中国社会科学院

内容提要：如何让地方债成为经济社会发展持久的推动力而不是阻力？答案是实施地方政府性债务风险管理。十八届三中全会和中央经济工作会议均对地方政府性债务风险高度重视，研究并提出可操作的风险管理方案是当前较为紧迫的任务。为了完成这项任务，需要从全面分析当前我国地方政府性债务风险开始，即运用近年审计报告提供的基础数据，深入探析各项债务风险因素，在此基础上提出相应的风险管理建议。

关键词：地方政府债务  风险  债务管理

2008年以来，我国地方政府通过中央代发公债、融资平台间接举债、政府提供担保等方式融资，迅速改善了经济社会发展和人民生活条件，但同时也形成了巨额的地方政府性债务。“十八大”三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“改进预算管理制度，……，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。2013年12月的中央经济工作会议首次将管控地方政府性债务作为年度经济工作重点。进行债务管理必须先全面了解债务信息，从2011年起，我国审计署分三次对地方政府性债务进行专门审计，2011年对省、市、县三级政府债务进行了全面审计，2012年对36个地方政府本级2011年以来的政府性债务进行了部分审计。2013年进一步对中央、省、市、县、乡镇的政府性债务情况进行了全面审计，获得了最全面的信息，并提出“建立健全债务风险预警和应急处置机制，妥善处理存量债务，防范债务风险”的建议。在中央的高度重视和基础数据的支持下，研究并提出可操作的地方政府性债务风险管理方案已具备条件。

一、我国地方政府性债务的基本情况

（一）总量和结构

2013年12月30日公布的审计报告显示，截至2013 年6 月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。据审计署测算，2007年以来，各年度全国政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务当年偿还本金中，由财政资金实际偿还的比率最高分别为19.13%和14.64%，说明这两类或有性质的债务转化为实际债务的比率并不高，因此，地方政府性债务风险管理的重点应该是政府负有偿还责任的债务。

对于这类债务，可以从政府层级、债务主体、资金来源、资金使用等方面进行结构分析。从分级结构看，全国省级、市级、县级、乡镇负有偿还责任的债务占比分别为16.33%、44.49%、36.35%、2.82%。从主体结构看，融资平台公司、地方政府部门和机构、经费补助事业单位、国有独资或控股企业、其他主体的政府性债务余额分别占37.44%、28.40%、16.32%、10.62%、7.23%。从资金来源结构看，银行贷款、发行债券、其他单位和个人借款、国债、外债等财政转贷的比例分别为50.76%、10.71%、6.14%、1.22%，而通过近两年兴起的BT（建设－移交）、垫资施工、延期付款、融资租赁、集资等变相举借的债务占31.18%。从资金使用结构看，尚未支出的债务资金占7.05%，已支出的债务资金占92.95%，其中用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出占77.70%，在生态建设和环境保护、工业、能源等其他方面的支出占15.25%。（如表１所示）

表1  我国地方政府性债务的总量和结构

数据来源：经审计署《全国政府性债务审计结果》（2013年第32号）整理。

从总量和结构数据可见，我国地方政府性债务以政府负有偿还责任的直接债务为主，或有债务的比例也比较高，但转化为实际债务且需要财政偿还的比例还不大。地方政府性债务向市、县级政府（约占80%）、融资平台公司和地方政府部门及机构（约占66%）、银行贷款和变相举债（约占82%）以及市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫、保障性住房（约占70%）集中，在这些环节形成风险的机率较大。

（二）增长速度

如图1所示，1997年以来，我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长，1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%，2012年的债务余额比2010年增长66.93%。审计报告显示，2012年审计的36个地方政府本级债务，2010年及以前年度举债占53.93%，2011年举债占16.39%，2012年举债占29.68%。说明地方政府性债务的加速增长势头并没有得到有效控制。

与经济增长率和财政收入的增长率比较来看，我国2009年GDP增长率为8.7%，地方财政收入同比增长13.8%；2010年GDP增长10.3%，地方财政收入同比增长24.6%；2012年GDP增长7.8%，地方财政收入同比增长16.2%。可见，绝大多数年份地方政府性债务与经济总量和财政收入相比都存在着超速增长的现象。

