课题组/中国财政科学研究院

内容提要：新冠肺炎疫情的冲击前所未有，使得我国经济社会发展的不确定性进一步增加。受此影响，地方财政收支矛盾更加凸显，且“财政部门实际困难是否远超出数据表象”已成为社会各界关注的焦点。本文以东中西部12个市县为观察样本，系统考察疫情冲击下的地方财政形势。在剖析地方财政收支现状的基础上，总结归纳当前地方财政形势的基本特征，以及地方财政运行中存在的主要问题与风险。最后，从减少约束、提高绩效、防范风险等方面提出若干建议，为中央和地方应对当前财政形势提供参考。

关键词：新冠肺炎疫情  地方财政  财政收支矛盾  地方债务风险

2020年1月，新冠肺炎疫情突如其来，给我国经济社会带来了前所未有的冲击和挑战，经济系统处于低速运行状态。受疫情影响，财政特别是地方财政的形势将如何变化？地方财政有哪些需要密切关注的风险点？在疫情防控常态化的背景下，应当如何有效应对地方财政风险，才能确保全面建成小康社会收官战等任务顺利完成？本文基于12个市县的调研资料，系统考察疫情冲击下的地方财政形势，探讨应对财政支出压力、降低财政风险的可行对策。

一、疫情冲击下地方财政收支现状

财政是国家治理的基础和重要支柱，也是经济社会发展的综合反映。受疫情影响，我国经济下行压力进一步加大，财政收支遭受持续冲击。在国内疫情得到控制后，地方财政形势有所好转，但2020年1-5月地方一般公共预算本级收入和一般公共预算支出仍同比下降10.4%、3.1%。财政收入同比降幅大于财政支出，地方财政收支缺口持续扩大。在调研中，我们收集整理了12个样本市县的2020年1季度财政收支数据，并补齐所在省市的相关数据作为对比。如表1所示，当前地方财政收支基本情况如下：

第一，地方财政收入普遍负增长，湖北地区下降幅度最大。除苏州市吴中区外，1季度各地一般公共预算收入均同比下降。事实上，吴中区的财政收入对存量收入依存度较高，若剔除存量收入，1季度其一般公共预算收入将同比减少2.80%。也就是说，不管是发达地区还是欠发达地区，疫情冲击下各地财政收入均有不同程度的减少。作为此次疫情的发源地，湖北省遭受的冲击最大，财政收入下降幅度远高于其他地区。

第二，由于经济结构不同，疫情冲击下各地财政收入形势差异较大。虽然各地财政收入以同比减少为主，但下降幅度却存在明显差异。省级层面，浙江、广东与江苏的下降幅度相对较小，数字经济活跃的浙江其降幅最小。市县层面财政收入形势差异更大，除保定市、苏州市的降幅小于4%之外，其他地区下降幅度普遍高于或者接近10%。同时，各省市内部差异也较为明显，如1季度烟台市的同比降幅为24.0%，大幅高于潍坊市。

第三，多数地区财政支出负增长，且下降幅度普遍小于财政收入。1季度大部分地区的一般公共预算支出同比减少，其中吴中区、烟台市的同比降幅最大，分别达到24%、22.3%。东莞市、苏州市、潍坊市寒亭区等地一般公共预算支出同比增加，主要原因是2-3月期间各地政府在疫情防控和复工复产方面投入较大。除吴中区等少数地区之外，大多数地区的一般公共预算支出降幅小于一般公共预算收入，也即疫情冲击下各地财政收支差额普遍增大。

