曹润林/中南财经政法大学；陈情/孝感市国家高新区丹阳办事处

内容提要：财政性教育经费占GDP比例的4%一直是我国教育支出努力的目标，而党的十八届三中全会报告指出“要清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”。那么，财政性教育经费是否要脱钩GDP比例的4%？本文围绕财政性教育经费与GDP之间为什么要挂钩4%、为什么要脱钩4%、脱钩后如何保障财政性教育经费和如何用好财政性教育经费这一逻辑思路进行了思考，并分析了这其中延伸出的一些问题，最后提出了相关政策建议。

关键词：财政性教育经费  4%占比  脱钩

一、引言

1993年，中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》提出，国家财政性教育经费支出占GDP比例到2000年要达到4%，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》再次明确指出，国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例在2012年要达到4%，这充分表明了党和政府高度重视教育，切实加大教育投入的决心。可以说，长期以来，财政性教育经费投入占GDP比例的4%成为衡量中国教育投入的“标杆”，以此作为对教育重视程度的一个标志。而在党的十八届三中全会报告中关于深化财税体制改革第十七条内容提到：“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”。那么，财政性教育经费占GDP 4%这一挂钩目标是否还具有现实指导意义，是否将成为财税体制改革的重要方面呢？

近年来，随着我国各级政府围绕“财政性教育经费占GDP比例4%”这一目标的不懈努力，来自政府方面的教育投入不断增加，我国各级各类教育事业也得到了快速发展，取得了显著的成绩，义务教育普及率、受大专以上教育程度人口以及职业教育发展水平等等方面得到了极大改善，然而，在教育投入不断增加的过程中，也出现了诸多问题，如地方政府虚报学生人数骗取上级财政拨款、“课桌凳”以及近期曝光的广受社会关注的某市教师集体停课事件、高校教师骗取科研经费等等负面现象。事实上，这些问题的出现无不与我国财政性教育经费占GDP比例4%这一目标密切相关，由此，也进一步引发了我们对该目标的制定是否科学合理、目前在我国各地实现的程度如何、在实现这一目标过程中又带来了哪些深层次问题以及如何解决这些问题的一系列思考。

二、为什么要挂钩4%？

从经济学角度商品的性质来讲，可以将商品划分为公共商品和私人商品，公共商品是指用于满足社会公共需求的物品，其效用不可分割，具有消费的非竞争性、受益的非排他性等特点，而私人商品是用来满足私人需要的，其效用可分割，具有消费的竞争性、受益的内在性等特点。根据商品性质的划分原则，教育则是具有双重属性的混合商品，既是一种个人需要，属私人商品，又是一种公共需要，属公共商品。私人商品性质体现为：个人通过教育获得更多的知识和技能，可以提高个人收入、改善自身福利以及个人的社会地位；公共商品性质则体现为:教育具有较强的正外部性，是一个民族整体素质提升的内在推动力，提升了整个社会的劳动力水平，保障了社会秩序的和谐稳定，促进了社会的发展和进步，因此，教育的双重性质决定了其不能完全由市场来提供，政府有必要干预教育市场，而不同层次教育的边际社会收益与社会成本的对比关系则决定了政府对其干预的程度。国内外的理论和实践均已充分表明，科学技术是第一生产力，而科学技术的发展要靠教育来支撑，教育的发展对一个民族和国家的强大具有重要的战略意义，因此，大力发展教育是政府的重要职能和任务。在教育投入过程中，政府既应注重教育的投入数量，还要确保教育投入的公平，以促使教育资源的合理配置。

