曹润林/广西壮族自治区财政厅
内容提要：本文结合政府投资“乘数”、公共品供给与财政资源配置理论，为政府专项债券发挥“开前门”政策功效提供了理论支撑。从应对当前国内外复杂严峻经济形势、防范化解政府性债务风险和促进经济尽快恢复实现稳定健康发展角度，阐述分析了政府专项债券“开前门”政策的重要性，并介绍了实施进展。基于研究人员实地调研发现、日常工作管理实践指出了当前制约政府专项债券“开前门”政策功效发挥的影响因素，多维度剖析了问题背后的原因，最后提出了针对性的政策建议。
关键词：政府专项债券 开前门 政策功效
政府专项债券是指政府为有一定收益的公益性项目发行、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。从用途来看，政府专项债券有新增政府专项债券、置换专项债券和再融资专项债券之分，其中：新增政府专项债券是指为新增政府专项债务发行的债券，用于支持重大公益性项目建设；置换专项债券是指用来置换存量政府专项债务本金而发行的债券，不直接增加投资；再融资专项债券是指缓释到期政府专项债券偿付风险而发行的债券。本文政府专项债券特指新增政府专项债券，在此作前置概念界定说明。关于政府专项债券“开前门”政策功效，本文是指在防范化解政府性债务风险背景下，中央要求各地要严堵“后门”，即坚决遏制政府隐性债务增量，严禁违法违规融资担保行为，禁止以政府投资基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等名义变相举债。与此同时，允许地方政府在批准下达的法定政府债务限额内，重点通过发行新增政府专项债券“开前门”，发挥其对经济社会的稳投资、扩内需、补短板等政策功能效应。
凯恩斯需求理论认为，社会总需求由投资需求、消费需求和外部市场的出口需求构成，投资需求又由政府投资需求和社会投资需求构成。“乘数”效应则是指在社会资源未达到帕累托最优配置状态前提下，初始投资需求产生的连锁反应，从而使社会经济总量发生成倍的增加或减少。政府投资“乘数”效应即是政府投资需求变动引起的社会总需求变动对国民收入增加或减少的影响程度，政府投资需求增加将导致国民收入以投资的倍数递增，政府投资需求减少则导致国民收入以投资的倍数递减。
在宏观经济形势严峻情况下，当社会投资处于“观望犹豫”状态，政府可通过扩大自身投资需求来稳定并带动社会总需求。凯恩斯需求理论在应对20世纪30年代西方主要资本主义国家经济大危机时取得了较好政策调控效果，尽管对后来的一些经济现象缺乏足够解释，但也一直在争论探讨中不断发展完善，至今其通过政府投资需求刺激社会总需求的理论精髓并未发生实质性变化。因此，政府发行专项债券募集社会“闲散”或“观望”资金，实施一些重大公益性项目建设既能稳住投资、维持就业，维护经济社会秩序稳定，还能对整个宏观经济产生“乘数”增长效应，这为政府专项债券发挥“开前门”稳投资、扩内需的政策功能效应提供了理论支撑。
根据委托代理理论，民众与政府间实际上就是一种委托代理关系，民众向政府贡献了税收，政府则应履行公共品和服务供给以及社会管理职能。公共品由于效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性，市场缺乏供给动力，以及一些大型供电、供水、供气等垄断性行业领域由于资金、技术市场力量难以承担，政府必须担负起投资建设的供给职能，以弥补“市场失灵”。
按照消费的非竞争性和受益的排他性程度，公共品可进一步划分纯公共品和混合公共品。对于纯公共品，直接通过定价机制向公众收取费用技术难度大，容易产生免费“搭便车”行为，市场严重缺乏供给动力，必须由政府履行职能通过财政预算资金安排来解决。对于混合公共品，一方面由于消费存在一定程度的竞争性，受益也存在一定程度的排他性，如果不赋予运营管理主体一定收费权，将在社会公众间产生免费“搭便车”行为，不利于社会公平。而且，通过直接定价机制向消费者收费具有技术上的可操作性，政府可委托下属国有企事业单位建设运营并赋予其收费权以及适当财政补贴。但混合公共品的“公共”属性决定了项目收益平衡建设和运营成本的期限相对较长，在这种情况下政府可发行合适期限的政府专项债券弥补短期内资金不足，这为政府专项债券发挥“开前门”补短板的政策功能效应提供了理论支撑。
