杜卓、孔志权、张歆/辽宁省财政厅
内容提要：国库集中支付是国库管理制度改革的主要形式，已经成为预算执行和国库管理的基本制度。自2004年至今，辽宁全面推进了省本级、市级和县级国库集中支付制度改革，并开展了乡级支付改革的试点。实施乡级改革是抓好财政资金支付的“最后一公里”，是全面深化国库集中支付制度改革的收官之举。本文在深入借鉴湖北、江西两省经验的基础上，对当前制约辽宁乡级支付改革的主要因素进行了深入分析，并提出了今后一个时期乡级支付改革的基本思路和具体构想。
关键词：国库集中收付 乡级支付改革 经验借鉴
国库集中支付是国库管理制度改革的主要形式，是公共财政管理的基础性、机制性变革。这一财政管理制度的重要创新始于2000年，历经10多个年头，从无到有，由点到面，逐步发展完善，日益发挥主导作用，已经成为预算执行和国库管理的基本制度。辽宁省从2004年开始启动国库集中支付改革，由省级开始，逐步向下级推进。到2013年，省市县三级已全部实现覆盖，部分乡镇进行了改革试点。按照财政部要求，当前乡级国库集中支付改革要全面推进实施。在此背景下，我们围绕辽宁乡级支付改革进路，进行了深入分析，在学习借鉴其他地区有益经验的基础上，确定辽宁的改革思路，并提出未来深化改革的对策性建议。
一、辽宁省国库集中支付制度改革历程回顾
（一）改革的不断深化
1.省本级改革。2004年9月，省直第一批共30家试点部门顺利启动改革，到2005年底，省本级一级预算单位已全面实施了国库集中支付改革。此后，省本级不断扩大改革范围，深化改革级次，2009年基层预算单位和预算外资金实行国库集中支付改革，至此省本级所有预算单位、全部财政性资金均纳入了国库集中支付改革范围，从而实现了“横向到边、纵向到底”的管理目标。
2.市本级改革。2004年，葫芦岛市率先启动市级国库集中支付改革，到2005年底，全省14个市全部启动了改革试点。此后，各市改革不断向深入发展，改革的资金范围进一步扩大。到2010年底，所有市级已全面实施改革，2011年底，市级所有预算单位、所有财政性资金全部纳入改革范围。
3.县级改革。2005年，省财政厅选择了会计集中核算起步较早、相对比较规范、在转轨问题上具有典型示范意义的营口大石桥市率先进行会计集中核算向国库集中支付转轨的试点，探索全省会计集中核算向国库集中支付转轨的有效途径。2006年，印发了《关于县级国库集中支付制度改革的指导意见》（辽财库〔2006〕280号），明确改革指导思想、基本原则、工作内容、工作要求和改革时间，确保县级规范实施国库集中支付改革。主要做法是：对于财政收支规模大的县（区）实行会计集中核算的，要恢复预算单位会计核算权和财务管理权，并按照规范化要求实行国库集中支付制度；对于一些财政收支规模不大的县（区），采取保留会计核算中心，职能要定位于为预算单位服务、代行记账。2012年底,全省县级所有预算单位、所有财政性资金全部实行了国库集中支付制度，其中：有6个全部恢复预算单位会计核算权和财务管理权，其余县区部分恢复预算单位会计核算权和财务管理权，或完全由核算中心代理记账。
4.乡级改革试点。按照财政部要求，辽宁从2012年开始启动乡级国库集中支付制度改革。截至2012年底，有10个乡镇进行了改革试点。2013年在总结乡级改革试点经验的基础上，通过制定改革方案、组织业务培训、开展调度会议、统一系统实施标准、建立奖补机制等一系列措施，稳步实施乡级国库集中支付制度改革。截至2013年底，全省所有市均实施了乡级国库集中支付制度改革，涉及45个县区209个乡镇，实施改革乡镇数占总数的23.6%，其中20个县区的乡镇全部实施了改革。2013年全省乡级国库集中支付金额1.4亿元，其中：财政直接支付0.6亿元，财政授权支付0.8亿元。