目前，国际上通常采用公共教育经费占GDP的比重来衡量一国教育投入水平。根据OECD《各国教育概览2008》发布的统计数据，2007年英国公共财政教育经费占GDP比例为5.2%、美国为5%、法国为5.5%、德国为4.1%、加拿大为4.8%。20世纪80年代中期，由厉以宁、陈良焜、王善迈、孟明义等国内学者组成的课题组，以38个人口千万以上的市场经济国家1961—1979年公共教育支出和GDP统计数据为依据，提出了测算不同经济发展水平公共教育支出的国际平均水平的方法，根据该方法测算出当人均GDP达1000美元时，公共教育支出的国际平均水平为4.24%。之后，陈良焜、岳昌君、丁小浩等学者进一步开展了相关研究，尽管样本数量、时间跨度、研究方法各不相同，但均得出了相似的研究结论，这些研究为财政性教育投入占GDP比例4%提供了理论依据，而国际货币基金组织(IMF)公布数据显示，2011年中国人均GDP为5414美元^[①]。据此，理论界认为我国公共教育支出没有理由处在GDP的4%水平以下。而且，这一理论研究成果也已经得到政府的高度认可，前述《中国教育改革和发展纲要》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》说明财政性教育经费投入占GDP的4%已经成为实际的政府工作目标。可以说，财政性教育经费占GDP比例4%的目标制定原因主要来自于此。

多年来，在围绕财政性教育经费支出占GDP比例4%目标的努力下，我国财政性教育经费支出情况到底如何呢？对此，笔者根据中国统计年鉴提供的数据，对2000-2012年相关数据进行了梳理并计算，得出了如下结果，如下表1所示：在2000年，我国财政性教育经费占GDP的比例为2.58%，到2012年这一比例已经达到了4.28%，在此期间，财政性教育经费占GDP的比值有增有减，但从整体趋势上看，体现了近年来随着我国GDP的不断增长，我国财政性教育经费投入力度在不断加强的态势，而且在2102年终于实现了我国多年来追求的4%这一比例目标。当然，有观点认为其实我国财政性教育经费占GDP比例4%的目标或许早已实现，至少在近年来已经实现。因为财政性教育经费投入属于财政支出，这一支出数是一个刚性数字，不存在“泡沫”的可能，而GDP这一数字的真实性是值得考虑的，因为在当前政绩考核模式下，当官员的升迁与GDP数字密切挂钩时，GDP的真实程度就大打折扣了，因此，如果以GDP为参照系，我国财政性教育经费占其比例实际值将会提高。基于这一观点，从全国范围来看，我国财政性教育经费占GDP比例4%的目标在2012年以前就已经实现。

表1  2000-2012年全国财政性教育经费占GDP的比例情况

数据来源：2001年-2013年《中国统计年鉴》。

三、为什么要脱钩4%？

党的十八届三中全会报告关于深化财税体制改革的内容中明确指出：“要清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”，虽然这一改革方向并没有具体针对财政性教育经费占GDP比例4%这一目标，而作为财政重点支出的教育支出，多年来我国政府围绕这一目标的努力也取得了较为显著的成绩，但是，笔者认为，也正是因为这一目标的制定导致出现了不少的问题，财政性教育支出占GDP比例多少，要与经济发展水平、教育实际规模、对经费的客观需求相适应，因此，我国财政性教育经费占GDP比例4%这一目标存在不合理之处，不能用挂钩的方式来确定。财政性教育经费投入不仅要考虑到我国各地经济发展水平、财政收入和支出能力、教育规模大小等实际情况，还要考虑到当前我国财政支出的管理水平，否则，即使财政性投入达到了某一既定目标，如果没有被高效使用，也只会浪费财政资源。下面，将结合我国实际来分析财政性教育经费支出为什么要脱钩GDP比例4%的原因。

