中南财经政法大学

内容提要：农产品价格支持政策、农业投入品补贴政策及一般服务支持政策是当前印度农业补贴政策的重要组成部分，在保障印度农产品供应、提升农业生产者和消费者福利水平以及夯实农业发展基础方面发挥了重要作用。然而，现行农业补贴政策一定程度上增加了印度政府财政负担，制约印度农业的可持续发展。结合我国实际并借鉴印度农业补贴的经验教训，需适度加大农业补贴规模、优化补贴结构，以价格支持为基础，增加政府一般服务支持力度，并建立、完善与农业投入品、种植面积、产量、收益、资源与环境等相挂钩的直接补贴制度。

关键词：农业补贴  价格支持  一般服务

一、引言

农业是人类社会赖以生存和发展的基础产业，但囿于其自身所固有的弱质性、外部性、比较利益低且承受风险大的基本特征，客观上需要政府通过一定的制度安排予以扶持。早在18世纪70年代，Adam Smith就指出政府应考虑将资本首先投向农业，且让农业获取的资本量达到充足有余的状态。[①]然而，“二元经济”体制下，由于“三农”问题在历史上长期处于政府决策的“偏好函数”之外，造成我国农业生产的低效与滞后。[②]为保障农产品的有效供给及经济社会的稳定，我国政府自2004年起实施了一系列农业补贴政策，在相当程度上刺激了农民从事农业生产的积极性。以粮食生产为例，2004年至2012年，我国粮食产量由46947万吨上升至58957万吨，年均增速达2.89%，实现了半个世纪以来的首次“九连增”，极大地保障了我国的粮食安全。[③]但不容忽视的是，我国农业生产形势仍就异常严峻，比较利益低、资源约束、生态失衡等因素已成为制约农产品生产的瓶颈性因素，并与农产品需求的刚性增长相矛盾。

从国际视野看，伴随着工业化和经济的发展，各国的农业政策也随之调整，逐步由向农业征税的剥夺政策转变为实施农业补贴的支持保护政策，而这一变化无疑成为各国农业制度设计中所表现出的共有的政治经济现象。[④]印度与我国同属于工业化进程中的发展中国家，根据2011年印度政府公布的数据，其总人口已达12.1亿(其中农村人口所占比重约为72%)，在全球总人口中所占比重上升至17%，而印度的国土面积仅占全球陆地总面积的2.4%，相应地农业生产中人均耕地资源稀缺、农业资源禀赋劣势凸显、以分散经营为主的农业生产组织形式及农产品基本自给、部分依赖进口等均为制约中印两国农业发展、农村稳定和农民增收共同的瓶颈因素。相对我国而言，印度较早加入WTO，在适应WTO体制方面有更多的经验或教训。从学界已有的研究成果看，受数据、语言等因素的制约，鲜有学者能够对印度农业补贴政策及实施效果进行全面阐述。因此，合理借鉴、吸取印度农业补贴政策实施过程中的经验和教训不仅是推动我国农业补贴政策不断完善及补贴效应充分发挥的必要选择，更是贯彻落实党的十八大精神的重要体现。

二、印度农业补贴政策架构

自1947年独立至今，经过半个多世纪的发展，印度农业补贴政策在实践中得到不断检验和完善，[⑤]并形成了以价格支持、投入品补贴及政府一般服务支持为主农业补贴格局。

(一)农产品价格支持政策

为确保农产品(主要是粮食)的有效供给，印度政府实施了多种价格支持政策，主要包括生产者政策和消费者政策。前者主要通过最低支持价格(MSP)、市场干预价格(MIP)和缓冲库存储备(BSO)对农产品生产者施加影响，而后者主要通过定向公共分配系统(TPDS)对农产品消费者发挥作用。两种政策发挥作用的关键在于政府对农产品的价格支持，对不同领域农产品价格的差额部分进行补贴。