表1  2020年第1季度财政收支情况

单位：%

注：1.河北省的一般公共预算支出同比变动对应2020年1月数据；2.达州市对应2020年1-2月数据。

数据来源：根据互联网公开数据和市县财政部门提供数据整理所得，以下同。

二、当前地方财政形势的主要特征

各级政府面临做好常态化疫情防控、推进复工达产、保障基本民生等多重任务，地方财政形势可能更加严峻。首先剖析地方财政形势主要特征，为后续分析奠定基础。

（一）地方一般公共预算收入

近年来我国减税降费力度不断加大，各级财政收入增速持续放缓。此次疫情大范围蔓延，使得地方财政收入面临更大压力。2020年1季度，各地一般公共预算收入表现如下：

第一，多数地区税收收入大幅减少，财政收入质量普遍降低。如表1所示，除寒亭区、达州市之外，其余地区从全省到市县，税收收入的同比降幅均大于一般公共预算收入。当然，不同地区的情况存在较大差异。保定市税收收入同比减少23.70%，降幅远高于一般公共预算收入的2.60%。相应地，多数地区财政收入质量有所降低。如表2所示，除吴中区、烟台市和潍坊市之外，其余市县的财政收入质量均低于2019年同期水平。其中，由于非税收入同比增长55.6%，保定市的财政收入质量下降幅度明显大于其他地区。2019年1季度地方财政收入质量已有下滑[1]，这说明疫情冲击下各地财政收入质量降低是普遍情况。

表2  各地区财政收入质量比较

单位：%

注：1.达州市对应2020年1-2月数据；2.保定市2019年对应的数据为2019年上半年财政收入质量。

第二，增值税、企业所得税等主要税种收入大幅减少，这是地方财政收入负增长的主要来源。如表3所示，大部分样本市县的主要税种收入都有一定幅度的减少。增值税方面，所有样本市县均为负增长，其中佛山市南海区、温州市、保定市、达州市的同比降幅超过27%。企业所得税方面，除浙江省和温州市外，其余样本地区均同比减少，且烟台市和南海区的同比降幅超过30%。得益于信息传输、软件和信息技术服务业企业所得税同比增长311.3%，浙江省1-2月份企业所得税同比增长13.6%，充分反映了疫情期间数字经济的重要性。个人所得税方面，样本市县的情况差异较大，大幅增加和大幅减少的情况并存。除三大税种外，样本市县的城市维护建设税、耕地占用税、契税、土地增值税等地方税种以负增长为主。虽然保定市、东莞市对应的土地增值税同比正增长，但正向增长不会成为常态：若剔除涿州市清缴华夏幸福所欠税款这一因素，保定市的土地增值税将同比减少35%；类似地，1-2月份东莞市土地增值税和契税同比增长70.05%、52.83%，但这种情况不可持续。

表3  各地区2020年1季度税收收入变动情况

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注：1. “*”表示对应数据为2020年1-2月累计数据；2.资源税和环境保护税数据不可得且所占比重较小，本表中不列举；3.“城建税”即城市维护建设税。

第三，工业特别是制造业纳税额锐减，主要产业对地方财政收入支撑作用明显弱化。尽管从2月中下旬以来各地纷纷推进复工复产工作，但需求不振、物流成本过高、原材料供给不足等使得复工复产难以全面实现。受此影响，2020年1季度地方多数行业的纳税额出现负增长，部分地区情况如表4所示。其中，保定市和南海区的第二产业纳税额同比降幅均高于34%。同时，各地主导或支柱产业纳税额大幅减少。例如，2020年1季度保定市的纺织业、造纸业、医药制造业、橡胶塑料业、汽车制造业等重点行业纳税额同比降幅均超过30%，且汽车制造业、橡胶塑料业、住宿和餐饮业更是达到63.6%、44.2%和56.5%；房地产业是南海区的支柱产业之一，该行业1季度纳税额同比降幅达到31%；潍坊市机械设备制造业1季度纳税额同比减少25.1%。主要产业纳税额大幅减少，直接导致地方财政收入增长动力不足。