分类来看，地方政府负有偿还责任的债务增长较快。截至2013年6月底，该类债务的省、市、县三级合计数比2010年底增加38679.54亿元，年均增长19.97%，省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%，可见，债务增长速度与偿债能力存在倒挂现象。

（三）债务管理

目前，我国地方政府性债务管理并未形成统一的模式，大部分地方政府性债务收支未纳入预算管理和监督。对2012年底地方政府性债务的审计抽查显示，36个地方政府本级中，有8个尚未出台政府性债务管理规定，13个尚未建立政府负有偿还责任债务的举借审批制度，19个尚未编制债务预算或债务收支计划，24个尚未建立债务风险预警制度。但截至2013 年6 月底，我国有63.89%的省级政府、76.21%的市级政府和62.49%的县级政府出台了综合性的政府性债务管理制度，说明地方政府债务管理制度在加速建立健全，目前还需要在制定政府投融资规划、编制政府投融资预算、设立政府偿债资金等方面尽快取得实质性进展。

二、地方政府性债务风险因素

这次审计的结论是：我国政府性债务风险总体可控，但存在一定的风险隐患。这一结论反映出了解和管控各种风险因素的必要性。

（一）债务规模风险

根据审计报告的基础数据计算，若将政府负有担保责任的债务按照19.13%、可能承担一定救助责任的债务按照14.64%的比率折算，截至2012 年底，全国总负债率（年末债务余额与当年GDP 的比率）为39.43%，地方政府负债率为23.18%，低于60%的国际标准。然而，以相同比率折算后的2010年地方政府负债率为18.52%，说明从纵向比较看，我国地方政府负债率呈现上升趋势，需要警惕可能的风险扩大。从横向比较来看，美国、巴西、印度地方政府（含州政府）的债务分别占本国GDP的16%、12%和28%[①]，说明以负债率衡量的我国地方政府性债务风险在国际上不低。

从债务率（年末债务余额与当年政府综合财力的比率）来看，虽然全国总债务率为113.41%，处于国际货币基金组织确定的90-150%的标准参考范围内，但2012年审计的36个地方政府中，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，已经超过了标准范围，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的则达219.57%。说明以债务率衡量的我国整体政府性债务风险不高，但要警惕地方局部风险。

如果从财政收入的角度分析，折算后的2012年地方政府债务余额约为当年全国财政总收入的1.03倍，说明即使当年全国的财政收入都用来偿还地方政府债务，还存在着3057亿元的缺口，说明我国地方政府性债务规模风险需要采取措施予以化解。

（二）逾期债务风险

我国地方政府性债务的期限不合理，大多属于三至五年的中短期债务，而且多是自2008年后形成，2011年到2013年是地方融资平台贷款集中到期时间，产生逾期债务的风险较大。审计抽查发现，2012年底有14个省会城市本级政府负有偿还责任的逾期债务181.7亿元，其中2个省会城市本级逾期债务率超过10%，最高的为16.36%。全面审计发现，2013年6月底地方政府负有偿还责任的债务余额中，逾期债务11496.35亿元（含应付未付款项、其他单位和个人借款形成的逾期债务9414.38亿）。

（三）偿债能力风险

地方政府的偿债资金理论上应来源于地方政府税收收入、中央政府转移支付以及地方政府性基金收入，但审计报告显示，实际中的偿债资金基本从两个渠道筹集，一是土地出让收入，二是借新债偿旧债。

截至2012年底，我国11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额的37.23%。并且，这一比例还有上升的趋势，审计抽查发现，2012年底，4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额占这些地区政府负有偿还责任债务余额的54.64%，比2010年提高3.61个百分点。而这些地区2012年以土地出让收入为偿债来源的债务需偿还本息2315.73亿元，为当年可支配土地出让收入的1.25倍。可见，以土地出让收入为偿债来源的债务与土地出让收入之间存在缺口，土地出让的偿债能力不足。

2013年的全面审计发现，政府负有偿还责任债务的债务率高于100%的3个省级、99个市级、195 个县级、3465个乡镇中，有2个省级、31个市级、29个县级、148个乡镇2012年的借新还旧率超过20%。审计抽查的36个地方政府中，5个省会城市本级2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%，最高的达38.01%。审计发现高速公路债务的借新还旧问题较为突出，2012年有8个省本级通过举借新债偿还高速公路债务，其中4个省本级此项债务的借新还旧率超过50%，3个省本级的此项债务出现逾期债务。