（二）改革取得的成效
1.促进了预算管理和执行水平的提高。在实行国库集中支付改革前，许多县区预算编制不够精细，项目管理比较粗放，预算执行约束力也不强，致使资金支付比较随意，风险隐患较大。而国库集中支付制度的实施对预算编制和资金支付的内部工作流程提出了严格的要求，预算编制不到位是难以实现国库集中支付的，同时办理支付必须要通过国库集中支付系统规范设定的工作程序来完成，由此可见国库集中支付的实施对预算编制和执行的规范化起到了有效的推动作用。
2.强化了财政资金监管职能。通过实施国库集中支付制度，提高了财政资金的透明度，财政部门对财政性资金支出的整个过程均可实现监管，财政监督由改革前的事后检查，转变为事前审核监督、事中实时监控、事后绩效评价的全过程监督，起到了一定的威慑作用，有效控制了预算单位花钱的随意性，防范了财政资金运转过程中存在的截留、挤占、挪用现象，对从源头上防止腐败发挥了重要作用。
3.增强了政府统筹调度资金的能力。国库集中支付制度改革前，财政部门在预算执行中将资金一次性拨付到核算中心或预算单位实体资金帐户，财政资金大量地沉淀在核算中心或预算单位帐户，而国库资金则显得捉襟见肘。实施国库集中支付制度后，预算单位在实际用款前，所有的财政资金都留存在国库单一账户内，国库资金存款规模随着改革深化不断增多，提高了政府统筹调度资金的能力。而对于规模较大的县区，调度资金能力增强显得更加明显。据2010年决算数据反映，全省县区级2010年底国库集中支付结余资金时点数为8.7亿元，而在日常执行中，结余资金规模还要更大。
4.提高了财政资金支付效率和准确性。国库集中支付制度改革前，财政资金统一由财政部门组织办理拨付，不仅工作量较为集中，影响工作效率，而且由于每一笔拨款都是直接与资金进行清算的，一旦出错就无可挽回，资金支付风险也较大。国库集中支付制度改革后，财政部门通过授权支付额度的方式，由预算单位直接支配使用资金，不仅财政工作量减轻，而且通过用款计划额度对单位用款进行控制，信息系统对每一笔资金支付进行监控，防范了资金风险。
二、国库集中支付改革向乡级的纵向延展：湖北、江西经验
实施乡级改革是抓好财政资金支付的“最后一公里”，是全面深化国库集中支付制度改革的收官之举。为进一步做好辽宁乡级改革的相关工作，我们对该领域改革走在全国前列的湖北、江西两省进行了实地考察，全面了解两省的改革经验。其具体情况如下：
（一）账户设置
1.湖北省选择农信社、农行作为乡镇改革代理银行，取消乡镇实体资金账户，每个乡镇就近选择一个代理银行设立一个乡镇授权支付零余额账户，保留一个村级实体资金账户，主要核算村集体收入、往来款等非财政拨款资金。县财政在县农信社开设一个办理所有乡镇直接支付零余额账户。县农信社、县农行作为所有乡镇的授权支付统一汇总清算行与县人民银行进行清算。
2.江西省由省财政统一选择农信社作为乡镇改革代理银行，并协调农信社搭建国库集中支付系统。取消乡镇所有实体资金账户，统一在县农信社里开立三个账户，分乡镇明细核算，分别为乡镇往来资金账户、乡镇其它资金账户、乡镇直接支付零余额账户。每个乡镇就近选择一个农信社设立一个乡镇授权支付零余额账户。
（二）支付流程
1.湖北支付流程设计。①授权支付流程：县财政国库科按照业务科室文件下达乡镇授权支付额度---乡镇提出支付申请---县财政国库科审核---乡镇打印授权支付凭证送乡镇代理银行办理支付---乡镇代理银行与县汇总清算行确认授权支付信息后，办理支付----乡镇代理银行将办理支付后的授权支付凭证送县汇总清算行---县汇总清算行与县人民银行进行清算。②直接支付流程：县财政国库科按照业务科室文件下达乡镇直接支付额度---乡镇提出支付申请---县财政支付局审核、打印直接支付凭证，送县直接支付代理银行办理支付---县直接支付汇总清算行与县人民银行进行清算。