在政府实施价格支持过程中，首先，印度农产品成本和价格委员会根据农产品成本，结合工农产品、作物间的比价、供需状况及农民的合理利润等因素，向政府提供农产品订购的价格建议，经政府有关部门确认后被确立为最低保护价；其次，印度食品公司根据最低支持价格收购农产品，然后经过缓冲库存储备后以中央发行价格向各邦政府销售农产品。值得一提的是，印度食品公司在收购农产品过程中发生的费用，包括各类税费、佣金、运费、储藏费用等，一同构成农产品收购的成本价格。而中央发行价格则低于农产品收购成本，两者差额由政府进行补贴；最后，在通过定向公共分配系统向消费者提供农产品阶段，通过政府提供财政补贴并采取差别价格待遇，使高于贫困线的家庭以高价格购买，而低于贫困线的家庭以较低价格购买农产品，以确保不同收入阶层均获得相应的农产品供应。此外，对于最低支持价格未能涵盖的产品，如园艺产品和易腐烂农产品，则实行市场干预价格(MIP)。若农产品市场价格低于特定的价格水平，政府以市场干预价格收购农产品，期间所发生的费用和损失由中央政府和各邦政府共同承担，从而扩大了农产品补贴扶持的范围。

表1  2002—2011年印度主要农产品最低支持价格

单位：卢比/百公斤

数据来源：Agricultural Statistics at Glance 2010；Agricultural Statistics at Glance 2011。

如表1所示，2002年至2011年，政府对主要农产品的最低价格支持水平绝对量均实现了不同程度的增长。在相对量方面，十年间政府对甘蔗的最低支持价格增幅高达108.63%，在六种主要农产品最低支持价格中增幅最大。而小麦、稻谷和玉米的最低支持价格增幅分别为107.26%、103.77%和102.06%，大麦和棉花的最低支持价格增幅则分别为96%和67.16%。不难发现，印度政府对农产品的财政补贴力度在逐渐增加。尤其对于粮食而言，补贴总额已从1990年的245亿卢比增至2010年的5557.8亿卢比，20年间补贴数额增长了约22倍。此外，从粮食补贴占印度中央政府预算支出的比重看，1995年至2010年印度的粮食补贴占财政支出总额的比重整体上仍就趋于上升态势。

(二)农业投入品补贴政策

根据WTO《农业协议》相关规定，农业生产资料补贴属于对生产和贸易具有扭曲作用的“黄箱”中非特定产品支持政策，需要进行削减，但由于印度非特定产品的支持水平低于农业总产值10%的微量允许水平，故而这部分无须进行削减。[⑥]因此，自20世纪80年代开始，印度政府对部分农业生产投入品采取直接补贴政策，并逐步成为印度现行农业补贴架构中的重要组成部分。

1.化肥补贴。由于政府对化肥生产企业、进口商，包括对化肥运输费用、进口价和零售价差价进行补贴，使得农民可以按照化肥实际成本的25%—40%购入化肥用于农业生产。1995年以来，印度化肥补贴绝对额整体上呈现快速上升趋势，补贴总额由1995年的623.5亿卢比增长到2010年的4998.1亿卢比，增幅高达701.62%。同时，进口化肥补贴、国内化肥补贴以及化肥生产者补贴均呈现不同程度的增长，分别为184.24%、271.65%和559.88%。此外，1995年到2010年，印度化肥补贴总额在中央财政支出总额中的比重呈现出前期相对稳定后期波动明显的趋势。其中，1995年到2002年间化肥补贴占比整体上在4%—6%的范围内波动。尽管2009年到2010年化肥补贴占比再次出现下降，但仍旧稳定在较高水平(2010年化肥补贴占比为6.32%)。可以说，化肥补贴已成为印度农业生产投入品补贴中最重要的补贴方式。

