昆山市财政局

内容提要：当前，昆山市城镇化建设取得了很大进展。但也出现了一些不容忽视的突出问题，尤其是在财政支出方面存在着一定的风险。其根源在于对城镇化过程中政府支出责任的模糊认识。因此，明确城镇化进程中的政府支出责任，地方与中央政府财政支出责任的划分，稳步推进新型城镇化建设进程，合理把握经济发展与城镇化发展的关系，是防范和化解风险的关键。

关键词：新型城镇化  支出责任  财政风险

改革开放以来，昆山从一个经济落后、对外封闭、产业结构单一的农业小县，一跃成为一个以开放型经济为主导、三次产业协调发展的新兴工商城市。在建设更高水平的全面小康社会、率先基本实现现代化的进程中，昆山从制度和政策层面打破城乡二元结构，围绕城乡一体化建设这一主题，加快推进新型城镇化步伐。经过多年努力，昆山城镇化建设取得了很大进展，目前城镇化率已经达到69.9%[①]，处于城镇化与工业化、信息化、现代化、国际化相互交织的一个新阶段。

一、昆山新型城镇化进程中的问题和风险

城镇化与工业化加快了城乡一体化发展，是经济发达地区对“工业反哺农业”新模式的探索。在推行过程中出现了一些突出问题和风险。

1．财政增收趋缓与支出刚性增长的风险

随着城镇常住人口规模的扩大，与社会基本公共服务保障标准的提高，财政经常性支出将呈刚性增长态势，而财政收入在基数逐渐增大、结构性减税、一般贸易进口减速或者是产业转型升级等因素影响下，增速会出现逐步放缓，届时财政收支矛盾将愈演愈烈。目前，昆山实施城乡一体化改革，主要采取“三置换”的做法，将农民土地置换成股权、村集体资产置换成股权、农民宅基地置换成商品住宅。实行“三置换”后，农民变成股民，收入依靠经济发展而不单纯依靠农业。作为农村集体资产保值增值的和农民致富的重要载体之一的社区股份合作社，主要发展“房东经济”，依托的是扎实的工业经济基础，通过建造标准厂房、打工楼、店面房、农贸市场等出租，满足大量外资、台资和国内资本经营者以及大量外地劳动者的生产、生活需要，并且合作社税费实行返还，发生经营亏损时财政补贴保障对村民的承诺分红。当出现经济危机或者是地区性经济衰退，或者按照产业梯度转移规律，劳动密集型加工制造企业集中发生迁移，出现地方产业“空心化”时，租赁经济难以为继，财政也会面临空前巨大的支出压力。

2．城市流动人口规模变化与保障公共产品运转刚性增长的风险

城市人口规模预测，是以目前平均每年城市人口增长量为基础，按经济、社会发展的基本态势，以及城市最终承载能力，推算未来若干年的人口规模。回顾昆山城市发展历程，人口规模与外向型经济的发展紧密联系，过去的二十多年里,昆山增加外来人口154万人，平均每年增加7万人，平均每年增幅高达约为27%，而外籍人员与本籍人口比例由1990年的0.02：1上升为2012年的2.14：1。随着经济的发展和企业运营成本结构的变化，城市产业的升级换代成为一个不可阻挡的趋势，因此外来人口的居住停留的不确定性，在产业结构变化或劳动密集型产业成本上升外迁时，有可能造成当地的“产业空心化”和“人口空心化”问题。事实上从2010年以来，昆山一些大型电子产品代工企业如富士康、仁宝等企业外迁中西部地区，外来人口增长也出现了停滞现象。而城市水资源、交通、医疗、教育等公共产品提供却严重供不应求，为弥补欠账以及长远发展计，一些公共设施已经在建或筹建中，倘若昆山在转变经济增长方式的过程中，真出现了人口外流大潮，那么闲置公共设施的运转成本不容小觑，这对于昆山的长远发展而言，是一个潜在的风险。

3．公共产品建设引入市场主体与市场主体逐利目标的风险

国际经验表明，许多发达国家对于城镇化过程中的准公共产品或者是公共服务，通常引入市场机制，积极吸引各类社会资本、市场主体，参与建设与经营。但是在看到公私合营的优点之时，也必须清醒地看到政府与私营投资者目标利益的冲突风险,政府是公众利益的代表,而私营投资者则是以经济利润最大化为目标。在政府财力不足,社会资本尚处于发展时期, 私营投资者往往通过专业信息的非对称、公共产品的受益面广、以及准入门槛高竞争者少等特点，迫使政府在项目实施的过程做出更多让步，从而私营投资者达到获得更多经济利益的目标。多年来，昆山在市政设施、教育、公交等多个领域内开展了诸多公私合营的尝试，但是最终效果不如人意。因此，在城镇过程中引入私营投资者参与公共产品提供与运营，应合理界定公私作业边界，建立有效的监管体系，逐步完善公共项目投资市场，形成有效竞争，才能使公私合营模式扬长避短，为当地的城镇化建设发挥应有作用。

此外，在城镇化领域中公私合营模式的广泛推广，会激发地方政府投资建设的冲动，在现行行政考核体制下，“新官不理旧债”，会使地方政府债务规模急剧攀升，造成地方政府债务风险，这也是一个值得注意的问题。