2.江西支付流程设计。江西乡镇国库集中支付改革的主体在县财政，乡镇财政作为预算单位管理，年初由乡财股编制乡镇级预算并负责乡镇授权支付和直接支付手续审核，国库科及收付中心负责授权支付计划终审及直接支付办理，乡镇负责直接支付向县报账，乡镇授权支付录入、打印、支付等操作。
①授权支付流程：乡财股编制乡镇级预算并录入指标--县财政国库科进行指标审核下达---乡镇提出用款计划申请---县财政乡财股初审---国库科终审下达同时按照下达的额度总额将资金从县人民银行拨付农信社成立的乡镇实体资金账户---乡镇打印授权支付凭证送乡镇代理银行办理支付--- 县汇总清算行与农信社成立的乡镇实体资金账户进行清算。
②直接支付流程：县财政国库科按照业务科室、乡财科文件下达乡镇直接支付额度---乡镇提出支付申请---乡财科初审---县财政支付局终审、打印直接支付凭证，送县直接支付代理银行办理支付。同时，按照直接支付资金总额将资金从县人民银行拨付农信社成立的乡镇实体资金账户---县直接支付汇总清算行与农信社成立的乡镇实体资金账户进行清算。
（三）代理银行的选择
湖北省通过招标确定为农行、农信社两家银行作为代理银行，由各乡镇自行选择。代理银行手续费由其上级金融机构核算，未及时清算的资金支付协议利息。江西省选择当地农村信用社作为代理银行。一是农信社在江西省所有商业银行中其分支机构覆盖范围最广，其在江西省的每一个乡镇地区都设有分支机构。二是统一使用农信社可以在办理上下级往来款收付时更为方便快捷。
（四）机构分工和人员配置
1.湖北省乡镇国库集中支付改革的主体在县财政，乡镇财政作为预算单位管理，乡镇财政主要负责辖区内资金额度管理、支付申请审核、授权支付凭证打印、辖区内代理行管理等工作。县财政国库负责支付申请的终审和直接支付凭证打印及传递。江西省与湖北省不同的是直接支付审核由县财政的乡财局（相当于辽宁的基层财政办公室）负责。国库和乡财局在国库集中支付系统内按分工办理业务。
2.两省将乡财政所与经管站合并，乡财政人员较为充足，其中湖北乡镇财政所平均人员编制为17人左右。
(五)组织实施
1.选取重点地区开展试点。湖北省先在英山县、安陆市、松滋市等地区开展试点工作，再向全省推开。江西省2011年首先选取了九江市都昌县作为试点，随后将试点范围扩大到13个县（市、区）。
2.实施过程中的职责分工。湖北省每个乡镇成立支付分局，负责辖区内的国库集中收付工作，业务上接受县国库股（支付中心）指导和管理；乡镇前期硬件设备投入和网络搭建工作以及使用过程中的软、硬件故障处理由县局统一负责，系统日常管理由乡镇财政所承担，省财政采取以奖代补的政策予以扶持。江西省集中支付改革所需的软件费用由省财政负担。其他费用由县财政负担。两省在推进乡级改革前都全面实现省直管县，同时取消乡级金库，自上而下理顺体制结构，较少的层级设置和权限上移减少了集中支付改革向下延伸的风险和阻力，也有利于统一管理模式、统一支付流程。
三、辽宁推进乡级支付改革的制约因素和改革方案
（一）制约因素
1.乡级金库设置方式多样化。辽宁在前期乡镇财政管理改革的过程中，部分乡镇取消了乡级金库，部分乡镇保留了乡级金库。保留下来的乡级金库主要有两种：一是金库完全独立。在人民银行支行营业部设置分乡镇国库账号，具体办理收支业务。乡级金库职能与市本级金库职能完全相同；二是县级金库下设乡级分库。县级将各个乡镇的乡金库统一上收到县人民银行集中管理，乡镇每日的财政收入分别记入每个乡镇的金库表。乡级金库设置的多样化，使得我市各县的乡级国库集中支付改革的模式难以统一，也决定了辽宁乡级改革要合理分类，科学制定针对性的改革模式。