2.电力补贴。印度的农业电力补贴主要用于弥补供电成本和农户缴纳电费之间的差额。生活在贫困线以下的农民可以免费用电，而其他农民农业用电免费，生活用电则可以享受一定的优惠。[⑦]自2004年起，印度农业电力补贴在中央政府财政预算支出总额中的比重持续上升，到2008年达到最高值0.84%，此后尽管补贴比重有所降低，但仍稳定在较高水平，且具有一定的上升趋势。

3.灌溉补贴。免费或低成本的电力供给为农民通过挖掘地下水资源以满足农业灌溉需求提供了良好的条件，但所带来的问题是地下水资源的日益枯竭威胁到农业的可持续发展。近年来，印度政府开始注重对水资源的合理有效利用，加大对农业灌溉设施建设与管护的补贴力度。统计显示，2004年—2005年度印度灌溉补贴达到27.4亿美元，占农业补贴总额的25%；2008年—2009年度灌溉补贴额增加到46.4亿美元，占农业补贴总额的15%[⑧]。对农业灌溉设施的财政补贴，有效提高了农业灌溉用水的使用效率，一定程度上有助于促进印度农业生产的可持续发展。

(三)一般服务支持政策

广义上讲，政府为提供农业公共产品和服务而对农业领域进行的公共性投入同样属于农业补贴范畴。[⑨]根据OECD国家的分类方法，政府对农业公共产品及服务的补贴支出被归于一般服务支持估计中，称为“一般服务支持”政策，属于WTO《农业协定》中规定的“绿箱”政策，无须进行削减。对于印度而言，政府一般公共服务投资主要集中在如下两个方面。

1.农业科研的开发与推广。事实上，自20世纪60年代“绿色革命”开始，印度便建立了从中央到地方的多层次农业科研研发推广网络。此后，在印度每一个五年计划中用于农业科研和技术推广的预算均占农业总预算额度的1/5以上。早在1994年，印度农业研究经费在其GDP中所占比重已经接近1%，基本达到发达国家水平。1995年印度加入WTO后，对农业科研更为重视，在诸如良种培育、遗传工程、生物多样性技术等方面均取得长足的进步。进入21世纪后，印度推行“第二次绿色革命”，大力推广、应用现代农科技术以促进农业发展，在农村中推广计算机网络技术，通过高科技通讯设备为农民提供免费技术咨询和农产品市场信息。

表2  1995、2010年印度部分一般公共服务支出情况

单位：千万卢比

数据来源：Indian Public Finance Statistics(2010-2011)；Indian Public Finance Statistics(2004-2005)。

由表2可知，印度用于教育的支出从1995年的3144.3亿卢比增长到2010年的22300.1亿卢比，增幅达609.22%。而科学研究与服务支出则由1995年的202.8亿卢比增长到2010年的1514.7亿卢比，增幅为647.08%。可以说，印度政府用于教育、科学研究与服务支出的不断增长为农业科学领域人才的培养以及农业科研的开发与推广奠定了较好的基础，在相当程度上助推了印度农业生产效率的提升及可持续发展。

2.农业基础设施建设与维护。灌溉、道路、电力等农业基础设施的建设对于减轻农民负担、夯实农业发展基础、提高农业竞争力和农产品产量均有着重要的促进意义。从表2可以看出，印度政府1995年用于灌溉支出的总额为474.6亿卢比，到2010年增至1197.4亿卢比，增幅达152.31%。道路和桥梁建设支出1995年为327.1亿卢比，到2010年则增至4095.9亿卢比，增幅高达1152.32%。政府对灌溉、道路等基础设施的扶持在相当程度上减轻了农民在农业生产过程中经济负担，提升了农民从事农业生产的积极性，保障了农业生产的顺利进行。

三、补贴政策实施效果

印度现行的农业补贴政策以提高农产品产量、保障有效供给为主要目标，客观评估其效果，是我国进行科学借鉴的基本前提。

(一)补贴政策的积极影响

1.促进粮食等主要农产品产量增加，降低了进口依存度。印度政府通过加大对主要农产品市场价格支持的力度(如表1)，极大地刺激了农户从事农业生产的积极性，而农业科技的研发和应用以及农业基础设施的建设与维护也在相当程度上夯实了印度农业发展的基础。因此，近年来印度主要农产品的产量逐步增加，进口依存度逐渐下降。