二、防范财政支出责任风险的对策建议

实际上，上述问题和风险产生的根源在于对城镇化过程中政府支出责任的模糊认识。因此，明确城镇化进程中的政府支出责任，地方与中央政府财政支出责任的划分，稳步推进新型城镇化建设进程，合理把握经济发展与城镇化发展的关系，是防范和化解风险的关键。

1.科学界定政府的财政支出范围

城镇化过程资金需求量巨大，涉及面广泛，个人、企业和政府都需要一定的投入。要划分各级政府的支出责任，首先应厘清政府和市场的界限，在政府与市场之间做出明确的职责划分。一方面，政府应强化其在公共服务等领域的职能，在某些领域不应缺位和失位，另一方面，政府不能在一些市场或者社会，乃至个人可以提供服务的领域，大包大揽，过度介入。具体来说，对于城市基础设施、公用设施建设、基本公共服务的提供，政府应起主导作用，责无旁贷，要避免将基本公共服务推向社会和企业，如借引入市场机制为名，将医院、义务教育阶段学校等基本公共服务设施一卖了之，推向社会。同时，对于一些不应该由政府包办的事务，应充分尊重市场规律，坚持需求和市场导向引导社会和市场主体去做，如一些准公共产品，其标准超过了基本公共服务支出水平，包括高档特色医院、收费私立学校、高档公共娱乐设施（如大型歌剧院、文艺中心等），可以视市场需求交由企业或私营投资者建设运营。此外，一些地方政府为了维稳需要，将由个人承担的义务（如农民拆迁安置的社区物业管理费）纳入公共财政支出，其结果是饮鸩止渴，长此以往，既损害了公共财政的公正性，也不利于培养新市民承担义务的主动性。

2.明确划分各级政府的支出责任

从人的需求层次来看，生存和安全保障是每个人最基本的需求，而更高的需求往往更具备个性化，取决于个人与环境发展的综合作用。从这个角度来说，民众基本生计状态是每个政府必须维持和保障的底线，譬如，社会救济、最低生活保障、基础性社会保障、义务教育、基础性公共卫生、基础性住房保障等责任，而让每个民众有更多发展机会和发展能力，取决于民众所处环境和自身努力程度，往往具备多样性，并不能由政府按照统一标准给予保障。所以对于中央与地方政府财政支出划分责任来说，基本社会保障、基础医疗卫生、基础性教育、保障性住房等具有收入再分配性质或需要全国统一标准的公共产品和福利，主要应该由中央层级政府来提供；而对当地居民的生产、生活具有直接影响的城市建设、公共卫生、公共文化、治安管理等，具有较强的地缘特征，由于各地经济发展水平、资源禀赋、文化传统等不同，由地方政府来保障更具优势。

3.稳步推进新型城镇化建设进程

城镇化是经济发展到一定阶段顺其自然的产物，城镇化进程是积极稳妥、渐进发展的历史过程，欲速则不达。目前，昆山城镇化已步入加快推进时期，发展主要由量态扩张向质态提升转变，持续增长的城镇化建设需求与有限的财政保障能力之间的矛盾日益显现。为此，在现行财政体制框架下，要循序渐进、走可持续的城镇化发展之路。一是要扎实稳妥推进城乡一体化建设。从全市调查情况看，已建和在建的农民动迁房投资量大，目前仍有40%的资金尚未支付，而按照城乡一体化目标任务，从2012年起至2015年底，城乡一体化建设进入高峰期，还需要大量建设资金投入，这对于财政来说是一个巨大负担。因此，对于农民动迁要根据各自实际情况有所取舍、有所侧重。对涉及重大产业项目、重点工程和市政建设需要动迁的，必须抓紧抓早抓快实施动迁。对非必需的农房动迁，应考虑实际情况，采取缓迁或者不迁的办法，稳步发展。二是逐步扩大基本公共服务覆盖范围。外来流动人口对于昆山发展和建设功不可没，实现基本公共服务无户籍全覆盖理所当然，也势在必行。但是，在当前情况下，实施无条件将外来务工人员全面纳入基本公共服务均等化范畴，只能是让所有人享受低标准、低水平的基本公共服务，只有通过统筹规划，按照一定比例、一定条件逐步放开管制，实现基本公共服务覆盖辖区常住人口。三是逐步提高基本公共服务标准和水平。罔顾经济发展水平，盲目进行“福利赶超”，只能给经济和社会持续健康发展带来损害。要因地制宜，根据地方经济发展实际，逐步提高基本公共服务标准和水平，真正体现新型城镇化以人为本的核心要素。

4.合理把握经济发展与城镇化关系

城镇化离不开经济发展和产业支撑。一方面，经济发展能创造出就业机会；另一方面，经济发展，保障了财力增长，才能有效解决优质的教育、医疗、文化、社会保障等公共服务。一直以来，昆山的工业化进程主要依赖外资推动。在经济全球化的背景下，外资的转移十分频繁，一味依靠外资发展制造业存在较大风险。要认识到适度的产业转移既是不可避免的，也是必要的，这是既由资本的流动性所决定，也是一个城市产业升级的必然结果，而城市服务业的发展离不开第二产业的发展规模和速度。因此，必须加快昆山的产业结构调整，为城镇化提供更强有力的经济支撑。应积极推广应用高新技术改造传统产业，使传统简单加工制造业向高新技术产品制造业转化，促进产业结构的整体升级。同时，凭借扎实的工业基础，大力发展现代生产性服务业和现代农业，形成合理的三次产业结构，实现城市经济发展和人口规模稳定增长态势，促进城镇化的可持续健康发展。