闫海、唐屾/辽宁大学
内容提要：政府购买教育服务是指政府与社会办学机构签订合同，明确各自权利义务，政府评估社会办学机构所提供教育服务绩效的基础上，以财政资金全部或部分支付其成本费用。政府购买教育服务的本质是政府承担教育责任方式的转变，政府不再是“划桨者”，而成为致力于教育事业规划、政策设计、资源配置、质量监控等的“掌舵者”，政府与社会办学机构以合同为基础确立教育服务买卖关系。在我国进一步推行政府购买教育服务，必须着手建章立制，尤其以方式、范围、资金与评价等关键要素为规范的重点。
关键词：政府购买教育服务 教育财政 政府采购
20世纪70年代，发达国家陷入“滞涨”泥淖，福利国家“大政府”模式难以维系，各国纷纷进行教育体制改革，改革并非政府放弃提供教育服务的社会责任，而是试图突破政府与市场二元主体框架，引进第三部门力量，变革政府提供教育服务方式，提高教育服务质量。政府购买教育服务正是此背景下应运而生，即政府与社会办学机构签订合同，明确各自权利义务，政府评估社会办学机构所提供教育服务绩效的基础上，以财政资金全部或部分支付其成本费用。在我国，传统教育财政也正面临困窘：在“量”上，教育财政尚无法满足公众急剧增长的、规模庞大的教育服务需求；在“质”上，政府不能提供优质、多元、个性化的教育服务。近年来，上海浦东地区尝试引入政府购买教育，以解决公众对教育服务“质量”与“数量”的双重需求，已经取得较好效果。[1]进一步推行政府购买教育服务，必须着手建章立制，尤其以方式、范围、资金与评价等关键要素为规范的重点。
一、政府购买教育服务的方式
政府购买教育服务的本质是政府承担教育责任方式的转变，政府不再是“划桨者”，而成为致力于教育事业规划、政策设计、资源配置、质量监控等的“掌舵者”，政府与社会办学机构以合同为基础确立教育服务买卖关系。为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，我国于2002年制定并通过《政府采购法》，该法第2条第2款规定：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。第2条第5、6款又以列举方式界定政府采购对象的“货物”、“工程”，“服务”则采取排除法界定，即第7款规定，“本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。”传统上，政府采购的服务被限用于政府自身消费，例如《政府采购品目分类表》(财库［2000］10号)列举的服务类仅包括印刷、出版、专业咨询、工程监理、工程设计、信息技术、信息管理软件的开发设计、维修、保险、租赁、交通工具的维护保障、会议、培训、物业管理及其他服务。
随着政府购买公共服务广泛地实施，政府向公众提供的公共服务也被纳入政府采购领域，例如《政府采购品目分类目录(试用)》(财库［2012］56号)列举的服务类则包括科学研究和试验开发、信息技术服务、电信和其他信息传输服务、租赁服务(不带操作员)、维修和保养服务、会议和展览服务、住宿和餐饮服务、商务服务、专业技术服务、工程咨询管理服务、水利管理服务、房地产服务、公共设施管理服务、能源的生产和分配服务、金融服务、环境服务、交通运输和仓储服务、教育服务、医疗卫生和社会服务、文化、体育、娱乐服务、农林牧副渔服务、采矿业和制造业服务、批发和零售服务、其他服务。换言之，政府购买教育服务已受《政府采购法》规制。
《政府采购法》第26条第1款规定，“政府采购采用以下方式：(一)公开招标；(二)邀请招标；(三)竞争性谈判；(四)单一来源采购；(五)询价；(六)国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式”，第2款还规定，“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”，此外第29、30、31、32条还分别规定邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价的适用条件。政府购买教育服务本身也旨在打破政府对教育服务的垄断，通过教育机构间的竞争，提升教育服务的质量与效率，因此为实现“多中选好、好中选优”，政府购买教育服务宜采取公开招标、邀请招标及竞争性谈判等国际社会公认的竞争性方式。另外，依据1999年《招标投标法》第3条，对于工程建设项目的招投标除适用《政府采购法》外，还应当遵循《招标投标法》。换言之，政府购买教育服务并不适用《招标投标法》，但是鉴于《招标投标法》关于公开招标、邀请招标规定较为详尽，政府购买教育服务立法应当予以借鉴。