（四）融资平台风险

第一，融资平台债务的比重大，增长速度快。从债务主体来看，融资平台的政府负有偿还责任的债务占37.44%，仍居第一位。2012年底，审计抽查的36个地方政府本级债务余额中，融资平台公司举借的债务占45.67%，较2010年债务增长22.5%，增长速度较快。

第二，融资平台公司数量多，退出难。审计报告显示，《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》下发后，仍有533 家只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司存在继续融资行为；有71 家融资平台公司存在着违规注资行为，涉及金额544.65 亿元。审计抽查发现，2011年以来，共有61家融资平台公司按银监会规定转为“退出类平台”，其中的55家未完全剥离原有政府性债务或继续承担公益性项目的建设融资任务，有4个省本级和1个省会城市本级的18家融资平台公司以转为“退出类平台”为由，少统计政府性债务2479.29亿元，脱离了债务监管。

第三，融资平台经营风险大。部分融资平台公司缺乏规范的管理制度，法人治理结构不完善，内部管理级次多、链条长，资本金到位率低，同时，融资平台公司举借的债务资金主要投向回收期较长的公益或准公益性项目，盈利能力较弱。审计抽查的36个地方政府本级的223家融资平台公司中，有94家2012年末资产中存在不能或不宜变现的资产，5家注册资本未到位，6家虚增资产，有68家资产负债率超过70%，151家当年收入不足以偿还当年到期债务本息，37家出现亏损，偿债能力较弱。

（五）管理风险

第一，涉债机构和部门较多。2013年的全面审计涉及62215个政府部门和机构、7170个融资平台公司、68621个经费补助事业单位、2235个公用事业单位和14219个其他单位，涉及730065 个项目、2454635 笔债务。

第二，违规担保及违规取得和使用资金。审计发现，存在着以出具承诺函、宽慰函等形式，或以财政收入、行政事业单位国有资产等，违规为融资平台公司等单位举借债务提供违规担保现象。存在违规发行企业债券和中期票据、违反合同约定将债务资金用于其他项目建设、投入资本市场、房地产市场、修建楼堂馆所、投向“两高一剩”和低水平重复建设项目、归还到期债务以及以虚假或不合法的抵（质）押物、高估抵押物价值等方式取得债务资金等违规取得和使用资金现象。

第三，资金使用低效。审计发现，部分政府性债务资金未及时安排使用。截至2013年6月，未支出的债务余额有7670.4亿元，占政府负有偿还责任债务的7.05%，有的债务资金闲置时间达2年之久，不但未发挥效益还要由财政资金支付利息，造成损失浪费。

第四，寻求隐蔽性更强的方式变相举债。信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、垫资施工、BT和违规集资等方式具有隐蔽性强、不易监管、筹资成本高等特点，近两年成为地方政府热衷的举债方式。2013年6月底，这类债务已经占到政府负有偿还责任债务的31.18%。

三、关于地方政府性债务风险管理的建议

2013年12月召开的中央经济工作会议提出了着力防控债务风险的四方面思路，一是把短期应对措施和长期制度建设结合起来，二是加强源头规范，把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序，三是明确责任落实，省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任，四是纠正不正确的政绩导向。在此基础上，应在规模、结构、偿债能力、融资平台、制度建设等方面进行相应的债务风险管理。

第一，建立地方政府性债务的定期审计机制，以审计结果为基础“有的放矢”地设计政府债务风险管理方案。因为审计结果包括债务规模、结构、筹借方式、资金使用和偿还情况等全方位的信息，根据这些信息对当前的地方政府债务风险进行识别、预警、监督和控制，采取的各项有针对性的行动才能准确高效。可以每年进行抽样审计，每三年进行一次全面审计，既能够使地方政府性债务规模、结构、偿还、风险等信息得到动态监督和及时控制，也能够节约审计成本。但要注意全面审计的范围和口径必须一致，抽样审计的范围和口径也必须一致，从而增强可比性，为相关风险分析打好基础。

