广东省财政科学研究所
内容提要：在全国各地开展财政绩效管理工作中，由于存在对财政绩效管理众多的错误认识，将评价当成管理，将手段当成目的，导致在实施财政绩效管理中举步维艰，收效甚微。本文通过剖析在实施财政绩效管理过程中出现的种种错误认识和做法，指出财政绩效管理只是一种手段，其根本目的是通过财政绩效管理，解决当前财政分配困局，形成科学分配机制，以提高财政资金使用效益，并针对实施路径提出了相应的措施。
关键词：财政绩效管理 错误认识 手段 目的
近十年来，随着我国经济快速发展，财政收入呈现跨越式增长，从2002年的近2万亿元到2011年已超过10万亿元，财政收入不断迈上新台阶。然而，进入2012年以来，受国内外宏观经济不景气、结构性减税、房地产调控等多种因素叠加影响，各地财政收入纷纷回落，财政收支矛盾巨大。如何化解当前财政面临的问题？开源节流依然是解决问题的最主要办法。然而，在经济下行、开源阻力重重且成效甚微，节流便成了首选目标。于是，在全国各地掀起了一股财政绩效评价和绩效管理的热潮，纷纷开展绩效评估、绩效预算、绩效评价，绩效也前所未有的被提到一个空前的高度。不过，我们也注意到，由于对绩效的认识存在误区与差异，导致在实际的财政绩效管理中存在许多问题，有些甚至是与财政绩效管理初衷背道而驰。这就需要回归到对财政绩效管理最初认识上来，即财政绩效管理是目的还是手段？只有先搞清楚这一点，才能真正有效地实施财政绩效管理，而不致为了绩效而绩效。
一、澄清认识：绩效管理本身是手段不是目的
目的与手段是一对古老的哲学范畴，是此岸与彼岸的关系。通常，目的只有一个，而手段是多种，为了达到目的，可以通过不同的手段。在财政绩效管理过程中，把财政绩效管理当成目的是彼岸思想，没有立足于当下，严重脱离现实，是不可能取得实效的。绩效管理只是为了实现其他目标而使用的手段，而不是最终的目的，如果把财政绩效管理作为目的，则会造成把财政绩效管理的精力放在开了多少次会议，下发了多少个文件，开展了多次现场评价，评价了多少个项目，审核了多少预算资金上来，以为凭所谓的绩效指标体系能做好财政绩效管理，那是本末倒置，是“伪绩效观”。正因为受一些不了解中国财政分配现状、似懂非懂的研究者的“忽悠”，形成了对财政绩效管理的诸多错误认识：
（一）将绩效管理等同于绩效评价
有的财政部门将绩效管理和绩效评价混为一谈，将绩效管理等同于绩效评价，绩效管理就是绩效评价，绩效评价就是绩效管理。其实，绩效管理是上位概念，绩效评价是下位概念，绩效管理为绩效评价的实施提供前提和归宿，绩效评价为绩效管理的目标实现提供保障。绩效管理与绩效评价是整体和部分、流程和环节的关系：绩效评价只是绩效管理其中的一个环节，完整的绩效管理是包括绩效预算、绩效跟踪、绩效评价、绩效审计和问责等方面的管理活动。在绩效管理过程中，不仅强调达成绩效结果，更要强调通过事前培训、完善实施方案、专家评价、意见反馈、改进提高等环节达成结果的过程。
如果将绩效评价放大为绩效管理，以评价代替管理，则会犯等同偏误的错误。只进行绩效评价，忽视了财政部门是综合管理部门，降底了财政部门的职能地位，会忽视财政部门与部门单位的沟通，也会疏于对部门单位的指导，评价结果得不到及时反馈，财政部门也难以根据部门单位项目实施过程中出现的问题帮助其进行改进，以前的问题可能重复出现，部门单位的绩效就无法从根本上得到改进，因此，绩效评价无法代替绩效管理。事实上，单纯地为了评价而做绩效评价，只进行绩效评价，试图将绩效管理过程简单化，是对绩效管理认识浅薄的表现，自以为掌握了绩效管理、深谙绩效管理之道，其实还是绩效管理“门外汉”，必然是导致“瞎子摸象”，最终造成财政部门和部门单位就像“审判”和“被审判”，双方都费力不讨好。久而久之，大家都不愿做绩效评价，即使做，也是应付着做，这样绩效评价流于形式就不难理解了。
（二）对财政绩效管理观念转变的错误认识