表4  2020年1季度各地区分行业税收收入变动情况

单位：%

注：其中，达州市为1-2月数据。

第四，各地非税收入变动不一，反映出非税收入筹集能力的地区差异较大。2020年1季度，保定市和温州市的非税收入保持正向增长，而达州市、烟台市则出现负增长。其中，保定市的非税收入增幅高达55.6%，与其他地区形成鲜明对比。分项目来看，保定市除行政事业性收费以外的其他非税收入项目均保持正增长，且国有资源有偿使用收入和政府住房基金收入的增幅分别高达202.5%、120%。相反，烟台市多个非税收入项目均为负增长，且国有资源有偿使用收入同比降幅高达44%。同时，温州市的不同非税收入项目之间差异明显：规模较大的专项收入和罚没收入分别同比增加26.8%、28.5%，而规模偏小的国有资本经营收入、政府住房基金收入分别同比减少42.1%、35.9%。这些数据表明，各地在非税收入筹集能力及平抑收入波动的能力上存在显著差异。

表5  2020年1季度各地区非税收入变动情况

单位：%

注：达州市和东莞市为1-2月数据。

（二）地方一般公共预算支出

在疫情冲击下，2020年1季度地方财政支出进度整体放缓。从样本市县来看，地方财政支出有如下特点：

第一，各地财政支出变动存在结构性差异，社会保障和就业、卫生健康是支出增长重点。2020年1季度，虽然各省市的一般公共预算支出均同比减少，但在具体变动上既有相同点也有不同点：一方面，各省市的社会保障和就业支出、卫生健康支出、灾害防治及应急管理支出等均有较大幅度增长，且城乡社区支出均以较大幅度减少；另一方面，各省市在教育支出、农林水支出、科学技术支出等方面的变动方向和幅度上存在一定差异。地市层面，与疫情防控和复工复产有关的支出项目是一般公共预算支出的主要增长点，而受疫情影响较大的教育、科学技术、城乡社区等领域则普遍出现负增长。例如，受疫情影响，浙江各地暂缓部分大型基础设施建设项目，城乡社区支出同比减少35.4%。

表6  2020年1季度各地一般公共预算支出变动

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注：江苏省和四川省为1-2月数据。

第二，各地民生支出明显增加，推进复工复产和促进居民消费成为地方财政增支重点。各级政府不断加大财政投入，积极做好疫情防控和复工复产工作，包括社会保障和就业支出、卫生健康支出等在内的民生支出成为主要增支领域，占地方一般公共预算支出的比重有所提高。例如，省市层面，2020年1-2月份广东的民生类支出增长6.0%，占一般公共预算支出之比为70.7%，同比提高1.3%；地市层面，2020年1季度荆门市民生支出所占比重高达83%；区县层面，吴中区、寒亭区的民生支出占比分别为78.3%、75.0%，其中吴中区的民生支出占比同比提高4.3%。各地纷纷加大对企业复工复产和居民消费的支持力度，这将成为今年地方财政支出的主要增长点。例如，2020年1季度南海区共安排超过10亿元资金用于疫情相关领域，其中1亿元用于发放消费券，以支持区内零售、旅游、餐饮等居民消费领域复苏。

（三）地方政府性基金收支

疫情防控的主要内容是限制人口流动，这使得大量工程和项目建设完全或部分暂停。相应地，地方政府性基金收支具有如下特征：

第一，地方政府性基金收入普遍出现负增长，国有土地使用权出让收入是地区间差异的主要影响因素。2020年第1季度，全国政府性基金收入同比下降12%。其中，地方政府性基金本级收入同比下降10.7%，明显低于中央政府性基金收入降幅。同时，基层政府在政府性基金收入增幅上有显著差异。例如，保定市、南海区、吴中区的政府性基金收入同比降幅分别为-29.80%、-58.20%、-98.10%，显著高于全国地方政府性基金本级收入降幅。值得注意的是，同期保定市的国有土地使用权出让收入同比下降30.3%，远高于全国国有土地使用权出让收入的同比降幅（7.9%），且其短收金额占全市政府性基金收入短收总额的比重高达99.6%。