2.乡镇商业银行覆盖范围、技术能力、服务水平参差不齐。根据改革要求乡镇财政需选择银行业金融机构作为国库集中支付业务的代理银行，开设零余额账户，用于办理财政资金支付并与国库单一账户进行清算。目前辽宁在乡镇分布有网点的银行主要是农业银行和农村信用社。其中，农业银行网点仅分布在部分较大的乡镇；农村信用社网点尽管覆盖了几乎全部乡镇，但尚未代理过国库集中支付业务。乡镇商业银行覆盖范围、技术能力、服务水平等方面可能存在制约辽宁乡镇改革工作推进的因素。
3.业务分工不统一，乡级财政人员配置不足。一是人员配置：湖北、江西在将乡财政所与经管站合并后，乡财政所平均人员编制在17人左右，县乡财政工作人员充实。而辽宁乡级财政所一般为3-5人。乡级财政所乃至县财政局人员力量薄弱，限制了辽宁乡级改革的空间。二是业务分工：当前，辽宁乡镇财政各项工作主要由基层财政办公室负责管理、指导。部分实施乡财县管的县区在现行的业务办理流程中由本地的基层财政办公室负责审核。在下一阶段乡级改革过程中必然涉及对现有的支付流程进行调整，此类地区改革后相关工作的职责界定以及国库部门与基层财政办公室的配合协作方式，需要两部门间沟通协调确定。
4.乡镇信息化基础薄弱。总体上看，辽宁乡镇财政信息化建设相对滞后，工作人员使用计算机水平不高。如果乡级改革参照市县国库集中支付改革模式，以乡镇为主体开展改革工作，乡镇目前的信息化水平难以保证集中支付系统的前期建设以及后期维护工作顺利开展。
（二）改革方案
为确保全省乡级国库集中支付制度改革规范实施，在借鉴湖北、江西两省改革经验的基础上，我们又对辽宁试点地区的多个县区和乡镇进行深入调研，梳理了省内乡级财政现状和改革思路。
1.实施步骤和时间表。为保证乡级支付改革平稳实施，各地区可选择部分乡镇进行试点（已试点地区除外），运行平稳后，再逐渐扩大改革范围。原则上，具备条件的乡镇应于2013年底前实施改革。对条件暂不具备的乡镇，要开拓思路，积极准备，2014年底前按省财政厅要求规范实施，不能以条件不具备为借口游离于改革之外。
2.模式选择。各地区在国库集中支付制度框架下，从有利于工作出发，采取适当模式推进改革。主要有两种模式：第一种模式是乡镇作为独立的一级财政，按照国库集中支付制度规定办理乡级国库集中支付业务。第二种模式是将乡镇视为县级财政的一个预算单位，为乡镇财政开设零余额账户，用于乡级财政资金支付。按照乡级金库管理方式划分，乡镇设有金库并由乡镇独立管理的，可选择第一种模式；乡镇没有金库或乡级金库设在县（区）的，可选择第二种模式。
3.账户体系。各地区要按照国库集中支付制度规定，规范建立国库单一账户体系，各类乡级财政性资金一律要通过在银行业金融机构设立的零余额账户拨付。对采用第一种模式的乡镇，应按照国库集中支付制度规定，设置乡镇财政零余额账户和乡镇预算单位零余额账户，分别用于办理乡级财政直接支付和财政授权支付业务。对采用第二种模式的乡镇，应由县级财政将乡镇作为预算单位,设置零余额账户，用于办理财政授权支付业务。乡镇银行账户管理按照财政部有关规定执行。
4.业务流程。各地区要按照国库集中支付制度要求，遵循先预算后执行、先用款计划后资金支付、先支付后清算的原则，结合本地实际，合理划分财政资金支付方式，规范业务流程。
（1）用款计划。对采用第一种模式的，由乡镇预算单位依据预算和用款进度向乡镇财政部门申报用款计划，或由乡镇财政部门代为预算单位编制用款计划，经乡镇财政部门审批后下达用款计划。对采用第二种模式的，由乡级财政部门依据预算和用款进度向县级财政部门申报用款计划，经县级财政部门审批后下达用款计划。
