温来成、苏超/中央财经大学

    内容提要：本文以新型城镇化进程中公共工程建设巨额资金需求为背景，分析了目前我国推行政府投融资公私合作的紧迫性，从国际经验、改革开放后我国的公私合作实践两方面，论证了推进投融资公私合作的可行性，并从加强法制建设、明确监管主体、加强技术政策指导等方面，提出了现阶段我国推进投融资公私合作突破点的选择路径。

    关键词：政府投融资  公私合作  债务风险

    党的十八大报告指出，坚持走中国特色新型城镇化道路。新型城镇化的推进，需要巨额建设资金。寻求破解资金短缺的解决之道，成为推动新型城镇化发展核心问题之一。在地方政府自身财力有限的情况下，各级政府仅仅依靠财政资金投入，以推动新型城镇化建设，往往力不从心，因而必须寻找新的资金来源。近年来，鄂尔多斯、温州等地爆发的民间借贷危机，在某种程度上，也反映了民间资本比较充裕，大量资金正在寻求出路的现实。因此，在中国特色新型城镇化的过程中，可以大力推动投融资公私合作，以破解资金短缺难题，降低地方政府财政债务风险。

    一、我国现阶段推进投融资公私合作的迫切性

    所谓投融资公私合作，是指在投融资过程中，政府等公共机构与私人企业以BOT等各种形式开展合作，风险共担，利益共享，从事公共工程等项目建设的活动。我国目前经济社会发展处于转折阶段，新型城镇化迅速推行，政府投融资管理面临一系列新的挑战，为投融资公私合作提供了广阔前景。

    (一)新型城镇化建设需要巨额建设资金

    现阶段，我国正处于城镇化快速推进的历史时期，2012年我国城镇人口占全国总人口的比重超过了52%。2012年11月28日,李克强总理会见世界银行行长金墉时指出，中国未来几十年最大的发展潜力在城镇化。2010年中国社科院发布的《中小城市绿皮书》推测，到2030年我国城镇化率将达到65%左右，城镇化将产生巨大的资金需求，预计社会保障和市政公共设施支出共计将超过30万亿元[①]。巨额建设资金需求，形成地方财政支出巨大支出压力。很显然，仅靠政府税收等正常公共收入，难以满足城镇建设需要。

    (二)地方政府财力有限，债务风险显现

    我国《预算法》第二十八条明确规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。但是，多年来地方政府采取多种方式，以各种名义举借了大量的债务，主要用于城镇基础设施建设等支出，部分地方政府潜在的债务风险逐渐显现，并有风险扩大的趋势，引起社会的广泛关注。目前地方债务包括地方政府负有偿还责任的债务，地方政府负有担保责任的债务，以及其他相关债务，如政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借的债务等。

    从审计署发布的2010年地方债务审计公告来看，形势还是非常严峻的。2011年的《全国地方政府性债务审计结果》显示：截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元,相当于当年GDP的25%。其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。地方政府负有担保责任的或有债务和政府可能承担一定救助责任的其他相关债务2010年的逾期债务率分别为2.23%和1.28%，个别地方政府负有偿还责任的债务负担较重。2010年底，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。由于偿债能力不足，部分地方政府采取“举新还旧”的方式来应付，截至2010年底，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%。还有部分地区出现了逾期债务，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%。自2012年起，迎来了地方债务偿债高峰期。2013年、2014年，分别有占总债务的11.37%、9.28%的债务到期，地方财政债务风险已显现出来[②]。2012年，银行间债券市场发行的城投类债券(仅包括中期票据和企业债两种形式)累计已达6367.9亿元，较2011年增加3805.9亿元，同比增长148%。根据Wind数据统计，截至2012年12月31日，中国市场未到期城投债余额达2.5万亿元[③]。2013年6月10国家审计署公布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示，截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元(政府负有偿还责任的债务18437.10亿元、政府负有担保责任的债务9079.02亿元、其他相关债务10959.69亿元)，比2010年增加4409.81亿元(其中12个地方政府本级减少1417.42亿元，24个地方政府本级增加5827.23亿元)，增长12.94%。从债务形成年度看，2010年及以前年度举借20748.79亿元，占53.93%；2011年举借6307.40亿元，占16.39%；2012年举借11419.62亿元，占29.68%[④]。

    较快的地方政府性债务增长速度，以及较大的债务总量，不能不引起高度重视和警惕。防范和化解地方债务风险极为迫切，应及时解决地方政府的过度负债问题，创新解决问题的方式方法，解决地方政府提供公共产品和公共服务的资金短缺。