实施财政绩效管理是“以人为本”，突出强调落实资金使用单位和使用者的责任，做到责任到人。财政部门实质是管人管事而不仅仅是管资金，表面是管资金，实质的背后是通过落实资金使用者的责任而达到管人管事。一直以来，不论是外界还是财政系统内部，都认为财政管理就是如何管好财政资金，主要就是财政收入与财政支出。于是，在财政管理过程，把注意力全部集中在财政收入的征管与财政支出的分配。虽然在这种管理方式下，我们也取得不错的成绩，譬如财政收入逐年增长，财政分配也逐步合理化。但是一些深层次的问题就一直无法解决，譬如在工作中只管向财政要到钱，而不管其事做得如何，资金使用效率低下、贪污腐败等现象依然严重，这主要是没有寻找的管理的源头和重点。财政绩效管理就区别于其他管理方式，将管理从管财向管人转变，抓住管财的源头是人，只有从人入手，才能真正扼住财政工作中各种不良现象的产生。因此，我们在开展财政绩效管理中要首先认识管理的实质是管人，通过管人落实责任，从而把事做好，做出成效，提高了资金使用绩效。
（三）指标唯上的“指标体系主义”
指标的设立是为了评判事物好坏的一个量化工具，是为决策者更好地做出判断和决策。然而，在财政绩效管理中，很大一部分人认为绩效管理核心就是建立一套科学的指标体系，以为有指标体系才是“科学”的绩效管理，指望用这套指标体系去评价部门单位资金使用的好坏。因此，一提绩效管理，就是强调设立指标体系，这本质犯了“唯指标论”的错认，以为绩效管理就是评价，没有认识到绩效管理是管理。试问：西方国家搞了近六十年的绩效预算，有没有一套统一的指标体系，如果有，我们只要“拿来主义”，翻译过来用就行了。强调指标体系是“伪”绩效管理，没有体现中国人的“人本思想”，没有把人当人，而是当成物，以为有一个指令下去就能完成，更没有发挥人的主观能动性。子曰“已所不欲,勿施于人”，如果财政部门对部门单位以指标体系来评价，试问，财政部门对自己如何设指标体系？如果绩效管理迷信于指标体系，其结果造成往往会将合理的事情变得不合理、不合理的事情反而合理，如果以评判指标为准绳，不管事情做得合不合理、科不科学，只要符合指标就行，是一定达不到绩效管理的目标的。比如，有些城市建了很好的网络，却不能为行政服务，不能为公众服务，绩效就无从谈起。我们应该明白，搞指标体系是用来监测，而不是管理的，是形式主义，不解决实现问题。
（四）将财政绩效管理专家评审等同于一般性项目评价
为了解决政府部门对项目评审缺乏专业性、科学性问题，广东省率先提出引入第三方评价的方式，积极引入专家参与评审有关项目，有些政府有关部门还建立了庞大的专家库，便于选取相应的专家对项目进行评审，既解决了专业性问题，也提高项目评审的科学性和公正性。但是，在各地实施绩效管理过程中，将财政绩效管理专家评审等同于一般性项目评价，简单认为绩效管理仅仅就是简单聘请专家评价项目，其结果必然是导致该地绩效管理走进“死胡洞”。主要表现在：一是在专家的选择上，主要以本地为主，这就很容易造成寻租和暗箱操作，毕竟本地知名的各行业专家有限；二是专家选择上过于集中
绩效管理是一项重大的财政分配改革，在实施过程中必然会受到各方面的阻力，而引入第三方组织专家评价就是要充分发挥专家的专业知识和领域中的经验，帮助财政部门解决财政分配中的信息不对称性和评价科学性问题，加强财政部门与部门单位的博弈力度，并协助相关部门提高项目绩效管理工作水平。因此，引入专家首先要打破专家跟部门单位的利益链条，不能让专家与部门单位成为利益共同体；其次，引入专家评审，不只是解决公平性问题，更重要的是要解决科学性问题，在政府采购中，专家的随机抽出来的，这只是保证了选取专家的公平性，但没有解决科学性，抽取专家的前提是专家的水平、能力、责任态度是一致，但现实情况恰否定了这一点，并且专家在评标过程中也就几个小时对项目进行简单的排序就完成，这也是现行政府采购问题层出不穷的一个重要原因；三是专家对项目进行评审，不是帮项目实施单位“说好话”的，而是要挑出项目的方案、在实施过程中的管理等方面存在的问题，并提出改进意见，以帮助部门单位提出管理水平，做成事，做好事，从而提高资金使用绩效。