第二，清理存量债务，严格控制新增债务。对于存量债务，根据债务性质采取不同的方式进行清理。对于已形成稳定收益的政府债务项目，要求收益只能用于偿还债务，直至债务清偿；对于已形成预期收益的政府债务项目，制定合理的偿债计划，关键是在收益出现之前的偿债资金安排，可以适当展期或借新偿旧；对于用于纯公益性项目的政府债务，需对偿债支出纳入财政预算，严格按照预算清偿；对于逾期且无法通过项目自身收益和财政资金偿还的债务，通过金融机构不良资产转让、成本置换等方式进行处理。对于新增债务，一是将融资租赁、集资、回购、垫资施工、延期付款等变相举债方式作为风险管理重点；二是在将整顿地方融资的范围扩大到地方政府与财务公司、信托公司、金融租赁公司等非银行金融机构的合作业务之后，进一步压缩地方政府的融资渠道；三是继续实施严格的信贷政策，防止新增债务过快增长；四是全面落实十八届三中全会出台的各项改革任务，处理好政府和市场的关系，减少地方政府投资冲动和无序扩张带来的债务规模持续膨胀。

第三，调整债务结构，减少或有债务的比例。由于政府负有担保责任的或有负债相对隐蔽，管理较为困难，而且或有债务规模一般在基层政府和经济发展相对落后的地区较大，这些地方政府的偿债能力较弱，一旦转化为直接债务，很难化解。因此，应尽量压缩或有债务的规模，降低或有债务的比例，提高或有债务的透明度和对其重视的程度，加大对或有债务风险的管理力度，坚决禁止各种形式的违规担保。此外，调整举债主体结构、资金来源结构、资金使用结构，包括加大对举债较多、债务增长较快的融资平台公司、地方政府部门和机构的监管力度；除了收紧信贷政策外，还需加强发行债券、其他单位和个人借款等债务资金的源头控制；对于高速公路、保障性住房、土地收储等债务支出增长较快的用途加强管控，确保这些债务能够如期清偿。

第四，加强制度建设，提升偿债能力。偿债能力是地方政府性债务能否持续的决定因素，而要提升地方政府的偿债能力，需要从完善制度入手。一是转变政府职能，充分发挥市场的调节作用，促进地方经济发展，为减少举债和提升偿债能力打好坚实的基础。二是加快推动财税体制改革，在事权和支出责任相适应的原则下，控制地方政府支出规模，提高地方政府支出的效率，与此同时，增加地方政府税收份额，扶植地方主体税种，增强地方政府财政能力。三是真正落实政绩考核体系的改革方案，降低地方政府出于政绩的举债需求，严格管控政府投资行为，相应减轻偿债压力。

第五，逐步放开地方政府的发债权，建立相应机制实现约束与激励。以直接、透明的地方债取代通过融资平台及提供政府担保等方式形成的间接的政府性债务，从而降低债务风险。为了约束地方政府举债冲动，可以考虑建立相应的激励约束机制，尝试按照举债需求和偿债能力核定地方政府的发债规模，按照上年债务偿还情况确定当年发债规模等等。

第六，增强债务透明度，规范债务管理。一是编制并公开政府资产负债表，以其作为重要依据指导地方政府的活动，同时让社会了解政府的资产负债情况，对政府债务的举借和偿还具有科学的认识和稳定的预期。二是对地方政府性债务收支实行预算管理，这样可以使政府债务显性化、透明化和硬约束，使债务人真正承担起还本付息的责任，使各种直接、间接债务的举借更为理性。三是出台统一的地方政府性债务管理制度，对各类债务的举借和审批程序、责任主体、用途、偿还、奖惩和监督办法、风险预警机制等各方面内容均作出规定。四是逐步建立地方政府性债务信用评级机制，通过市场化的权威评级机构对地方政府的债信进行评级，使政府性债务风险显性化。

综上所述，目前中央和地方各级政府能够直面并愈发重视地方政府性债务风险，这是实施风险管理的基础，应该牢牢把握这一时机，将地方政府性债务风险管理坐实，让地方债成为经济社会发展持久的推动力而不是阻力。当然，实现这一目标不可能一蹴而就，必须先从营造环境和各项配套条件做起。