    (三)民间资本较为充裕，资金正在寻找出路

    经过改革开放30多年发展，我国民间积累了丰厚的财力资源。招商银行和贝恩公司5月7日联合发布的《2013中国私人财富报告》显示，2012年，中国个人总体可投资资产规模达到80万亿人民币，可投资资产规模一千万以上的高净值人群规模超过70万人。2010年至2012年可投资资产规模年均复合增长率为14%，同期中国高净值人群年均复合增长率为18%。报告预计，2013年中国私人财富市场仍将保持增长势头，全国个人总体可投资资产规模预计将达到92万亿元，同比增长14%；中国高净值人群规模将达到84万人，同比增长20%；高净值人群持有的个人可投资资产规模将达到27万亿元，同比增长22%[⑤]。《鄂尔多斯市2010年国民经济和社会发展统计公报》显示，2010年，全市50万元以上固定资产投资完成1898.4亿元，同比增长21.5%。其中，民间投资1070.6亿元，同比增长24.3%，占固定资产投资总额的56.4%[⑥]。从近年来鄂尔多斯、温州民间疯狂高利贷可以看出，民间丰裕的资金因种种限制缺乏投资渠道，“疯狂”地寻找投资出路，游走于法律的边缘地带，这无疑埋下了一定的隐患，极易出现非法集资、携款跑路等情况，影响社会的和谐稳定和经济的可持续发展。

    在民间资本较为充裕的情况下，要消除民间资本进入基础设施和公益性等领域的体制机制障碍。在推动新型城镇化建设的过程中，政府可以采取政府主导、市场化运作的模式，采用PPP等多种项目融资方式，吸引民间资本参与，减轻政府财政投入的负担和举债、偿债压力，减小地方政府的债务风险。

    二、推进投融资公私合作的可行性

    推进政府投融资公私合作，不仅是目前我国经济社会发展，特别是新型城镇化建设的迫切需要，而且已有一定的基础，具有可行性。

    (一)公私合作已有较多国际经验可借鉴

    20世纪70年代末，西方掀起了一场声势浩大的新公共管理运动，开始了“重塑政府”的改革。政府的主要职能集中于“掌舵”，如拟订政策、建立适当的激励机制，把生产和提供公共服务这类“划桨”职能交由市场和社会来承担。自此，西方发达国家在公私合作制方面取得很大的发展，尤其是英国和美国，都制定了一系列有效的法律和政策措施，消除政府独家垄断经营权，极大地促进了本国市政公用事业的发展。

    英国成立了促进公私合作制的政策工作小组。该小组在PPP的标准化方面做了很多重要的工作，出台了鼓励私人投资项目指南，成立了独立管制办公室，由负责各产业的国务大臣委任一名总监担任主任，并授予他们相当大的法定权力。政府在一些领域制定或修订了相关法律，以实现公私合作制与原有法律框架的兼容性。1989年颁布了《自来水法》，允许10个地区自来水公司民营化；1989年还颁布了《电力法》，把电力企业分割为电网、分销和电力生产公司，并允许民营化。英国发展公私合作制的主要形式，是向社会公众发行股票以出售国有资产，实现国有资产从公共部门向私营部门的转移。这其中除了英国经常采用的DBFO(设计—建设—融资—运营)公私合作制模式外，还采用了其他的合作形式，如DBFT(设计—建设—融资—移交)、BOT(建设—运营—移交)、B00(建设—运营—拥有)等，以适应不断变化的政策环境和实际需要。据英国《卫报》2013年6月18日报道，英国在2009到2010年共有642项公私合作项目合同签约。

    美国于1985年成立一个非营利、跨政党的“国家公私伙伴关系委员会”，用来贯彻执行公私合作制的相关政策，推进其国内市政公共事业的发展。公私合作制实际上是美国联邦、州或地方的公共机构与私营部门之间的一种合作协议。在政府严格的法规监管下，这种方式使政府、私营公司和公众达到“多赢”的局面。在实施管制方面，美国政府建立了独立的监管机构。美国的市政公用事业改革注重立法先行。1996年，美国国会通过了新的《电信法》，推动美国电信市场改革。1978—1982年，美国政府还对航空、铁路、运输业放松管制，并撤消了民用航空局。从1978年起，部分放松对天然气的管制，到1989年完全消除天然气管制。美国还通过公私合作的模式，清理金融机构“有毒资产”，2009年，美国启动了“公共—私人投资项目”，动用政府和私人部门资金，通过“公私合作”消化金融机构五千亿美元“有毒资产”。