(一)来自地方财政支出压力需要脱钩

财政性教育经费占我国GDP比例4%的目标，在现行我国分税制财政体制下，使得财政支出特别是地方财政支出的压力较大，即使目标实现，也极有可能是在中央政府的反复强调和严格督促下，通过挤压其他方面的财政支出，为了这一既定目标向其倾斜的结果。自1994 年我国实施分税制改革以来，中央政府财政收入占全国财政收入的比例迅速提高，而中央政府的财政支出占全国财政支出的比重不断下降，如下表2所示：自2000年来，我国绝大部分年份中央财政收入占总收入的比重在50%以上，与之相对应的是，2000年以来，我国绝大部分年份地方政府财政支出占总支出的比重达70%以上，2012年，地方政府的财政支出比重更是高达85.1%，尽管中央政府对地方政府进行了税收返还和转移支付，但是，一方面，由于信息不对称现象的客观存在，中央财政转移支付的再平衡作用会受到削弱，即财力不足但教育规模较大的省份并不能获得强有力的中央财政转移支付的支持；另一方面，地方政府由于经济建设投资、民生需求等财政支出任务庞大，特别是经济发展水平相对落后的中西部地区，大量的基础设施建设需要强大的财力作为支撑，如果中央制定硬性的财政性教育经费占GDP比例4%的目标，进而将支出任务层层分解给地方政府的话，那么，地方政府特别是经济发展水平相对落后地区的政府财政支出压力非常大。

因此，在以上情形下，如果制定硬性的财政性教育经费占GDP比例4%的目标是脱离实际的，应充分考虑到我国各地经济发展水平和财力能力的实际情况，中央政府不能为了这一整体目标的实现不尊重地方实际情况，将支出任务层层硬性分解，特别是对于经济欠发达地区，如果不能得到中央政府相应的转移支付支持来平衡财力，即使实现了这一目标也只会让其背负沉重的财政支出压力。

表2   2000-2012年我国中央与地方财政收入和支出各自占比情况

数据来源：2001年-2013年《中国统计年鉴》。

(二)基于教育均衡发展考虑需要脱钩

教育均衡发展是基本公共服务均等化的重要内容。由于我国地域辽阔，各地区经济和社会发展水平不同，教育资源的分布也存在较大的地域差异，如果从整体上要求达到财政性教育经费占GDP比例的4%这一目标，那么，是不是要保证每一个省份均要求达到这一目标？如果经济落后省份实现这一目标存在困难，那么，如果靠经济发达，但是教育规模较小的省份来平衡经济欠发达，而其又是教育规模大的省份，是否会加剧教育发展的不均衡呢？

事实上，尽管财政性教育经费占GDP比例4%这一目标一直以来是以全国为整体来衡量的，但是，该目标的实现在实际操作中则是依靠各个省份来共同努力才能达到的。分省份来看，由于我国各地经济发展水平不均衡、教育规模不一，经济发达地区有财力保障教育经费支出，民族地区在中央加大专项投入的帮助下，也能保证教育投入，而中西部相当部分省份甚至是东部地区的一些教育规模大省，教育经费投入则存在较大困难。由于中国统计年鉴提供的财政性教育经费数据最近年份为2011，为此，笔者计算了2011年全国各省份财政性教育经费占GDP比例、生均财政性教育经费等相关情况，以此来对我国各省份间财政性教育经费投入进行大致情况的横向比较，其中，各类学校学生人数统计口径主要为包括小学、初中、普通高中、职业中学、本专科和特殊教育范围内的在校学生总人数，具体结果如下表3所示：