（五）评审结果陷入“评用脱节”的困境
目前，很多地方在做财政绩效管理，但不管是事前的绩效预算还是事后的绩效评价，普遍存在评审结果应用不足，评完项目后专家意见应用不了，变成了就评价而评价，财政绩效管理部门也就将评价意见束之高阁，“评用脱节”严重。这不仅对专家、对财政部门、对部门单位是一种伤害，更可能直接毁灭财政绩效管理。实施绩效管理“损害”到一部分部门单位和个人的利益，他们往往会阻挠绩效管理的实施，经常会找各种理由或借口抵制绩效管理，容易出现评而不用的现象，导致评价与应用脱节。就其原因，主要有：一是没有认识到绩效管理一项重大的财政分配改革，其背后是部门单位和个人重大的利益调整，阻力可想而知；二是认为绩效管理就是请专家评价，评价完成，事情也就结束了，但作为管理，评价完只是管理的开始；三是专家评价也只停留在打分层面，专家评审意见不专业，参考性不强；四是财政内部、党政领导、部门单位等协作的统一战线没有建立起来，绩效管理部门“单打独斗”；五是没有理念、机制、制度和方法等层面的顶层设计，行将不远。
二、实施财政绩效管理的目的是要形成科学分配机制进而解决财政分配困局
当前，财政财力切割和部门利益固化问题严重，部门单位“越俎代庖”，财政部门的财政分配权被部门单位切分，财政分配格局和部门利益固化并形成刚性，因此，无论财政规模多大，财政收入增长多快，供需矛盾依然突出，而实施财政绩效管理恰恰是破解财力切割与部门利益固化的有效手段。通过财政绩效管理，从宏观上讲是要解决财政分配难题，进而提高财政资金分配的科学性和有效性，实现依法理财、科学理财、民主理财；从微观上讲是帮助部门单位实施好、管理好项目，达到做成事、做好事的目的，使项目真正发挥应有的效应。
财政绩效管理是财政部门为了更好地行使财政职能，对财政资金进行科学有效分配的一种管理方式，因此它是财政部门履行财政职能的手段。之所以要实行财政绩效管理，是因为在过去的财政管理中一直没能很好解决财政分配的公平、公正、公开、科学的问题，导致各种社会问题的出现，从而在一定程度引起“政府不满、部门单位不满、老百姓不满”。政府不满是因为财政部门作为政府的职能部门没有很好地完成政府提出的任务要求，部门单位不满意是因为财政资金分配导致的利益不平衡，而老百姓不满意则是财政职能没有很好地作用到老百姓的切身利益上来，没有回归到财政的本质上来。财政绩效管理追求的就是以绩效为管理标准，将财政资金分配到有绩效的事情上，并通过相应的制度要求部门单位和部门有绩效地去做事，达到“少花钱，多办事，办好事”和“集中财力办大事”的要求，进而提高财政资金使用效益，通过解决“人民群众需不需要、满不满意、高不高兴”的问题，最终达到提高人民生活水平。
三、利用财政绩效管理手段化解财政分配困局的路径选择
达到目的的手段有很多种，哪一种手段最有效，是首先要抉择的问题。经过多年的实践和理论的验证，财政绩效管理是解决当前财政工作中存在的问题，并推动财政改革发展的最有效的手段，能有效地提高资金使用效益并形成科学的分配机制。
（一）转变观念，树立人本思想，发挥人的主观能动性
在社会大环境下，主宰事情发展的是人。因此，要让事情向好的方向发展，就需要先从源头抓起，需要转变人的思维、思想和观念。在财政绩效管理中，首先需要领导干部明确绩效管理的目的和改革的方向，让领导干部树立起“向绩效管理要财力，向绩效管理要新型的科学的分配体制和机制”的思想。提高领导干部对绩效理念与绩效思想的重要性的认识，并利用这种认识去推动政府、财政部门和用钱单位讲绩效。其次是转变思想观念，树立理财为民的理念，增强财政人的责任感，从干事中感受成就，从责任中体现价值。通过宣传、教育培训，加深财政干部对绩效的认识，把绩效的高低作为财政资金分配的重要原则，明确财政部门各职能科室在绩效管理中的地位和作用，从而为推进绩效管理改革创造良好的管理基础和条件。三是让部门单位领导认到绩效管理是在帮助其下属提高对领导决策的执行力，让下属“做有绩效的事和有绩效地做事”。在此引导下，树立财政精神，构建财政文化，在精神和文化的引导和熏陶下，通过建立相关制度激励和约束人的行为，从而形成绩效管理所要达到的人本思想。
