中国人民银行怀化市中心支行
内容提要：近年来，政府性资金日益集中于财政专户，而相关的政策法规没有相应调整，出现了部门间分配差距拉大、滋生腐败等问题。国库制度改革滞后、政府性资金分配错位以及资金配置没有实行市场化运行是最重要的原因。要从根本上治理财政专户的混乱局面，深化国库制度改革，改造和构建国库单一账户体系是基本途径。
关键词：政府性资金 国库管理 财政专户 国库单一账户
我国管理政府性资金有两类账户，一类是国库账户(中央银行账户)，另一类是非国库账户(商业银行账户)。财政专户是财政部门在国库之外设立的用于政府性资金收支、存取、核算、管理的专用账户。账户最初设立，在防止政府性资金被公共管理部门滥用、加强政府性资金调控等方面发挥了一定的作用。但随着政府性资金的集中，财政专户的数量、资金规模迅速膨胀，专户设立的随意性、资金使用的不公开、缺乏监督、效率不高、滋生腐败等问题逐渐显露，从职能部门滥用转变成了公共财政滥用。本文从政府性资金账户管理的角度，通过对财政专户现状的调研，分析了财政专户发展的历史沿革，并借鉴国外政府性资金管理的先进经验，提出了财政专户终于国库单一账户，以及我国实现国库单一账户制的路径选择。
一、财政专户的现状、问题及原因
新时期，我国经济规模跨上了世界第二大经济体，财政收入突破10万亿元，财政专户核算、管理的政府资金数量剧增，规模巨大。面对政府性资金日益集中于财政专户，相关的政策、法规没有相应调整，特别是国库制度改革滞后，国库账户没能全面核算、管理政府性资金，造成政府性资金管理国库账户的“萧条”和财政专户的“繁荣”。
(一)财政专户的现状
1.专户设立数目多。对某县调查统计，2010年共设立各类财政专户62个，其中财政9个职能部门设立了21个，财政国库部门设立了41个；2011年，撤并了8个专户，转归国库管理17个专户，目前，还有财政专户54个。对另一个农业大县调查统计，2012年年底，该县共有财政专户65个，包括非税收入汇缴专户、家电下乡补贴专户等，分别开设在辖内商业银行、农发行、邮储银行。
2.专户核算项目繁杂。据调查统计，财政专户主要有上级财政补助专户、本级财政补助专户、中央特设专户、农村义务教育资金专户、退耕还林资金专户、工资代发专户、惠民资金代发专户、非税收入汇缴专户、家电下乡补贴专户、社保基金专户、医保基金专户、失保基金专户、就业补助金专户、生育基金专户、住房资金专户、政府采购专户、土地出让金专户、粮食补贴资金专户、基本建设资金专户、农业开发资金专户、新农保基金专户、预算外资金专户、非税收入专户等。
3.专户资金流量、存量大。对某县调查统计，2010年--2012年，该县财政专户年末余额分别占全县存款余额的8%、9%、11%；某县2011年7月底财政专户余额为1.93亿元，是当月国库库存余额的6倍；某县2011年、2012年年末财政专户余额比2009年分别增长了21%和119%；据对某县5个大额财政专户统计，全年流量突破了2亿元，为全年财政支出的12%。
4.专户管理不规范。一是没有严格区分一般账户与专用账户。调查发现某县财政部门开立一般存款账户，用于核算预算专用资金，如开立单位定期存款账户，用于收缴部分社保资金，财政专户“家底”难清。二是没有严格区分在用专户与停用专户，近年来，国家出台了许多加强政府性资金管理的新政策，要求按项目专款专用，设立了各类财政专户，但项目完成后，部分账户未能及时停用销户，财政专户“虚胖”严重。三是没有严格对应开户银行与财政专户，调查发现，为了平衡金融机构存款，财政部门将各类财政专户甚至同一性质的专户在多家银行开立，财政专户成为政府“调控”金融的手段。四是没有严格区分收入专户与支出专户，虽然实行了按项目设立专户，但并没有严格按规定使用，各类专户“混用”严重，如调查发现有支出类专户上缴收入，收入类专户收纳支出的现象。