从主要农产品的总产量看，自1950年开始，印度谷物产量整体上持续增长，2010年谷物总产量为2.23亿吨，近乎于1950年谷物产量的6倍。此外，豆类产量也有所增加。将豆类产量与谷物产量加总后，粮食总产量已由1950年的0.51亿吨增长到2010年的2.42亿吨，增幅达375.23%。

从粮食的人均产量看，1950年印度粮食人均产量为110.4千克/人，1960年上升为132千克/人，1970年上升为142.5千克/人，1980年略有下降，为131.1千克/人，而1990年人均粮食产量迅速增长到166.2千克/人，2000年继续上升至169.3千克/人，而2010年印度人均粮食产量则为202.99千克/人。[⑩]显然，无论是总产量还是人均粮食产量，印度均实现了大幅增长。

此外，在主要农产品总产量和人均粮食产量逐渐增长的同时，印度对于进口粮食等主要农产品的依存度呈现下降的态势。从1990年开始，印度已经逐渐成为一个以粮食为主的主要农产品净出口国。根据世界粮食及农业组织(FAO)公布的数据，印度农产品出口额由1990年的32.98亿美元上升至2010年的101.68亿美元，增幅高达208.34%。同时，印度农产品出口额在世界市场上的比重也由1990年的0.79%上升到2007年的1.48%。2008年起，受全球金融危机的影响，印度农产品出口额占比出现一定程度的下滑，截止2010年，印度农产品出口额占世界农产品出口额的比重为0.75%，仍保持在相对较高的水平。[11]可以说，粮食等主要农产品进口依存度的逐渐降低和出口份额的持续增长是印度农产品供应能力提升的最好例证。

2.一定程度上提升了农业生产者和消费者的福利水平。由于印度实施的价格支持政策包括生产者补贴政策和消费者补贴政策，故而有助于提升农业生产者和消费者的福利水平。对农产品生产者而言，当市场价格过低时，政府规定的最低支持价格(MSP)可以有效解决“谷贱伤农”问题，而当市场价格高于政府的最低支持价格(MSP)时，农产品生产者则可以选择随行就市，进而保障了农业生产者的基本利益。对农产品消费者而言，由于定向公共分配系统(TPDS)的存在，政府通过对不同经济水平的农民实行差别价格待遇，可以确保贫困者对于农产品在经济上的可获得性，而缓冲库存储备(BSO)政策则增加了农户对于农产品在物质上(库存)上的可获得性。此外，伴随着农产品供给种类的不断增加和居民收入水平的提升，补贴政策对于居民食品消费结构的优化发挥了积极作用，进而提高农产品消费者的福利水平。

3.进一步夯实了农业发展的基础。如表2所示，2010年印度政府用于“道路与桥梁建设”、“科学研究与服务”以及“农村教育”的支出相对于1995年分别实现1152.32%、647.08%和609.22%的增长。而印度农业补贴中“绿箱”措施的使用对农业的可持续发展起到很好的促进作用：第一，在一定程度上间接减轻了农民从事农业生产的负担，提高了农民从事农业生产的积极性，并为印度农业的持续发展奠定坚实的物质基础；第二，农业科学技术的研发、推广和应用可以有效地转变农业生产方式，由原始的依靠多投入实现高增长的传统型农业向以依靠生产方式的优化、生产资料使用效率的提高以及生产组织形式的科学化为标志的现代型农业转变；第三，对农业人才的培养以及农村合作组织的扶持提升了农民自身抵御各类灾害的能力和从事农业生产所具备的科学素养，进一步推动了印度农业的持续发展。