（二）建立规范的绩效管理制度，并形成约束机制
不论在财政绩效管理的初期探索还是在深化推广阶段，都把制度建设放在核心位置。各地方政府根据国家和省的相关要求，结合当时实际，建立财政资金绩效管理试点办法，并最终使其形成制度。这样不仅可以规范各方参与绩效管理的行为，而且制度具有不可随意逆转性，不会因人事变动而受大的影响。除了要建立统一规范的制度规定外，对每一项绩效管理操作过程也要形成相应的管理办法或制度，如绩效预算、过程管理、绩效评价、绩效审计与问责等环节建立起相应的制度，形成“谁用钱，谁负责”的自我承诺――自担责任的责任约束机制，防止相关单位被动的“被绩效”，从而提高部门单位提高绩效的积极性和主动性。
（三）探索具体的切实可靠的操作方法
财政绩效管理改革是一项系统工程，它不仅是财政分配方式的革命，也牵涉到政府管理体制的改革，涉及到政府决策、财政分配、部门单位预算执行。改革必然要涉及到预算权利的分配、调整，涉及到预算执行权利和预算执行方法的调整，牵一发而动全身。因此，它需要建立系统而有效的管理体系来解决面临的各种困难和阻力。在实践操作过程中，要研究解决如何发挥“导航仪”的作用，进行理论指导和流程设计形成有针对性、实效性和易于操作的方法体系；如何在单位与财政部门之间架起“防火墙”，规避改革风险，化解财政部门面临的风险，减少改革风险和阻力；如何让财政部门与其他相关部门形成合力，并建立起多条攻守同盟的“统一战线”；如何引入第三方参与，建立科学有效的专家评价机制；如何对专家、财政部门和部门单位进行责任区分与界定；对部门单位申报材料的要素、现场评价如何把握；如何构建完整的绩效管理框架体系，实现全过程动态管理，以部门单位强化责任感，树立绩效观念，承担起应该担负的责任，成为独立的责任主体。
（四）强化财政绩效评价结果的运用
财政绩效评价结果不运用，前面工作做得再好，也无济于事。实施财政绩效管理不是以减少部门单位申报资金为目的，而是为了帮助部门单位将事情做的更好。因此，绩效管理评审中，专家对项目的评审不是仅仅停留在打分层面，更重要的是指出项目存在的问题，并提出改进的意见与建议，帮助部门单位“办成事”，做项目管理的“咨询人”，只有这样才能真正发挥绩效评价的作用。具体而言：一是将绩效预算评价结果直接应用于预算资金分配。立项意见及预算金额审核意见将作为预算安排的重要依据，如在财政内部，设立预算编审小组，全面负责审核预算经费支出，专家评价结果的不应用必须经预算编审小组讨论研究通过，以减少预算安排随意性。二是将专家评价结果与应用结果随部门预算呈送人大会议审议后再连同部门预算一并批复给部门单位，作为项目事后绩效评价的依据。三是应用于绩效跟踪、绩效评价和问责。将申报的材料及专家组评价意见作为项目实施过程中进行绩效跟踪、事后绩效评价和问责的重要依据，重点评价项目的实施情况、预算执行情况、目标完成情况及专家组意见改进情况等。四是将年度财政绩效预算工作报告随同年度财政预算收支草案一并呈送人代会审议，各项目的具体评价情况将移交审计部门作为项目绩效审计的依据。通过对项目实施完成后预算的准确度和资金使用的规范性、项目实施情况、项目管理情况、项目绩效目标的完成情况等方面结合预算申报材料配比进行评价，从而保证绩效预算环节的各项措施能够执行到位。用事后的评价机制来保证事前预算的各项措施不致“虚化”，从过程和结果强化预算环节部门单位各项责任的落实。
参考文献：
〔1〕广东省财政科学研究所.中国政府管理改革突破口——绩效预算在珠三角地区的理论与实践.经济科学出版社.2011.
〔2〕广东省财政科学研究所. 财政分配方式革命.经济科学出版社.2012.