谭中明、朱忠伟/江苏大学

内容提要：政府创业投资引导基金在吸引民间资本参与风险投资，促进地方新兴产业发展等方面起到了十分重要的作用。文章总结概括了上海模式、深圳模式、杭州模式、苏州模式、成都模式等五种政府引导基金典型实践模式的运作特点，从政策目标吻合度、管理方式、投资效率和风险控制等方面比较分析了五种典型模式的优劣，在此基础上对基金模式进行了选择，提出了改进政府引导基金运作模式的策略路径。

关键词：政府引导基金  实践模式  改进策略

近年来，许多地方政府纷纷设立政府创业投资引导基金（本文简称政府引导基金），引导创业投资企业向科技型企业提供资金支持，以促进科技型企业发展。2007年，国家有关部门出台《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》等政策措施后，引导基金步入快速发展、规范运作的轨道，截至2011年底，获得政府引导基金支持的创风险投资机构数已由2007年的29家增加到188家，政府引导基金累计出资额已由2007年的16.15亿元上升为260.08亿元。政府引导基金的发展对解决科技型企业融资，促进经济的持续增长和创新型国家建设目标具有重要战略意义。

一、政府引导基金基本运作模式

（一）基金参股模式

基金参股是我国政府引导基金采取的主要运作模式。参股是指由政府出资设立母基金，母基金以参股方式与社会资本共同组建子基金。母基金作为引导基金，与投资能力强、管理经验丰富的创业投资企业合作，吸引社会资本参与组建创业投资公司来支持创业投资发展。母基金负责与其它出资人共同确定基金运作规则和子基金管理公司，并确保子基金能够投资于政府规划中的重点投资对象，子基金的日常管理和具体投资决策由基金管理公司自行决策。这种模式能够充分发挥财政资金的杠杆放大效应，提高财政资金利用效率，促进创业投资行业的发展。

（二）融资担保模式

融资担保是指政府引导基金为已设立的创业投资企业提供担保，支持其通过债权融资的方式扩大资本。政府引导基金以货币形式向创业投资企业提供融资担保，同时，创业投资企业需要将其股权提供给政府引导基金作为反担保或质押，并对政府引导基金的货币资本亏损承担责任。

除以上两种模式外，还有阶段参股、跟进投资、风险补助以及投资保障等模式。其中阶段参股、跟进投资属于股权投资，风险补助和投资保障属于无偿资助。

二、政府引导基金典型实践模式的运作特点

在政府引导基金发展过程中，国内许多地方政府在国家相关政策指引下，以引导基金理论模式为指导，立足本地区实际情况，大胆实践，不断创新，逐渐形成了各具特色的运作模式，推动了当地风险投资业的发展，缓解了科技型企业融资瓶颈，促进了高新技术产业发展。典型模式有上海模式、深圳模式、杭州模式、苏州模式、成都模式等。

(一)上海模式

上海市政府引导基金是由上海市政府出资设立的，引导基金将6亿元财政资金中的2/3，即4亿元委托给本市的6家基金管理公司进行管理，上海创投公司与这6家基金管理公司共同筛选并确定需要进行投资的产业及目标企业，同时引入独立的第三方监管机构。该模式通过委托基金管理公司以及引入第三方监管机构，权责明晰。出资人只负责出资，管理人带资入伙并负责管理基金，监管机构对出资人负责，对基金的日常管理进行监督。该模式是一种“委托管理”运作模式。

（二）深圳模式

深圳市政府引导基金是由深圳市国资委发起设立的，深圳市创新投资集团有限公司以财政资金为主，通过基金参股方式吸引社会资本以及其它地区政府引导基金共同组建创业投资企业，并设立专业的基金管理公司，进行自我管理，还允许母基金在创投企业在对目标企业投资过程中进行跟进投资。同时，深圳市政府出资设立了深圳市高新技术投资担保公司，该公司为本市创投企业提供担保。该模式是一种“基金参股＋跟进投资”运作模式。