(二)补贴政策的消极影响

1.高水平的农业补贴加重了政府的财政负担，挤占政府公共投资。印度对粮食等主要农产品的价格支持及对农业生产投入品的补贴是其主要的补贴措施。对于价格支持政策而言，政府财政既要补贴生产过程，又要补贴流通领域，无论是补贴农产品生产者还是补贴消费者，其结果均加重了政府的财政负担。同样，化肥补贴作为农业投入补贴中最为重要的补贴项目，其补贴数额的逐年增加也给政府财政带来与日俱增的压力。1995年至2010年，印度农业补贴支出(粮食补贴+化肥补贴)占当年财政收入的比例显著高于美国和欧盟的补贴水平。显然，若将印度所有农业补贴支出进行加总，差距将进一步扩大，相对于欧美国家而言，印度农业补贴支出已给政府财政带来沉重的负担。

此外，缓冲库存储备(BSO)尽管有助于价格支持政策的顺利实施，保障国家粮食安全并稳定国内农产品价格，但同时也导致实际库存大于缓冲库存标准(如表3所示)，增加政府的储备费用和消费补贴，进一步加重了政府的财政负担。而一定时间内在财政收入一定的情况下，农业补贴支出的大幅增加必然会对其他公共支出资金产生挤出效应，不利于宏观支出结构的优化。

表3  印度粮食缓冲库存标准和实际库存

单位：十万吨

数据来源：Government of India(2011)，Economic Survey 2010-2011,Ministry of Finance，New Delhi。

2.一定程度上制约了农业的可持续发展。日益增加的化肥等农业生产资料补贴，增加了化肥的使用量，导致部分地区土壤质量和生态环境的恶化；对农村用电的补贴导致电力资源的大量浪费。以化肥补贴为例，化肥施用量从1991年的1272.8万吨增长到2010年的2812.2万吨，增幅约为120.95%；从每公顷的化肥施用量看，化肥施用量从1991年的69.84千克/每公顷增长到2010年的144.14千克/每公顷，增幅约为106.39%。显然，化肥的大量施用严重制约了印度农业的长期可持续发展。

四、印度农业补贴政策对我国的启示

印度农业补贴制度设计促进了国内农业发展及农产品供应，保障了国家粮食安全。同时，也加重了政府财政负担，制约了农业的可持续发展。中印两国同为发展中的农业大国，结合我国农业发展的实际情况，以下几个方面值得借鉴。

第一，适度加大对农业的补贴支持仍是今后我国农业政策的基本取向。印度经验表明，支持与保护农业，政府除给农业生产者和农产品市场以良好宽松的环境政策外，重要的是给予农业财政资金的支持，这是农业克服弱质性特征且顺利发展的物质保障。从我国农业发展的实际看，农业基础薄弱、人均耕地资源少、农业技术滞后、自然灾害频发以及利润率低等成为制约我国农业发展和农民增收的主要因素。保障国家粮食安全、促进农民收入增加，成为我国政府亟待解决的关键性问题，而我国当前总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，国家经济创造了持续快速发展的奇迹，财政收入水平持续攀升，产业结构不断优化，城镇化进程势头良好，适度加大政府财政对农业的补贴支持力度不仅是今后农业发展的基本取向，更是实现农业增产、农民增收和农村可持续发展等政策目标的理性选择。