第二，地方政府性基金支出有增有降，但国有土地使用权出让收入相关支出普遍出现负增长。2020年1季度，中央和地方在政府性基金支出方面出现反差：中央政府性基金预算本级支出同比下降33.6%，而地方政府性基金预算支出同比增长5.2%。同时，政府性基金支出存在明显的地区差异，如南海区、吴中区分别同比减少20%、53.8%，与全国同比增长5.2%截然不同。出现这种差异，主要原因是国有土地使用权出让收入及相应支出的变动。2020年1季度，全国国有土地使用权出让收入相关支出同比下降26.7%，比地方政府性基金支出增幅低31.9%，比全国国有土地使用权出让收入增幅低18.8%。

（四）地方政府债券

受疫情影响，2020年1-4月地方政府债券具有如下特点：

第一，地方政府债券发行进程加快，发行规模同比增幅较大。2020年1-4月，全国各地共发行地方政府债券18973亿元，其中共发行新增地方政府债券16626亿元，发行规模同比增幅高达28.5%。同时，疫情期间发放的地方政府债券以专项债券为主，其占比为64.5%，同比提高14.8%。各地通过发行新增专项债券，重点支持新建和在建基础设施项目建设，以期加快实现复工复产、拉动经济增长。

第二，地方政府对政府债券的需求增加，全国额度分配与地方需求出现矛盾。在收入大幅减少、支出不降反增的情况下，各级政府对政府债券的需求快速增长。目前，中央已提前下达的2020年新增地方政府债券额度为18480亿元。截至4月底，全国各地发行债券额度已超出提前下达额度493亿元。仅到4月15日，各地专项债券发行额度占提前下达额度之比已高达90%，且北京、天津等15个省市更是达到100%。在第二次提前下达额度分配方面，不少地区的需求也得不到满足。例如，南海区在春节后向上申报了专项债券额度180多亿元，但初步仅分配有13亿元，占申请额度的比重只有7.2%。在加大地方政府债券发行规模的同时，妥善解决新增政府债券额度供需矛盾且有效保证地方政府债券绩效，是无法回避的一个难题。

（五）社会保险基金

疫情防控期间尤其是2020年1-2月期间，大部分企业均处于停工停产状态。为降低企业资金和经营压力、保障就业和社会稳定，各级政府普遍实施免征或缓交社会保险费等政策。相关政策的实施导致社会保险费收入大幅减少，地方政府社会保险基金缺口明显扩大。例如，2020年1季度潍坊市企业养老保险基金每月收入仅有4亿元，而支出却达到12亿元。荆门市预计，2020年2-6月其社会保险费将减收8.8亿元。由于一般公共预算收入增速下滑甚至负增长，地方政府社会保险基金的缺口将难以解决，这可能成为影响经济社会发展的不利因素。

三、当前地方财政运行中存在的问题与风险

妥善应对疫情带来的冲击与挑战，对于打赢全面建成小康社会和“十三五”规划收官战至关重要。当前，地方财政运行中值得关注的问题与风险主要包括：

（一）地方财政收入及质量缺乏保障

此次疫情是21世纪以来最大的“黑天鹅”事件，对经济社会发展的冲击远远超出社会各界的预期。同时，疫情仍然在全球范围内大肆蔓延，其将通过全球产业链和国际经贸关系对我国经济社会施加负面影响，使得全国财政特别是地方财政的保收提质面临严峻挑战。

一是疫情导致税收收入普遍减少，地方政府财政保收难度加大。虽然2020年3月中下旬以来国内疫情已基本可控，但全球疫情形势仍在继续恶化，其不确定性非常大。由于经济社会系统处于低速运行状态，各级财政将长期减收，税收收入更是如此。以4月份实现全面复工复产为基数测算，荆门市2020年一般公共预算收入预计将同比减少31.2%，其中税收收入同比减少34.6%，较年初预算目标减收约34.5亿元。事实上，即使到6月底，全国各地仍未实现全面的复工复产，全球疫情蔓延使得复产效果不佳，各行业尤其是制造业增速下降。受此影响，地方财政将普遍面临较大保收压力。