(二)财政专户管理存在的问题
1.加大部门间分配差距，容易滋生腐败行为。财政专户仍然保留着职能部门对政府资金的所有权和使用权的本质特征，没有从根本上消除众多部门行使财政分配权的局面，实际上形成了以权力分配为核心的第三次分配，造成分配秩序混乱。导致在行政事业单位部门经济利益越来越拉大。同时，缺失了人大的预算监督，缺失了国库的事中监督，不仅分散了政府的财力，加大了对政府预算执行监督的难度，对政府资金的集中使用，政府预算的顺利执行造成了一定的影响，而且巨额财政资金游离于国库之外，为滋生腐败提供温床。
2.分割预算编制和执行，不利于政府性资金监督。政府性资金是国家参与国民收入分配和再分配的一种形式，实行国库、财政专户双重管理，实际上仍然实行全额或差额返还的方式，导致政府部门有一种本能的冲动去“突破”现有的制度，造成财政专户规模不断增大，纳入国库核算的比重不断降低。并在制度上没有为国库与财政专户设置严格的“防火墙”，相反还可以相互“联通”，而财政专户与国库单一账户对政府资金的核算、管理有本质的区别，财政专户集预算编制、预算执行、预算监督于财政一身，使得财政部门可以根据不同的原则，而不是预算的约束来分配政府性资金，公共部门可以根据自身的利益，而不是公共利益支配政府性资金，造成政府性资金分配、使用的不公正、不透明。
3.没有完整、统一、规范的分类统计指标，不利于对政府性资金进行统计分析。由于实行财政专户管理，实际上只是对政府资金进行余额控制，商业银行没有编制政府资金收支统计报表，加上财政专户开设分散，开户行涉及各类金融机构，分散了财政资金。个别财政专户使用率低，有的每年仅使用一、两次，且同类或相似性质资金开设多个财政专户，没有进行归并，部分财政专户仍然没有归口财政国库部门统一管理。因此，难以得出政府资金准确的分类数据，干扰已经建立的政府收支核算、统计指标体系，影响政府性收支、宏观税负等的真实性、准确性，影响国家宏观政策的制定。
(三)财政专户泛滥的原因
1.国库制度改革滞后。从表面上看，财政专户泛滥是账户管理的问题，而其深层的原因是国库制度改革滞后。首先，是国库集中收付制度改革不彻底，引入了“国库单一账户体系”这一充斥着矛盾的概念，国库集中收付制度改革的核心，就是建立国库单一账户，而建立“账户体系”，就否定了“单一账户”，为大规模地设立财政专户创造了理论、政策依据。相应在各级国库并没有建立国库单一账户，仍然是为各级财政设立库款账户，没有建立部门的分类账户，整个国库的账户管理在国库集中收付制度改革中，没有任何的变化，甚至出现了财政预算外存款账户在国库逐渐消失的局面。其次，是国库制度改革没有与国库集中收付制度改革配套，没有建立政府性资金收缴制度，在国库集中收付制度改革中，政府性资金收缴的政策、流程没有发生本质的变化；此外，没有建立地方国库现金管理制度，无法实现对政府性资金进行市场化操作。在“双账户”体制下，按照“平衡理论”，一边是国库账户管理的“萧条”，就会形成另一边财政专户管理的“繁荣”。
2.政府性资金分配错位。国库制度改革滞后，是财政专户泛滥的深层原因，但还不是根本原因，根本原因是政府性资金分配权与支配权的部门化。政府性资金是基于履行公共、准公共职能取之于民，也应该是为了公共利益用之于民，其分配权、支配权应该是法定的，必然有法定的规则、法定的流程，必然会受到预算的约束、部门的监督。但是实行财政专户管理，可以合法地规避法定的规则、法定的流程、预算的约束、部门的监督，正因财政专户具有合法规避监督的特点，在推进国库集中收付制度改革过程中，面临着各种利益调整，为了维护既得利益，天然地选择了财政专户，将“专款专用”变成了“专用专款”。