如果存在信息不对称，即使是竞争性政府采购也无法实现政府购买利益最大化。因此，建立公平、公正、公开的信息发布机制也是政府购买教育服务方式立法的重要一环。地方政府应当建立一定区域内的政府购买教育服务信息平台，在年度政府购买教育服务计划和预算获得有关部门批准后，将政府购买教育服务的信息汇总并录入该平台，以吸引相关社会办学机构参与其中，从而实现政府购买教育服务的最优选择。
无论采取何种竞争性政府采购方式，都需要对社会办学机构进行事先筛选。我们认为，鉴于教育服务的复杂性和专业性，对相关社会办学机构的资质审查应分为准入资格审查和专业资格审查两个方面：(1)准入资格审查是社会办学机构参与政府购买教育服务的最低标准，主要包括该机构是否具有独立法人资格、机构与人员设置、财务状况、相关文件内容是否齐全等；(2)专业资格审查是对社会办学机构所具备专业水平的综合考评，主要包括该机构的历史业绩、诚信度、社会影响及发展的稳定性。鉴于教育服务的成果具有长期性和不易测量性，对社会办学机构的资质审查要着重专业资格审查，并逐步建立起长期信息档案和资料库。
二、政府购买教育服务的范围
《政府采购品目分类目录(试用)》列举的教育服务包括学前教育服务、初等教育服务、中等教育服务、高等教育服务、成人教育服务、专业技能培训服务、特殊教育服务及其他教育服务，但是这仅是为项目分类需要，并不意味政府购买教育服务应囊括所有类型。《政府向社会组织购买服务暂行办法》(粤府办〔2012〕48号)就未对政府购买教育服务范围加以限制，而是规定政府购买社会服务包括教育等“适宜由社会组织承担的部分基本公共服务事项”。《杭州市人民政府关于政府购买社会组织服务的指导意见》(杭政函〔2010〕256号)则规定，“向社会教育机构购买教育服务，改进非义务教育公共服务提供方式，引导社会资金以多种方式进入教育领域”，将政府购买教育服务限制为非义务教育。《辽宁省中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中两处提及“政府购买服务”，并将其作为鼓励发展民办学前教育、职业教育和继续教育及深化办学体制改革的重要举措。
我们认为，政府购买教育服务不是教育私有化，更不是推卸政府提供教育服务的责任，而是政府将原本自己办学的资金在市场上购买教育资源，从而实现生产者与提供者的分离，因此不需要将政府购买教育服务的范围限缩为非义务教育范畴。上海浦东的政府购买教育服务实践也存在购买义务教育的情形，即政府向民办学校购买农民工子女的学位，以保障学生平等的入学机会。上海浦东还逐渐形成相关整套制度：(1)签约制度，明确招生、收费、教学等管理规定；(2)补贴制度，在成本核算的基础上由政府按招生人数进行财政补贴；(3)承诺制度，由社会办学机构提交书面承诺并写入学校章程；(4)预算制度，社会办学机构明确年度预算并上报审核。2007年浦东批准了4所专门接收农民工子女的学校，提供学位2799个，很大程度上缓解了当地农民工子女学位不足的状况。
我们认为，何种教育服务可以采取政府购买方式，应从以下角度予以筛选：
第一，此类型的教育服务本身应能够价格估值。在政府购买教育服务过程中，教育服务相当于商品，基于商品的二重性，商品应当具有使用价值并且在交换中具体体现为价格。政府购买教育服务的目的是引进市场因素以改变政府垄断教育服务造成的资源浪费，而教育服务的价格是教育服务在市场上得以交换的前提和基础。教育服务的价格也是由成本加利润构成的，成本主要包括支付给教职员工的报酬、购买教育生产资料的成本和适当的利润等构成。某一项教育服务是否易于价格估值取决于相关教育服务可否量化为具体的质量标准，对教育服务质量的衡量具有切实地可操作性而不流于形式。