二是多重政策性因素作用叠加，地方税收收入减收趋势明显。2020年，地方财政收入将受2019年更大规模减税降费、与疫情有关的大量稳企纾困政策、房地产市场调控等多重政策性因素的影响。在2019年减税降费的基础上，国家进一步出台旨在支持中小企业应对疫情的小规模纳税人增值税税率调整政策。这些因素的作用相互叠加，将使得地方政府税收收入持续减少。初步预计温州市2020年一般公共预算收入将减收87.13亿元、同比降低15.0%，其中58.37亿元属于政策性减收。若剔除这一因素，温州市全年一般公共预算收入和税收收入分别将同比增长8.8%、12.0%。2020年政府工作报告强调，加大“六稳”工作力度，落实“六保”任务，且积极的财政政策要更加积极有为。大量的稳企纾困、惠民安民政策将使得各级政府税收收入减少，财政支出压力显著增大。

三是各级政府对非税收入依赖度提高，地方财政收入质量不升反降。2020年1季度，地方税收收入下降幅度相对大于非税收入，且不少地方加大了非税收入筹集力度，地方财政收入质量普遍下降。在2020年税收收入持续减少的预期下，增加非税收入征集规模、更多依赖非税收入将更加普遍。2020年1-2月，保定市非税收入同比大幅下降，但1季度却实现了高达55.6%的同比增长，其占财政收入之比达到了分税制改革以来的历史最高值。主要原因在于，保定市各级财政部门加大了对国有资源有偿使用收入的征收力度，其占非税收入增收之比为50%。在疫情冲击持续存在的情况下，地方财政收入质量下降的局面恐难有改观。

（二）地方政府财政支出压力凸显

疫情冲击下，地方政府财政支出需求快速增加，而财政收入却大幅度减少。受此影响，各级地方政府的财政支出压力增大，原本就普遍存在的收支矛盾进一步凸显。

一是疫情导致民生类支出大幅增加，地方政府支出压力显著提升。2020年1季度，各级政府纷纷加大疫情防控支出，为有效打赢疫情防控阻击战提供了有力支持。目前，我国本土疫情已基本可控，但全球疫情形势仍然严峻，经济社会发展仍然面临重大挑战。“六保”之间紧密关联、互为依托，但保居民就业和保基本民生是重中之重，它是经济社会系统正常运转的关键。各级地方政府的生活补助、就业支持、失业救济等民生类支出将大幅增加，财政支出压力必然提升。仅按截至4月上旬省市两级已经出台的疫情防控相关政策测算，2020年潍坊市预计新增支出28亿元，占2019年全市一般公共预算收支之比分别为4.9%、3.6%。随着“六保”任务的逐步落实，相应比例必然进一步提高。

二是地方财政减收增支并存，财政收支矛盾进一步加剧。受疫情冲击，各级政府均面临财政收入减少甚至锐减问题。同时，不仅脱贫攻坚、生态环境保护、义务教育、社会保障等刚性支出有增无减，而且民生类支出大幅增加。已有的地方财政收支矛盾更加凸显，且突出表现为少收多支。同时，近年来各地通过内部挖潜来应对收支矛盾，能够整合盘活的资金大多已进入2020年财政预算。如此，各地很难通过盘活存量、保障增量方式实现收支平衡。除收支缺口日益扩大外，财政支出结构性矛盾也更加突出。与疫情防控和疫后经济社会复苏有关的支出增长过快，地方政府只能选择压减其他支出。平衡财政收支关系和财政支出内部关系，是各级政府特别是财政部门面临的严峻挑战。

三是区县政府财政收支形势尤为严峻，“三保”任务日益艰巨。面临疫情引发的多重冲击，区县政府受到的影响更大，大量区县出现了财政收入大幅缩水。即使是在全国百强区中高居第二的南海区，2020年1季度其一般公共预算收入也同比减少11.9%。面临更加严峻的财政收支形势，区县政府在“三保”方面的压力进一步凸显。例如，2020年2月潍坊市全市财政收入为28.1亿元，而工资发放支出就达到22亿元，连基本的运转都难以维持。调查发现，未来几个月内潍坊市的多个县市区都会出现严重的工资发放问题。如何在打赢三大攻坚战的同时切实做好“三保”工作，是各地区县政府的一大难题。