表3  2011年全国各省份财政性教育经费情况横向比较

数据来源：《2012年中国统计年鉴》

由表3结果可以看出：分省份来看，财政性教育经费占GDP比例在4%以上的省份有安徽、江西、广西、海南、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆；GDP排名前5位的省份为广东、江苏、山东、浙江和河南，其财政性教育经费占GDP比例分别为2.55%、2.4%、2.47%、2.7%和3.45%；教育规模排名前5位的省份为河南、广东、山东、四川和河北，其财政性教育经费占GDP比例分别为3.45%、2.55%、2.47%、3.81%和2.79%，而生均财政性教育经费排名前5位的省份分别为北京、上海、天津、西藏和青海。我们不难发现：GDP排名前5位的省份财政性教育经费占GDP的比例却不是前5位，这说明如果中央政府用财政性教育经费挂钩GDP比例4%来层层分解任务的话，即使经济发达地区，也将承受较大的财政支出压力；教育规模排名前5位的省份，生均享受的财政性教育经费也无缘前5位。尽管不同类别学校教育经费投入有一定差异，但是，这些结果至少可以说明，财政性教育经费占GDP比例4%的目标会引发诸多的问题。体现在：一些教育规模并不大的省份财政性教育经费投入过大，如北京、天津、上海以及西藏和青海等省份，各类在校学生总人数不足200万人，生均财政性教育经费却非常高，而教育规模较大的省份，如河南、山东、广东、四川等省份各类在校学生人数超过千万，生均财政性教育经费却很低，河南省各类在校学生人数最多，生均财政性教育经费却位列全国最末位置，所以，如果实现财政性教育经费占GDP比例4%的全国性目标依靠经济实力强而教育规模小的省份来平衡经济实力弱但教育规模大的省份，将会加剧公共教育资源分配的非均等化。而实际上，全国财政性教育经费占GDP比例4%的目标一方面是依靠政治、经济发达地区的高投入来平衡经济欠发达地区的投入水平，另一方面则是靠中央对少数民族地区的转移支付倾斜来实现的，来自这两方面的原因都会直接导致我国教育资源配置的不公平，因此，基于这一角度，财政性教育经费也需要与GDP的4%进行脱钩。

四、脱钩4%后如何保障财政性教育经费？

虽然本文认为财政性教育经费要与GDP比例4%的目标脱钩，但是，并没有否认财政性教育经费支出的重要性，相反，我们要继续重视财政性教育经费投入的保障，以此实现科教兴国战略的既定目标。只是本文认为我们不能制定一个绝对的目标值，并以此作为衡量教育发展程度的指标，而是要根据当前我国各地教育发展所处阶段、各地教育规模实际来科学确定财政性教育经费支出的规模。那么，将财政性教育经费支出与GDP比例4%脱钩后，如何保证财政性教育经费投入呢？笔者认为要从以下两个方面着手：

(一)科学划分中央与地方政府的教育支出责任

党的十八届三中全会已经提出了全面深化财政体制改革的要求，决定进一步完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立事权和支出责任相适应的制度。目前我国的财政性教育经费投入，从其承担的主体来看，主要是地方政府，尤其是基础教育支出，其责任又是地方政府中的县、乡一级政府。2001年5月，国务院颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》，该决定提出了“实行在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的财政投资体制，明确了农村义务教育的投资主体为县级政府，而1994年的我国分税制改革，仅划分了中央和省级政府之间的税权，对省以下的分税制体系迄今仍未明确和建立，这直接影响了地方政府，特别是县乡一级政府的财政收入能力，地方政府财政收入能力被削弱，又直接影响了其教育支出的保障能力；在支出上，近年来，要保证经济的持续快速发展，必须要靠投资、消费和出口“三驾马车”同时发力，而我国内需不足问题一直没有得到较好的解决，受全球经济危机的影响，对外出口形势依然比较严峻，在这种情况下，投资成为地方政府发展经济依赖的手段，而投资支出需要大量的资金，教育尽管也属于投资，但是，教育投资效果的体现是一个较为长期的过程，并且存在效益的外溢性，所以，地方政府的支出大量投向基础设施等领域。同时，伴随着我国城镇化进程的不断加快，医疗、养老、就业等其他方面的民生支出也给地方政府财政支出增添了越来越大的压力。在收入与支出之间，地方政府承受了双重压力，给财政性教育经费保障带来了较大困难。

对此，笔者认为，要科学划分中央与地方政府在学前教育、义务教育、高中教育、职业教育以及高等教育的支出责任，对于学前教育、义务教育和高中教育地方政府应成为承担的主体，但前提是要建立在健全科学的地方税制体系上，否则会给地方政府带来较大的财政支出压力，也会出现教育区域发展不均衡现象；职业教育和高等教育的特性则决定了中央政府应成为其经费保障的主体。如果继续实施现行中央与地方政府的分税制体系，从保证地方政府，特别是县、乡一级政府的收入角度看，要尽快建立和完善省以下分税制体系，确保地方基层政府能够有较为稳定和可靠的收入来源，以满足其各项支出需要；如果进行中央和地方税制合并的情况下，无疑中央政府要承担教育投入的主体，那么，则需要建立科学的教育经费预算安排制度，要在充分掌握各地实际教育规模的基础上，通过规范的转移支付制度保证地方政府能够获得相应的教育经费支持，从而保证各层级政府、各类别学校的教育经费投入水平。