（三）杭州模式

杭州市政府引导基金是通过杭州市高科技投资公司、杭州市投资控股公司和杭州市财开投资集团等三家国有独资公司分别新设立的杭州高科技创投管理公司、杭州通汇创投和杭州泰邦创投公司专门运作和管理。其中杭州高科技创业投资管理有限公司采取阶段参股方式，杭州通汇创投和杭州泰邦创投两家公司采取跟进投资模式。杭州市政府引导基金与创投机构共同投资，由创投机构负责投资管理。该模式是一种“委托管理+阶段参股+跟进投资”运作模式。

（四）苏州模式

苏州市政府引导基金是由国家开发银行与中新创投共同出资设立的，该基金是我国第一支市场化运作的政府引导基金。苏州市政府引导基金以国有资金为主，以基金参股方式吸引其他资金，成立专业性的投资公司，对投资范围不加限制并尽量不参与所投基金的日常运作与项目的投资决策，以市场化最优为衡量标准，允许母基金在创投企业对目标企业投资过程中进行跟进投资。项目投资失败清算后，引导基金对已投资园区创投企业给予一定的补贴。该模式是一种“基金参股+委托管理+跟进投资+风险补助”运作模式。

（五）成都模式

成都市政府引导基金是由中国进出口银行、成都投资控股集团有限公司、成都高新投资集团有限公司三家股东共同出资设立的，该引导基金以成都银科创投公司为运作主体。公司通过与境内外专业投资机构及社会资金联合设立更有专业性和针对性的各类投资基金，为中小企业尤其是中小高科技企业提供发展所需的资金。该引导基金委托给专业的管理机构进行管理。同时，成都市设立资金规模为2亿元的专项基金，用于创业投资风险的补偿和创业投资服务平台建设的补助。该模式是一种“委托管理+风险补助”运作模式。

上述五种实践模式的组织形式和运作模式见表2。

表2  国内典型政府引导基金的运作模式

三、政府引导基金典型实践模式的比较

（一）模式的比较标准

上述五种政府引导基金典型实践模式都是适应各种市场环境，各有优势，也各有缺陷，本文以政策目标吻合度、管理方式、投资效率和风险控制等作为标准对上述实践模式作出评价。政策目标即我国政府引导基金的宗旨以及引导基金的运作原则等；管理模式主要是自我管理和委托管理；投资效率主要是对于处于种子期和起步期的企业的投资力度；风险控制主要是对管理风险和运作风险的控制。这五种模式的比较如表3所示。

表3  几种典型实践模式比较

（二）比较分析

1.从政策目标吻合度的角度看，苏州市政府引导基金采用了基金参股的模式，规定的基金参股比例较小，财政资金的资本放大系数达到16左右，并通过公开招标的市场化方式来选择专业的合作创投机构，因此，苏州模式更符合引导基金发挥财政资金杠杆放大效应的宗旨和 “政府引导、市场运作”的原则。杭州市政府引导基金采用了阶段参股的模式，这就可以实现财政资金的滚动投资，使更多的创业投资企业可以得到引导基金的支持，而且对社会资金参与创业投资产生更大的激励效应。由此可见，苏州和杭州的政府引导基金的政策目标吻合度是最高的。

2.从管理方式的角度看，上述五种模式都采用了委托管理的方式，由于专业基金管理公司拥有丰富的基金管理经验，因此这种方式能够充分发挥专业管理公司的优势，有利于提高政府引导基金的管理效率，其中上海的政府引导基金是委托给专业的第三方管理公司进行管理，而其它几种模式都是通过创投企业自我组建设立的管理公司对引导基金进行管理，因此，上海模式对于利益的安排比较清楚，更有利于解决内部机制问题，建立有效的激励约束机制。

3.从投资效率的角度看，苏州、深圳和杭州的政府引导基金都采用了跟进投资的模式，这种模式降低了创投企业的投资风险，促进了引导基金以及创投企业的投资效率的提升。另外，苏州政府引导基金还采用了风险补助的模式，这使得创投企业的投资安全得到进一步的保障。虽然成都的政府引导基金也采用了风险补助的模式，但不能像苏州模式那样对创投企业产生直接的激励效应及安全保障。上海模式在投资效率的提升方面则略显不足。