（三）疫情影响下地方财政风险加大

疫情冲击下地方财政风险凸显，除财政收支矛盾加剧、社会保险基金可持续性降低之外，值得关注的风险点还包括：

一是地方政府债务风险。面临财政收支矛盾加剧、经济社会复苏缓慢这一局面，扩大地方政府债券发行规模成为各级政府的共同需要。2020年政府工作报告已经明确，2020年拟安排地方政府专项债券3.75万亿元，比2019年增加1.6万亿元。在地方政府存量债务规模较大的情况下，增加地方政府新增债券发行必将加大地方政府的还本付息压力。2019年，全国共有17个省市的再融资债券占一般债券发行之比超过40%，即地方政府现有政府债务偿还压力普遍较大。在适当增加地方政府债券发行的同时，必须强化绩效管理，尽可能避免地方政府债务风险继续增加。

二是土地财政风险。在重点行业特别是制造业税收收入增长不足、财政收入减收压力加大的情况下，地方政府对房地产业税收以及国有土地使用权出让收入的依赖度很可能进一步提高。例如，2016年以来温州市房地产业（含公共管理业）税收的增速始终高于全市税收收入增速，且占税收收入之比不断提高。2020年1季度，尽管规模出现了同比下降，但房地产业税收占地方税收收入的比重却仍略有提高。面临日益突出的财政收支矛盾，地方政府必须在短期收益和长期风险中做出选择，这可能使得原本趋势向好的“土地财政”问题再次恶化。

三是地区间财力失衡风险。此次疫情对全国均产生了负面影响，但不同地区所受冲击因产业结构的不同而存在差异，在财政收入方面同样如此。2020年1季度，除西藏外30个省市的财政收入均同比减少，但各省之间的变动幅度差异较大：除湖北同比降幅高达47.6%以外，其余省市降幅的最大差异达到20.4%。除地区间差异外，地区内部差异也非常明显。例如，2020年1-2月，对外依赖度相对较大的温州，其财政收入形势明显差于浙江其他地市。考虑到中央财政收入必然减少，现有中央转移支付将难以有效平衡地区间财力差距。鉴于疫情及其冲击仍有非常大的不确定性，地区间财力失衡问题值得高度关注。

四、应对当前地方财政形势的若干建议

疫情带来的冲击前所未有，它将在较长时间内持续制约经济体系正常运转，从而持续对地方财政施加负面影响。地方财政在更加积极发挥作用的同时，也应积极提高财政资金使用效率、增强财政政策效能、有效规避财政风险、实现财政可持续发展。对此，我们建议如下：

（一）深化体制改革，消除地方财政所受约束

一是加大中央宏观调控责任，财政货币政策须协调配合。疫情带来的风险具有全国性、普遍性，防范化解风险应该加大中央宏观调控力度。在“钱从哪里来”问题上，无论是减税降费、抗疫补贴，还是增加赤字、发行特别国债，中央层面都应承担更多支出责任。从中央层面来看，防范化解风险的责任不能单一化，财政和金融都应积极作为。在减税降费、直接补贴等方面，财政须冲锋在前，纾解公共风险；在发行特别国债时，则可适度赤字货币化，实现财政与货币政策协同发力。在国家出现财政风险的非常时期，任何部门化思维都不利于国家治理和风险防范。

二是优化中央地方关系，完善政策制定程序，减少地方不合理负担。合理的央地事权划分，必须考虑地方财政的可承受能力和地方政府的自主权。总体上，应进一步减少中央与地方事权重叠，明确各自支出责任范围：中央财政更多发挥宏观调控和基本保障作用，重点支持教育、医疗卫生等基本公共服务以及重大基础设施建设；地方财政更多投入满足本地差异化、多元化需求的支出领域，与地方政府自主权紧密挂钩。同时，需加快建立科学、完善的公共政策制定程序，切实提升公共政策的合理性、可行性与有效性。中央部门在制定出台政策时，必须全面考虑地方政府特别是基层政府的实际需求和可承受能力，确保其在执行政策上有足够的积极性。