第二，优化补贴结构，提高补贴资金的使用效益，减轻财政压力。由于我国农业基础相对薄弱，需要补贴的领域和环节众多，补贴资金需求量大，而我国正处于工业化中期阶段，国力财力相对有限，这就需要不断优化农业补贴结构，提高补贴资金的使用效益。具体讲，一方面，宏观上应用足“黄箱”政策支持空间，有选择地启用“绿箱”政策项目。“黄箱”补贴可直接影响到农民收入与支出变量，影响到农产品的经营成本与价格，对调动农民积极性有直接影响。然而，从我国“黄箱”政策使用空间看，无论是特定产品支持还是非特定产品支持，政策利用率均不高，存在较大的剩余空间(特定产品与非特定产品的剩余率分别为49.6%、35.9%)。[12]同时，“绿箱”政策是WTO《农业协定》规定的可以免于削减的补贴类型，因而有选择地启用“绿箱”政策工具，优化“绿箱”补贴结构，形成覆盖全局的补贴体系，是一项具有战略意义的庞大工程，应随着国家经济和财力的增长不断加大补贴力度。另一方面，不同类型的农业补贴政策对农产品生产者生产行为的影响机理是不同的，由此会带来补贴效益的差异。因此，应通过广泛调研、实证检验等方式深入研究不同类型农业补贴政策对农业生产的影响程度，进而优先选择那些补贴效益高的补贴政策类型，以此减轻财政压力。

第三，现阶段农业补贴应以价格支持措施为基础，并选择更加有效的价格支持方式。我国现阶段及今后相当长的时期内均以保障国家粮食安全及主要农产品供给为农业发展的主要任务。由于价格支持政策指向明确、作用直接，对农业生产具有显著的激励作用，将其作为保护和支持农业发展的基础性措施，可有效解决国家农产品供应短缺问题。此外，鉴于市场价格支持会对农业生产、价格及农产品贸易产生一定的扭曲，因而应选择更加有效的价格支持方式，在保证农产品供给和农民利益的同时，尽量减少对市场的扭曲。具体讲：首先，对价格支持措施进行合理的制度设计，如建立“稳定价格带制度”，既维持市场价格稳定、有效保障农民利益、激发农民生产热情，又可以充分发挥市场机制配置农业资源的基础性作用，最大限度地减少补贴对农业市场的扭曲；其次，合理确定价格支持水平，防止国内农产品价格与国际市场的背离。最后，应将需求量大、供给不足的重点农产品纳入价格支持的范畴。

第四，逐步加大财政对农业一般服务支持的投入力度，优化一般服务支持结构，夯实农业基础，加速农业现代化进程。从规模上看，由于历史上我国城乡二元结构下形成城乡异体的基本公共服务供给制度，造成农村基本公共服务供给总量不足、效率不高，而农村基本公共服务的“短板”又严重制约着农业生产的发展和农民收入的提高。印度经验表明，对农业一般服务支持的重视，会带来本国农业生产长期、稳定的发展，并与政府对一般服务支持的补贴共同构成一种良性的循环模式，不仅能减轻补贴对市场的扭曲，还可以有效减少国际贸易摩擦。因此，逐步加大财政对于农业一般服务支持的投入力度，可有效改善当前我国农村地区基础设施建设滞后、科技研究及技术推广不足、农民生产技能偏低、农产品外销困难等困境，进而夯实农业发展基础，带动农业生产的顺利发展和农民收入的稳步提升。

第五，建立并完善与农业投入品、种植面积、产量、收益、资源与环境等相挂钩的直接补贴制度。农业补贴由间接补贴向直接补贴转变是当今发达国家对农业扶持和保护的基本趋势，由于我国正处于工业化中期，尚不具备全面实施脱钩直接补贴的环境和条件，因而应建立并完善与农业投入品、种植面积、产量、收益、资源与环境等相挂钩的直接补贴制度。具体讲：一方面，应继续完善对种子、化肥、农机等生产性投入品的专项补贴制度，尤其要注重补贴环节的转变，即将农业补贴由对中间环节、流通部门的支持转向对农业生产者的支持和服务，以降低农业生产成本，提高农产品竞争力；另一方面，要注重农业的多功能性，适时采取“亲环境”的投入品补贴政策，将农业补贴与农业资源节约、农村环境保护及食品安全保障等有机结合，以引导农民进行土壤及水资源保护、退耕还林还草，使用清洁能源、有机肥进行生产活动，减少化肥、农药的使用，减轻农业污染，保护生态环境资源，促进农业的可持续发展。