第二，相关教育服务已具备市场化的条件。教育服务市场的考察主要包括两个方面：一是是否已经存在多家提供该教育服务且具有相应资质的社会办学机构；二是提供该教育服务的多家社会办学机构是否形成有效竞争。如果市场上没有提供教育服务的社会办学机构，政府就无处购买这一教育服务，并且这些社会办学机构还应形成充分有效竞争，防止以私人垄断代替政府对教育服务的垄断。
第三，政府购买教育服务的成本要低于其生产教育服务的成本。在美国，政府购买服务的第一步就是市场测试，确定相关市场的有无并估计购买服务与政府直接供给的优劣，然后再根据产品和服务过程的具体特征决定是否适合政府购买。[2]政府生产教育服务的成本主要是官僚成本，具体包括政府维持、管理、供应教育服务的成本，同时政府购买教育服务也不是零成本，期间会发生寻找合适社会办学机构的成本、向社会办学机构支付教育服务生产的报酬、政府签订合同、管理合同、评估合同所需的费用和其他一些相关的经常性开支。[3]只有当政府生产某一项教育服务的成本大于政府购买教育服务的成本时，政府购买教育服务才更为经济。
三、政府购买教育服务的资金保障
政府不是天堂的奶牛，政府购买教育服务的目的是在实现教育公平的同时降低政府支出，但是政府购买教育服务必须有充足的资金保障。虽然政府购买教育服务在我国尚属新兴事物，尚无针对购买教育服务资金来源的政策法规。但是，《民办教育促进法》的“第七章扶持与奖励”中相当内容是对政府责任尤其是资金保障义务的要求，其中第49条规定，“人民政府委托民办学校承担义务教育任务，应当按照委托协议拨付相应的教育经费”，即对义务教育领域的民办教育以“应当条款”方式设定较为硬性的资金保障义务。此外，2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》“第十四章办学体制改革”明确提出大力支持民办教育，“政府委托民办学校承担有关教育和培训任务，拨付相应教育经费。”
我们认为，政府购买教育服务属于教育服务的财政扶持措施之一，因此上述政策法规间接地明确政府购买教育服务的资金保障。根据公共物品的非排他性和非竞争性，教育服务的公共程度从高到底排列，教育服务可分为公共教育服务、准公共教育服务和私人教育服务。公共教育服务是向社会公众提供的公益性、普惠性、基础性的教育服务，具有较强的非排他性和强制性，例如义务教育服务；私人教育服务是为某类人群或个人提供的个性化、可选择性、多元化的教育服务；准公共教育服务是介于公共教育服务和私人教育服务之间的教育服务。[4]不同类型的教育服务对应不同财政责任，即资金保障力度有所差异，相应地，分别选用全额购买、差额购买等方式，确保政府购买教育服务的充足资金来源。
为确保政府购买教育服务资金的安全使用和高效运行，中央及各级地方教育行政部门应制定本部门购买教育服务的年度计划，包括所购买教育服务的类型、数量、内容、预算资金，并统一纳入同级政府的年度公共预算中，形成政府购买教育服务的专项经费。同时，审计部门、财政部门等应加大对政府购买教育服务的资金安排、管理、支付、使用、效益等方面的检查力度，提高资金使用效益，确保财政资金公开、透明、规范、高效运行。政府与社会办学机构在政府购买教育服务合同中应明确规定付款期限和方式，除非特殊情况，避免一次性付款，而是根据政府对社会办学机构提供教育服务的阶段评估结果，分批、分次拨付。每次资金的拨付都应对社会公开，接受公众的监督。
四、政府购买教育服务的绩效评价
政府购买教育服务的价值选择体现了对教育公平和效率的关注。国外政府购买教育服务更注重效率价值，例如英美等国实施政府购买教育服务的初衷即是提高公立教育的办学质量和效率，而我国实施政府购买教育服务则更重视公平，例如为农民工子女购买学位等。既然政府购买教育服务的目的在于实现教育公平，提高效率，那么对政府购买教育服务的绩效评价也应以公平和效率为原则。以此为基础，我国政府购买教育服务的绩效评估可以借鉴西方国家政府支出绩效评估的3E原则，即经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和有效性(Effectiveness)：经济性评价，反映政府财政教育支出的规模和强度；效率性评价，反映既定数量的财政教育支出所获得的各种有形产出，例如毕业生数、生均图书资料册数、生均教学设备价值等；有效性评价，反映财政教育支出对改善社会成员的整体素质状况和教育环境所产生的影响，例如教育服务综合评价排名等。[5]以政府购买教育服务的资金运行和监管为主线，绩效评价分为过程绩效(包括配置绩效和耗用绩效)、成果绩效和监管绩效。