（2）资金支付。对采用第一种模式的，财政直接支付由乡级财政部门依据乡级预算单位的支付申请办理，财政授权支付由乡级预算单位依据乡级财政部门下达的用款计划办理。对采用第二种模式的，财政直接支付由县级财政部门依据乡级财政的支付申请办理，财政授权支付由乡级财政部门依据县级财政部门下达的用款计划办理。无论采用何种模式，原则上都应将资金通过零余额账户拨付到供应商或用款单位，不得向乡镇财政部门代为预算单位核算的经费账户或乡镇财政专户拨付资金。对乡镇人员工资等实行县级统筹管理的，应通过财政直接支付方式由县级财政部门将资金支付到乡镇相关收款人。对惠农补贴资金，凡能直接支付到农民个人的，一律通过财政直接支付方式将资金支付到农民“一卡通”、“一折通”上。
（3）银行清算。按照国库集中支付制度要求，乡级国库集中支付资金由零余额账户代理银行办理划（退）款后，需与国库单一账户进行资金清算。对采用第一种模式的，国库集中支付资金应与乡级金库进行清算。对采用第二种模式的，国库集中支付资金应与县级或设在县（区）的乡级金库进行清算。乡镇距离清算银行较远的，为便于代理银行办理清算业务，省财政厅协调由县级代理银行汇总各有关乡镇代理银行清算信息，统一与县级或设在县（区）的乡级金库进行清算。
5.会计核算。采用第一种模式的，乡镇总预算会计核算由乡级财政部门负责，乡镇预算单位会计核算由乡级预算单位负责，或由乡级财政部门代理。采用第二种模式的，乡镇财政总预算会计由乡镇财政部门负责，或由县级财政部门代理，乡镇预算单位会计核算由乡级财政部门代理。
四、未来深化乡级支付改革的基本构想和举措
1.细化部门预算。规范预算编制管理是国库集中支付制度改革顺利实施的必然要求。各地区应按照乡镇财政管理方式改革的有关政策规定，在县乡预算共编的基础上，进一步细化和规范乡镇预算编制管理，提升乡镇预算编制的科学化、精细化管理水平，以满足乡级支付改革的管理要求。
2.建立制度体系。指导各地区按照乡级支付改革的要求，结合本地实际，制定包括乡级支付改革实施方案、资金支付管理办法、会计核算办法、银行清算办法、内部工作流程和岗位管理等相关配套制度，为规范乡级支付改革提供制度保障。
3.加强代理银行管理。指导各地区规范选择代理银行。鉴于目前乡级可代理国库集中支付的金融机构十分有限，不具备招投标条件，可采取集体决策方式选择乡级财政国库集中支付的代理银行，并与代理银行签订规范的委托代理协议，全面、清晰界定双方权利义务关系。同时加强对代理银行业务考评管理，促进代理银行提高服务质量，保障改革顺利实施。对乡级可代理国库集中支付业务的金融机构，省财政厅将统一协调督促做好相关代理工作，以满足乡级支付改革的需要。
4.保证人员力量。为保障乡级支付改革有效实施，要求各地区按照国库集中支付制度要求配置岗位人员，必要时适当增加人员力量，以满足内控管理和相互制约的需要。同时，加强乡级支付改革业务培训，提高财政相关人员业务素质和工作技能，确保各地按照省财政厅要求规范实施改革。
5.统一系统部署模式。依托辽宁现有的财政网络平台，将县（区）国库集中支付网络延伸到乡镇，实现县乡联网。全省乡级国库集中支付系统采取市或县级集中部署模式，乡级支付改革无论采用何种模式，一律在市或县级级统一部署系统软硬件设施，乡镇作为用户使用。
6.建立调度机制。为确保乡级支付改革顺利实施，省财政厅将对乡级支付改革实施情况进行定期调度，并视改革实施情况进行不定期调度，及时了解乡级支付改革的进展情况和存在问题，采取相应措施保障改革平稳实施。