3.市场对资源配置失效。财政专户泛滥还有一个外部的因素，就是资金的价格没有对政府性资金账户管理起到基础配置作用。由于我国利率没有市场化，政府性资金账户管理效益无法体现，市场配置是失灵状态，加上政府性资金余额大、相对稳定、成本低，非市场因素成了配置的主导，出现了以“贷款增量”、“新设机构”、“完成目标”等明规则，以及“安排就业”、“赠送礼品”、“实行回扣”等暗规则作为设立财政专户的标准，而这些规则、标准具有不确定性，在不断的调整变化，导致财政专户在不透明的、多变化的规则下，变得无序、多变、泛滥。
二、财政专户治理的国际经验及借鉴
鉴于财政专户管理的混乱，财政部、人民银行开展了对财政专户的清查、整顿，采取了撤并账户、归口财政国库统一管理、加强专户设立审批等措施，但成效并不明显，只是治标之策。在目前部门预算仍在逐渐完善、利率市场化还刚起步的情况下，要想从根本上终结财政专户的泛滥、混乱局面，只有改革国库制度，在国库单一账户下设立财政分类账户，全面实现“国库单一账户制”，才是最为有效、直接的选择。这方面发达市场经济国家有一些成熟经验可以借鉴。
(一)国库单一账户制的国际实践
市场经济国家政府性资金账户管理具有三个特点：
1.政府性资金管理普遍设置国库单一账户。尽管由于各国的政治、经济、文化背景不同，对国库单一账户的称谓也各不相同，但其内涵基本是相同的，即将所有政府现金资源集中在中央银行账户，不准在其他银行开设账户。与国库单一账户配套使用的是国库分类账户，即国库为所有政府支出部门分别开设分账户，用以记录政府资金的变动和各政府支出部门以及机构的资金运用。如法国实行国库单一账户制度，即由经济财政部门在中央银行开立国库单一账户，将所有政府现金资源集中于该账户统一管理，同时设置国库分类账户与国库单一账户配套使用。其中，国库分类账户是国库为所有政府支出部门分别开设的，用以记录政府资金变动和各部门资金使用的分账户，但实际的付款过程通过国库单一账户处理。
2.国库单一账户具有完全的收纳政府资金功能。纳税人向税收管理部门申报，若无异议，纳税人向征税机关或任何一家银行以支票的形式缴纳税款，支票通过银行清算系统直接上划国库单一账户中。国库单一账户的设置充分体现了预算完整性的原则，可以充分反映以政府为主体的各类资金收支活动的全貌，为实现政府科学决策提供完备的资料，有利于政府调控各类财政资金的规模和方向，完善财政分配、调节和监督职能。如英国、法国、美国、德国、西班牙、加拿大、澳大利亚、意大利、巴西等大多数国家的纳税人将税款交到任何一家商业银行后，通过银行间资金清算系统实现各项收入直缴入库。
3.国库单一账户具有完全的支付政府资金功能。在财政预算审批通过后，预算单位根据预算支出计划安排支出；当预算单位购买商品或劳务时，由财政部门开出支付凭证，经国库部门审核无误后，通过银行资金清算系统或政府支出管理系统，从国库单一账户中划拨资金。与集权化政府支出模式相适应，在财政部门设立专门履行国库现金管理和支付职能的执行机构，实现对财政资金流向全过程监控，确保财政资金在支付行为实际发生前都保存在国库单一账户中，中间环节不发生支付业务，提高财政资金的运行效率。如美国、德国、西班牙、日本等国和意大利一级预算单位已实现了无中间环节的国库直接支付。这些国家的各类政府支出经相关部门审核通过并签发支付凭证或支票后，由国库单一账户直接支付到最终收款人账户上。
(二)“国库单一账户”制的优越性
1.可以增强财政资金的调控能力。国库单一账户制，由国库直接办理政府资金，可以完整、准确地提供政府收支的详细信息，为完整、全面地编制部门预算、实施现金管理提供基础数据；可以增加国库库款的规模和存库时间，实现财政部门对库款调度的统筹安排，增强财政资金调控能力；可以防止政府资金过早流出国库，形成资金闲置、挪用或浪费，很大程度上缓解财政资金调度困难，以充分发挥财政的资源配置职能作用。