(二)通过严格管理来提升教育投入效果

从当前教育经费的管理现状来看，管理环节上的漏洞和监管上的乏力影响了教育经费投入的实际水平。财政性教育经费构成包括中央投入和地方投入，从中央到地方的资金拨付环节上看，由于信息不对称，仍存在“会哭的孩子有奶吃”等不合理现象，导致资金投入不合理，表3所反映出的一些教育规模并不大的省份，但是生均经费却排在前列就是较好的说明，资金投入的不合理，必然会造成资金的浪费，并没有用到迫切需要教育经费投入的地区和迫切需要资金的学校，从而影响了教育投入的实际质量；在监管上，仍存在乏力的现象，当前被媒体曝光的违规使用教育经费、套取教育经费等负面新闻报道就充分说明了这一点。对财政资金的监督包括事前、事中和事后监督，其中事前、事中监督属于财政监督，事后监督一般由审计监督来履行，当然，在这其中，纪委、人大等部门以及来自社会的监督也是监督的重要力量，然而，由于我国教育主体分布广、层级多、范围大，给及时监督、有效监督带来了诸多的现实困难，使一些教育资金的使用主体存在侥幸心理，在教育经费使用上违背资金使用目标、扭曲使用方向，使其绩效受到严重影响，导致大量的教育经费投入并没有达到预期的效用水平。

因此，笔者认为，向教育支出的管理要效益，同样是保障财政性教育经费投入水平的有效举措。政府要整合监督力量，加强监管力度，使教育经费投入在分配上做到透明化，使各使用主体能够相互监督，各自分配到与实际支出对等的资金。同时，要确保教育经费投入用在科学的支出方向上，并通过完善的事前、事中、事后监督体系使资金使用的每一个环节都得到有效的监管，避免“涓滴效应”现象，从而不折不扣的保证财政性教育经费能够用到实处，以此提升教育投入的实际效果。

五、如何用好财政性教育经费？

本文认为，结合当前我国教育支出存在的诸多问题，如何用好财政性教育经费投入比挂钩GDP比例4%的目标更为重要。我国教育支出，从地域、城乡、教育层次类别等角度来看，情况极其复杂，需要考虑的因素比较多。笔者认为，结合我国当前教育国情实际，如何用好财政性教育经费至少需要考虑以下几个方面：

1.更加强调教育的“软件”投入。教育经费支出根据其支出方向可分为基本建设费支出和教育事业费支出。基本建设费支出是指学校建筑房屋、校舍等的支出；教育事业费支出是指学校每年都要进行的支出，具有规律性和连续性，又分为两个部分：一是人员经费，包括工资、补助、福利费、助学金、奖学金等，二是公用经费，包括办公费、业务费、设备费、修理费、租赁费等。多年来，在财政性教育经费投入挂钩GDP比例4%的目标下，中央政府到地方政府均前所未有地加大了教育经费投入力度，然而，结合实际情况来看，这些教育经费的大部分投入方向是教育的硬件设施领域，教育的软件水平并没有得到有效的改观。事实上，当前我国教育软件水平严重滞后于硬件水平的发展速度，无论是高等学校，还是基础教育的中小学，其硬件设施均存在投入过大，甚至超前的问题，而教师的工资待遇、教师培训、高素质的农村中小学师资队伍配备等软件投入则相对被忽视，制约了教育的协调发展。教师由于待遇较低集体罢课事件的频发就是说明。基于此，资金投入要从过去外延式增长转向内涵式提升，要在教育软件投入上下功夫，使外延和内涵协调发展，以保证教育质量的不断提高。具体来讲：财政性教育经费首先要用于保工资、保运转、保安全，不断巩固和完善教师工资保障机制，使人员经费、合理性的公用经费支出得到较好的保证，尤其是基础教育的教师待遇和福利保障；其次是要加大助学水平，尤其是困难家庭学生的上学问题，要确保其享有公平接受教育的机会，避免“撒胡椒面”式助学模式而缺乏针对性；最后，针对当前我国教师队伍素质参差不齐的现状，尤其是中西部地区农村中小学教师队伍素质与发达地区存在较大的差距，因此，要在教师队伍建设上加大投入，推动建设高素质专业化的教师队伍，使之与教育的硬件设施投入相匹配，从而提升教育投入的整体绩效。