1.配置绩效。政府购买教育服务支出的配置绩效，即通过政府购买所提供的教育服务能否满足利害关系人的不同偏好，形成帕累托最优。具体包括：(1)规模绩效评价，分为宏观和微观两个层次，宏观层面是指政府购买教育服务所用资金占整个财政教育支出的比例是否合理，微观层面是指各级各类学校存在所能容纳的最优学生数，政府购买教育服务须适当扩大和保持适度的学校规模，不能因过度购买学位而导致学校的整体教育质量下降；(2)结构绩效评价是指政府购买教育服务范围应尽可能与社会需求、经济结构相适应；(3)导向绩效评价是衡量政府购买教育服务资金投入的带动效应，包括投资乘数等系列指标；(4)拨付绩效评价主要针对政府购买教育服务的资金在各级政府间拨付的绩效。
2.耗用绩效。社会对教育服务的需求巨大，而政府购买教育服务的资金稀缺，耗用绩效评价即考察社会办学机构对这些资源使用的合理性，主要包括教育人力资源耗用绩效评价和物力资源耗用绩效评价：前者主要表现在教职员工规模、结构及效率状况，可通过专业教师利用效率、行政人员利用效率、工勤人员利用效率等指标来反映；后者主要包括办学机构固定资产耗用状况，教学仪器、仪表、电教设备、图书资料、文化设备及其他教学用具的利用情况，材料低值易耗品的耗费情况，这些也可采用相应的指标进行评价。
3.成果绩效。成果绩效评价主要考量政府购买教育服务所达到的教育成果好坏，是评价政府购买教育服务绩效高低的主要方面。主要包括人的发展绩效评价和社会发展绩效评价两方面：(1)衡量人的发展的实现程度，以反映政府购买教育服务的绩效，是一个十分棘手的问题。目前常用的是人才费用质量系数、升学率、就业率、辍学率、专业对口率等教育成果评价指标，但这些指标不能反映人的全部发展状况。对人的发展的评价需要参照教育的目的，即实现人性的张扬，开发个人潜能，激发个人发现机遇、把握机遇的能力，进而提高个人收入和生活质量。因此，对人的发展的评价不仅要考虑具体的量化指标，还应考量被教育者的个人感受及专家和社会公众对政府购买教育服务的主观评价。(2)社会发展绩效评价则主要包括经济绩效和非经济绩效。经济绩效是指政府购买教育服务作为一种投资对经济增长的作用。非经济绩效包括政治绩效、文化绩效和生态绩效等，是指政府购买教育服务对改变社会精神面貌、提高公民素养、增加社会凝聚力等所起的作用。
4.监管绩效。政府购买教育服务的监管绩效评价是对监管工作的过程、成果进行的考评，包括监管工作的过程绩效和效果绩效。监管工作的过程绩效包括教育监管机构的工作成绩、监管人员的工作效率和工作质量；监管工作的成果绩效分为直接效果(例如，监管工作的客观性、减少了资金浪费、违纪率下降和完善了法规政策等)和间接效果(例如，由于制度法规的完善及财经纪律的加强，提高了社会经济效益等)。[6]
五、结语
政府购买教育服务在我国的施行，顺应我国由计划经济转向市场经济的发展趋势，符合政府教育职能转变中政府、市场、社会办学机构之间关系重构的大背景，具有一定的合理性和可行性。同时，我们也承认，政府购买教育服务的实践和推广还存在诸多障碍，例如，我国缺少具备资质的社会办学机构，教育市场的发育还处于“细胞分裂期”，政府的教育管理中还存在浓厚的官本位思想等。因此，政府购买教育服务改革不能削弱政府的公共性责任，更不能违背教育的基本规律，需要在不断实践中总结经验，建立政府购买教育服务的一整套运行程序和评价机制。
参考文献
〔1〕上海市浦东新区社会发展局.中国教育改革前沿报告——浦东新区教育公共治理结构与服务体系研究[M].上海:上海教育出版社，2009:264-267.
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〔3〕周翠萍.我国政府购买教育服务的风险分析[J].教育科学，2010，(10):25-27.
〔4〕周翠萍.政府在教育服务供给中的定位[J].上海教育科研，2010，(6):29-32.
〔5〕刘晓凤.我国财政教育支出绩效评价研究[J].西部财会，2011，(10):7-11.
〔6〕王敏.中国财政教育支出绩效评价探析[J].财政研究，2005，(6):31-34.