    (二)改革开放后，我国已有公私合作的探索和实践

    上世纪80年代初，我国已在市政公用设施业的市场化改革和引入公私合作制方面，进行了初步探索。1992年10月3日，中山坦洲自来水有限公司成立，这是中法水务投资有限公司在中国的第一个投资项目,也是我国供水行业第一家中外合资企业。改革开放以来，城镇供水行业的建设、经营和管理模式发生了显著的变化。2000年以来，我国各地市政公用事业开始进行真正意义上的大规模市场化改革和公私合作，出现了一批北京地铁四号线、2008年北京奥运会比赛场馆项目等较为成功的案例。在温州出现民间借贷危机之后，2010年6月，温州成立了民间资本投资服务中心，成为国内首个“集聚民资、服务民企、民间运作”的投资服务平台，创造了温州民间金融和地方资本市场的新模式。央行行长周小川在温州市金融综合改革试验区工作座谈会上指出，要鼓励和引导民间资本进入金融服务领域，畅通民间投资渠道。

    三、推进投融资公私合作的突破点

    如前所述，推进投融资公私合作，是目前降低地方财政债务风险的重要途径之一。根据现阶段我国经济社会发展阶段特点，在推进投融资公私合作过程中，可选择加强法律建设、明确监管主体，加大监管力度、加强技术政策指导，规范投融资公私合作行为，以及提高地方政府信用等方面，进行重点突破，推动投融资公私合作，服务于地方经济社会发展，降低财政债务风险。

    (一)加强和完善法制建设

    改革开放以来，在市政公用设施领域的公私合作已取得了积极进展，相关法制建设已初具规模。我国已经颁布实施了《招标投标法》、《政府采购法》、《合同法》等法律，在一定程度上，规范公私合作行为，并为其提供坚实的法律依据。部分省市也出台了公用事业特许经营条例，例如贵州、山西、深圳等省市，出台了市政公用事业特许经营管理条例等。但是，我国缺乏政府投融资公私合作的专门法律。需要通过制定《民间投融资法》、《公私合作法》等更具有规范、引领、统筹作用的法律法规，将民间资本进入公共服务领域的公私合作行为，上升到法律层面，进一步明确民间私人资本参与政府基础设施建设的法律依据。地方政府可以根据本地区实际，制定和实施相应的地方性法规。这样，有利于清晰地界定各方权利、义务、责任和风险，畅通民间资本参与公私合作的渠道。此外，各地要进一步制定和完善相应的配套制度和措施，制定相应的合作指南等，为吸纳民间资本参与政府投融资提供具体政策支持，从法律制度层面推动公私合作迈上新台阶。

    (二)明确监管主体

    在投融资公私合作中，需要明确监管主体，构建行之有效的监管体制，采取灵活多样的方式监管公私合作项目。首先，监管主体必须具备独立性。监管主体要区别于政府其他部门，独立执行各项监管政策措施。其次，必须合理配置监管权，政府对公用事业的直接管理模式转变为建立在市场机制基础上的独立、间接监管模式。监管主体与其他政府部门及监管机构间各自行使自身的监管权力，形成监管合力。最后，明确监管主体监管的内容，应主要体现在市场准入、产品定价和公共服务等方面，确保民间资本为社会提供丰富的公共产品和公共服务。

    在我国，目前发展改革部门与财政部门可以作为公私合作项目的监管主体，这将有利于二者利用职能分工，对使用财政预算投资、专项建设资金、创业投资引导资金，以及国际金融组织贷款和外国政府贷款等政府性资金的项目进行监督检查，有利于同等对待包括民间投资主体在内的各类投资主体，督促各类投资主体认真执行政府性资金管理的各项规定，确保政府性资金使用的规范、安全、有效。

    (三)推行技术政策指导和监管创新

    在公私合作技术政策指导方面，高度重视合同的签订和履行。在合作合同的签订、履行过程中，行政主体与相对人之间也存在着一定的不对等，例如信息不对称、公权力干预等，需要在双方充分沟通、意思一致的基础上达成协议内容，防止出现公权力可能造成合同内容扭曲的情况。公私合作的合同，必须对基础设施建设及公共服务供给的标准，进行明确的定义及监管。需要在不确定环境中，对长期的合作关系进行有效的协调和修正，确保收益高于交易成本。要合理控制公私合作的成本，高度关注合同风险，在保障民间资本合理盈利的情况下，实现公共福利最大化，只有这样，政府才能在公私合作中取得成功。

    (四)加强地方政府信用建设，提高公私合作中地方政府公信力

    在投融资公私合作过程中，公私双方讲信誉、守合同至关重要。由于公私合作建设项目主要为城镇基础设施等公共工程，地方政府信用建设更为重要。通过地方政府机构、医院学校等公共部门的信用评价、失信惩戒等信用制度建设，有效约束公共部门及其负责人的行为，不得随意撕毁合同、违约，提高地方政府公信力，吸引更多的私人资本参与公共项目建设，弥补政府财政资金的不足，提高投融资效率，为居民提供优质的公共服务。