三是协调政府部门关系，统筹做好预算安排，全面推进过紧日子。政府过紧日子，绝不仅是财政过紧日子。各级政府应当协调好部门间关系，实现政府履职行为的有机协调，在转变职能、精简机构的基础上，全面、系统削减不必要、非急需、非刚性支出。以履行基本职能为目标，根据经济社会发展需要，统筹安排本级财政支出，对各部门预算有保有压。各部门应摒弃部门利益观念和短视思维，在削减一般性支出的同时，根据自身履职需要合理安排预算经费，尽可能避免给同级财政施加压力。财政部门应加强与其他部门的交流与沟通，避免大幅压减支出导致必要保障缺位。

四是加快财税体制改革，改革预算管理制度，提高财政支出系统性。重点是深化改革预算管理制度，建立一体化预算绩效管理体系。在预算绩效管理中，财政部门必须转变观念，不过度聚焦预算执行率，而是重点关注职能履行及其效果。以预算绩效管理为基础，创新财政预算编制模式，提高财政部门统筹能力。选择部分地区或部门开展试点，探索基于零基预算理念完善预算编制和资金分配，打破基数思维和支出固化藩篱。适时推广以事定费做法，按照履职需要和可用财力核定预算，确保财政支出有效和财政收支平衡。

（二）优化支出结构，全面提高地方财政绩效

一是调整支出结构，实行社会化监管，切实保障重点民生领域。在压减非刚性非急需一般性支出的同时，各级政府应当摒弃“面面俱到”“追求平衡”等做法，积极优化财政支出结构，集中有限力量解决主要矛盾和关键问题。整体层面，地方财政应聚焦六稳、六保工作，切实保障重点领域支出，有效对冲基本民生、居民就业等领域所受冲击。部门层面，各部门应因地制宜，根据紧急程度排定优先序，合理配置经费，将每一笔经费用到刀刃上、紧要处。财政部门应适时推进全面预算绩效管理，通过绩效指挥棒引导和督促各部门大力提质增效，最大程度发挥财政资金效能。积极引入第三方主体进行监督，避免主观或客观因素引致的公共资源配置扭曲，为财政提质增效保驾护航。

二是加强部门合作，提高政策协同性，发挥财政引领带动作用。在实施更加积极的财政政策时，应当加强财政与央行、金融等部门的合作，提高各类政策的协同性，切实发挥财政对经济社会发展的引领带动作用。宏观层面，积极的财政政策与稳健的货币政策应相互配合，央行可通过降准、再贷款等方式对冲政府债券发行可能产生的挤出效应，确保财政政策实施效果符合预期。微观层面，各级政府应当综合运用财政与金融工具，更好地支持市场主体。针对中小微企业融资难题，各地可参考广州、东莞等地做法，鼓励地方金融机构推广使用“政采贷”方式，中小微企业凭借中标的政府采购合同来获得必要贷款。

三是创新支出方式，加强政企、政社合作，强化财政杠杆效应。与政府职能转变相结合，积极推进以政府拨款为主到以政府购买服务为主的模式转变。在支持特定主体时，应尽量减少补贴、转移支付等直接支持，积极采用政府采购、以奖代补等间接支持方式。对于科技创新等公益性和私益性并存的领域，根据实际需要调整竞争性支持和稳定性支持结构，加快建立涵盖事前资助、事中补助、事后奖励的支持体系。同时，各级政府应积极开展政企、政社合作，以少量财政资金引导市场和社会主体加大投入，通过建立多元化、社会化投入格局，从根本上解决财政收支矛盾。除推广应用数字消费券外，政府与企业、社会组织联合成立基金，同样可以通过强化财政杠杆效应而发挥更大的支持或促进作用。