4.从风险控制的角度看，上海模式将出资人、管理人以及监管人相互独立，权责明晰，这种模式更有助于引导基金管理过程中的风险防范。其它模式都是通过自我组建的管理公司对基金进行管理，但没有引入专业的第三方监管机构对管理公司进行监管。苏州的政府引导基金采用了基金参股的模式，规定的参股比例较小，能够吸引更多的社会资金参与设立子基金，更好地分散引导基金的运作风险。因此，相对于其它几种模式，上海和苏州模式产生的风险最小。

四、政府引导基金运作模式的改进策略

（一）政府引导基金模式选择

通过上文对我国政府引导基金典型实践模式的比较分析可见，现阶段，对于我国大部分地区而言，基金参股模式是政府引导基金运作模式比较现实的选择。跟进投资、风险补助以及投资保障这三种模式作为政府引导基金的辅助运作模式，在没有出现过大的投资风险的情况下，都可以实现引导基金的持续运作。由于采用跟进投资模式就意味着是引导基金必须与创投企业联合直接对企业进行投资，不利于引导基金的资本放大效应的充分发挥，因此，必须控制好跟进投资额占引导基金的比重，且只能作为一种辅助模式。风险补助和投资保障这两种模式可以降低创投企业的投资风险，但这两种模式都会带来引导基金的纯粹支出，对引导基金的资本放大效应有所抑制，对于创投企业的激励效应也十分有限。因此，这两种模式只能作为政府引导基金的辅助运作模式。

（二）改进政府引导基金运作模式应遵循的原则

政府引导基金的原则是“政府引导，市场运作”。要做到政府引导，关键要考虑如何从分发挥财政资金的利用效率，如何更好地吸引社会资金，增加创业投资资本的供给，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题。要做到市场化运作，关键要考虑到市场化运作的风险和市场化运作的投资效率。

（三）改进政府引导基金的策略

1.控制国有资金所占比重，发挥财政资金放大效应。可以运用基金参股的模式，通过国有资金与社会资本共同组建创投企业，在母基金的设立过程中，可以考虑降低社会资金的进入门槛，这样就可以控制好创投企业注册资本中的国有资金所占比重，充分发挥国家资金的的放大作用。在种子基金的设立过程中，由于要设立多个子基金，母基金吸引社会资本的能力就稍显不足，因此，引导基金对种子基金的参股比例应适当提高，这样可以降低社会资金的进入门槛，更容易吸引到社会资金参与组建创投企业。

2.选择专业基金管理公司并引入监管机构，提高引导基金运作效率。在创投企业设立的同时，需要由创投企业组建设立专业的基金管理公司或者通过公开招投标的方式选择基金管理公司，由于创投企业组建自己的基金管理公司不仅需要耗费资金，而且由于新组建的管理公司本身有着诸多缺陷，因此，通过公开招投标的方式选择专业性的基金管理公司的方式更好，另外，需要引入独立的第三方监管机构，该监管机构对出资人负责，对管理机构进行监督。

3.运用阶段参股与跟进投资相结合的模式，提高投资效率。运用阶段参股的模式，可以根据创投企业的经营状况和投资效率来确定引导基金在规定的期限内逐年减少对创投企业的参股份额，使得创投企业能逐步平稳地脱离对引导基金的依赖，这也有利于实现财政资金的滚动投资。另外，在运用跟进投资模式的过程中，需要控制好投入的资金在整个引导基金中所占的比例，对于用于跟进投资的资金来源，可以一部分来自于母基金，另一部分从阶段投资过程中退出资金中提取，这样不仅降低了创投企业的投资风险，还可以对创投企业提高自身经营效益和投资效率产生更大的激励效应。

4.运用风险补助和投资保障模式，降低创投企业投资风险。可以适当地运用风险补助和投资保障两种模式来降低创投企业的投资风险，但风险补助和投资保障在创投企业对企业实际投资损失额中所占比例要严格控制，不宜过高。

参考文献：

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