2.可以提高财政资金的使用效率。国库单一账户制，由国库直接办理政府资金，政府资金收付可以从缴纳人直接到国库，再从国库直接到商品供应者和劳务提供者，不需要通过预算单位、财政专户、代理银行等环节，不需要履行零余额账户支付、代理银行垫款、向国库清算等手续，可以减少收支的中间环节和不必要的手续，有效地提高财政资金的使用效率。同时，可以避免预算单位、财政部门的“逆向选择”，全面落实政府采购、现金管理等制度，增强改革的成效。
3.可以增强对财政资金的监督管理。国库单一账户制，由国库直接办理政府资金，取消财政专户，阻隔了职能部门对公共财权的“寻租”，有利于从源头上对政府资金实行科学设定、分类、统计；通过国库直接核算、统计，可以为人大、审计、财政等监督机关提供全面的政府收支运行记录，为监督提供科学的依据；可以实现国库部门掌握每一笔收支的预算和计划，以及购买商品或劳务的名称、付款时间、对象、用途等情况，从而实现对财政资金的全过程、全方位监督，有利于加强国库监督职能，防止腐败行为发生。
4.可以降低改革的成本。国库单一账户制，可以充分发挥人民银行的结算网络、核算技术等优势，保证政府资金的安全，可以利用国库部门对税收收入核算的网络、系统等，进行政府资金的核算、管理，不需要建立新的清算网络和核算系统，可以节约改革成本；同时，可以有效地解决目前财政专户商业银行支付模式下存在的问题，如资金支付的商业风险、代理收益与成本背离的“囚徒困境”、财政资金不能及时清算银行垫付资金的结算风险、财政承担垫付资金利息等问题。
三、我国实现国库单一账户制的基本构想
从政府资金“双账户”制到国库单一账户制，是一项系统工程，需要一个长期的过程，如我国台湾省从1971年开始推行，到1996年历时25年分8期才全面推广。我国最有效的选择是，改造国库单一账户体系。
1.夯实改造的基础。国库集中收付制度改革，通过建立国库单一账户体系，加强了财政性资金的管理，为国库单一账户归集财政性资金奠定基础。随着财政综合预算改革的规范发展，国库要对所有政府资金进行核算和管理，“收编”财政专户，扩大国库存款余额，增强财政调度和调控能力，增加国库现金管理的规模，提高财政资金的效率。同时，将所有政府资金纳入综合预算管理，促进政府资金使用的公正性、合法性、公开性，建立公共财政的基本框架。
2.选择改造的路径。改造后的国库单一账户，政府性资金全部归集于国库，在国库设立单一账户和分类账户，代理银行不再拥有政府性资金账户和余额。改造的难点在于国库履行核算、管理职能后会调整财政对预算外存款所得利益，但优势在于国库增加存款后，可以通过国库现金管理，让财政资金增值，得到更大的利益，抵消财政的阻力和降低改革的成本。对于商业银行，可能会因为取消政府性资金存款而减少存款余额，降低商业银行的流动性，但可以通过国库现金管理弥补，也为国库现金管理提供了交易对象，增强了中央银行宏观调控的能力。目前需要中央层面的顶层设计和法律层面的确认。
3.明确改造的目标。各级财政部门代表本级政府在同级人民银行开立国库单一账户，取消征收机关、财政机关和预算单位在商业银行开立的各类税收收入户、财政专户和预算支出零余额账户，将全部政府收入、支出、结存都通过国库单一账户办理，统一收入，统一支出，统一存储，统一管理，统一监督，统一反映。如有特殊需要，可在人民银行国库单一账户下开立辅助账户以满足特别需求，确保“国库一本账”记载政府全部资金活动情况。实现所有政府资金纳入国库单一账户核算和监督，配合国库现金管理，实现政府资金收纳的方便、快捷、高效，政府资金分配的法治、公正、公开，政府资金存量的效益、安全、调控。
参考文献：
〔1〕中国人民银行国库局.国家金库制度选编[M]北京:中国财政经济出版社,2010.
〔2〕赵鹏华.国库管理制度改革—国际经验与借鉴[M].北京:中国财政经济出版社.2001.