四是加快数字建设，推进数字化转型，提升财政资金使用效益。中央财政应编制并发布财政数字化转型整体规划和发展指南，统筹推进全国和各省市的数字财政建设。在此基础上，以2万亿元资金的专项转移支付为契机，打造全国数字财政平台，实现各级财政部门之间的互联互通以及财政业务的一体化，为财政系统的数字化管理、信息化监管提供软硬件支撑。同时，以全面预算绩效管理为依托，适时推进财政与其他部门之间系统或平台的互联互通，一方面助力数字政府建设，另一方面为提高财政绩效引领力创造条件。在平台建设等方面，可参照浙江“政采云”建设模式，积极引进市场主体，借助市场和社会力量解决资金、技术、人才等要素紧缺和数字治理能力不足问题。

（三）加强系统谋划，有效防范地方财政风险

一是加强业务指导，统筹做好项目储备，有效化解地方债务风险。中央财政应加强对地方的业务培训和指导，提高地方政府对债务风险的重视和认识程度，推动其科学研判本地对债务额度的需求。同时，鼓励地方加快谋划专项债项目储备，并通过有效监督促使其合规履行立项、土地、环评等相关审批手续，确保储备项目尽快成熟，具备发债条件，使得专项债项目形成良性循环。在分配和下达政府债券额度时，中央财政应当做好专项债项目统筹管理：对于公共卫生等基本民生领域的补短板项目，着重审核项目是否脱离地方实际需求，有效规避超前投入、盲目建设等问题；对于服务市场化经营活动的产业类项目，着重审核项目是否存在地区间或区域内同质性，提前避免同质竞争导致的收益或回报不足问题。

二是推进放水养鱼，扩大地方税基税源，积极防范土地财政风险。在引导地方政府用好专项债的同时，支持各级政府积极推进“放水养鱼”工作，为长远增收扩大税基、培育税源。除实施更大规模的减税降费政策外，鼓励地方政府用多种方式纾困企业特别是中小微企业和个体工商户。各级政府应当利用新一代数字技术，精准支持关乎产业链供应链稳定的市场主体，加快促进经济系统复苏。中央应加强对地方的指导和监管，防止地方政府过度依赖土地财政。各地应以“房住不炒”为根本原则，合理发挥土地收储专项基金的“资金池”作用，注重“弹性供地”，合理把握区域出让时序，促进房地产业、建筑业健康发展。

三是优化转移支付，锚定人口流动趋势，有效平衡地区财力差异。短期内，应适当加大中央和省级政府一般性转移支付规模和比重，着重提高均衡性转移支付占比，保证落后地区或收支缺口过大地区可用财力足以支撑六稳、六保政策实施。中央和省级财政应做好资金监管和绩效管理，确保均衡性转移支付真正发挥平衡作用。在中长期，应当锚定人口流动趋势，确保转移支付体系匹配实际情况，而非偏离人口分布、一味推进基本公共服务均等化。可依托不断成熟的财政数字化平台，建立转移支付体系动态调整机制，及时平衡地区间财力差异。

四是弥补民生短板，预防公共突发事件，切实防控系统性公共风险。加快完善基本公共服务体系，弥补各地区、各领域的基础性短板。整合政府、市场和社会各类资源，大力发展和壮大公益事业，全面提升国家和社会的风险抵御能力。以疫情防控为契机，统筹做好医疗、保健、卫生防疫、应急救援等相关领域基础设施和人才队伍建设，优化机构和人才队伍区域布局，大幅增强突发公共事件应对能力。应充分发挥公共服务平台的作用，实现公平与效率的权衡，妥善处理好有限需求高度分散下的公共服务供给问题。建立科学、系统的公共风险评估机制，以此为基础建立健全预算预备费管理制度，确保预备费正常增长并与潜在风险大小相匹配，以避免突发公共事件下的财政收支矛盾加剧。

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