2.更加强调不同层次教育的均衡发展。按照教育层次划分，我国教育大致可分为学前教育、义务教育、高中教育和职业教育以及高等教育。从投入上看，当前学前教育、高中教育是最薄弱环节：学前教育，是国民教育的基石，而目前我国学前教育资源紧张、投入不足，师资队伍不健全，投入机制不完善，城乡区域发展十分不平衡，一些地方“入园难”问题严重突出；高中教育从商品的性质来看，虽然属于准公共品，但是，随着经济社会的发展，高中教育为国家迫切需要的各类高级人才打下了基础，其公共性逐渐占据主导地位，正外部性不断凸显，政府理应成为供给的主体。而目前，高中教育却是财政投入的薄弱地带，导致相当部分高中学校债务规模大，运转困难，靠盲目的扩大招生规模来缓解资金缺口问题，严重影响了教育质量的提升，因此，教育经费投入要重点加强薄弱环节，实现各级各类教育的全面协调发展。对此，首要的是要加大力度支持办好学前教育，推进农村学前教育重大项目建设，并逐步推动将高中阶段教育纳入义务教育范围；其次要继续完善城乡义务教育经费保障机制，尤其是对中西部农村地区的投入保障力度，使城乡、区域间协调发展；再次，要继续加大投入支持加快发展现代职业技术教育，为我国经济发展提供紧缺的职业技术人才；最后，要不断完善高等学校资金投入机制，进一步推动我国高等教育内涵式发展，加快高水平大学建设步伐和速度。

3.更加强调教育经费分配的公平合理。无论是教育经费的硬件和软件投入，还是不同层次的教育方向支出，必须努力确保财政性教育经费分配公平、使用合理。否则，即使总量上达到了一定的目标，但在效益上也会事与愿违，达不到预期效果，甚至有可能加剧我国教育资源配置的不合理，从而引致各地经济社会发展水平、国民收入分配、公民素质等方面发展的不均衡，出现资源配置的“马太效应”现象，这将会进一步增加政府宏观再调控的难度。基于此，笔者认为如何用好财政性教育经费投入比挂钩某一绝对目标更为重要。

从上述财政性教育经费投入挂钩GDP比例4%的由来、挂钩后地方财政支出压力不均和教育发展不均衡等问题的出现，充分说明不适宜将财政性教育经费投入与GDP比例的4%进行挂钩。笔者认为，我们要高度重视教育财政投入，但是，如果各类教育主体对经费的消化能力、财政支出管理能力没有及时跟进的话，将会导致财政资金的浪费。与其制定一个值得商榷的目标，不如科学地确定教育支出方向，向管理要效益，这实际上也是保障财政性教育经费的有效举措，而绝对的财政性教育经费投入规模一定要结合我国各地教育现状来予以考虑，当然，也要考虑到教育支出责任的划分和各地财力能力的实际，不能急于求成，否则会事与愿违。

参考文献：

〔1〕刘京焕，陈志勇，李景友.财政学原理.北京：中国财政经济出版社，2005年版，第16-18页.

〔2〕孙开.公共支出管理.辽宁：东北财经大学出版社，2009年版，第62-63页、第75页.

〔3〕马志远.中国财政性教育经费占GDP4％的可行性分析.教育研究，2011年第3期，第24页.

〔4〕王善迈.对财政性教育经费占GDP4%目标的思考.中国教育报，2009年1月13日.