财政资源配置职能是指政府通过财政收支以及财税政策手段，调整和引导资源的流量和流向并努力做到优化配置和充分利用，从而实现经济效益和社会效益的最大化。政府专项债券是依靠政府信用举债募集资金进而形成的支出行为，属重要的财政政策工具之一，其流量和流向是否科学合理关系到政策调控效果，实现资源配置的帕累托最优状态是最理想的目标。
一方面，由于政府发行专项债券体现了较强的政府信用担保特点，因此需要考虑代际公平，应综合考虑举债行为风险、未来财政承受能力等因素来确定举债规模。即政府举借专项债务规模不是无度的，需要科学合理配置有限的专项债务资源，这涉及到专项债券额度如何进一步在区域间合理分配。另一方面，按照政府“有形的手”和市场“无形的手”理论，政府行为应是有边界的，如果政府行为过度越位于市场边界，会对市场投资产生“挤出”效应，不利于资源的优化配置，这就对政府专项债券的作用边界提出了要求，一些纯市场化项目应发挥市场在资源配置中的决定性作用。同时，因为政府专项债券资源是有限的，对于项目运营收益在覆盖专项债券本息后还有剩余的项目，可通过专项债券规模的合理安排吸引社会资本参与解决项目建设资金的不足。这不仅可以发挥政府专项债券撬动社会投资的作用，还可以腾出更多的政府专项债券额度提供更多的公共品，从而优化配置整个社会资源。
二、政府专项债券“开前门”的重要性及实施进展分析
1.应对当前国内外复杂严峻经济形势的需要。从外部环境来看：近年来，一些国家推行贸易保护主义和单边主义，使得经济全球化逆潮流、国际贸易和投资大幅萎缩、国际金融市场动荡，世界经济呈现出深度衰退局面。再加上2020年，受全球性公共卫生事件新冠肺炎疫情影响，世界经济形势更为严峻复杂。从内部环境来看：一方面，国内宏观经济增长趋缓。据有关数据统计，2019年GDP增速仅6.1%;投资方面，2019年全国固定资产投资(不含农户)同比增长5.4%，创2000年来新低；消费方面，2019年全社会零售消费总额较上年名义增长8%，也创2000年来新低。而受新冠肺炎疫情影响，国内经济也受到了极大冲击，2020年第一季度财政收入出现了负增长。据有关预计，2020年全年一般公共预算收入将低于上年。另一方面，教育、医疗卫生等民生性财政支出刚性增长，且“棘轮效应”特征明显，再加上脱贫攻坚、污染防治攻坚战需要大量的资金投入。国内外复杂严峻的经济形势迫切需要积极的财政政策更加积极有为，政府专项债券作为财政政策工具的重要组成部分，应发挥其宏观调控功能。
2.防范化解政府性债务风险的需要。习近平总书记在十九大报告中指出“要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验”。李克强总理在2018年政府工作报告中强调“要坚持实施积极的财政政策和稳健的货币政策，加强地方政府债务管理监督，严禁各类违法违规举债、担保等行为，积极稳妥处置存量债务，健全规范的地方政府举债融资机制，防范化解重点领域风险，守住不发生系统性风险的底线”。在严堵“后门”坚决遏制隐性债务增量的同时，为规范地方政府举债融资，解决其预算中必需的建设投资资金缺口，以促进辖区经济社会发展。新预算法明文规定，地方政府及其所属部门可以在经国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措，其中：有一定收益的公益性事业发展通过发行专项债券举借。否则，不得以任何方式举借债务。可见，通过政府专项债券为地方政府“开前门”，使其依法合规融资是中央防范化解政府性债务风险的重要举措。
3.促进经济尽快恢复实现稳定健康发展的需要。2018年12月的中央经济工作会议、《2019年政府工作报告》先后释放了重要政策信号，要将政府专项债券作为“开前门”的重要政策手段。2019年9月4日的国务院常务会议和随后财政部举办的新闻发布会再次强调政府专项债券在补短板、惠民生、增后劲方面的重要性，将专项债券可用作项目资本金的范围由四个领域扩大到十个领域。《2020年政府工作报告》更是明确将进一步扩大政府专项债券安排规模，使其在促进复工复产，推进“六稳”（稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期）工作，落实“六保”（保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转）任务上发挥更加重要的调控作用。这为缓解当前地方各级政府资金需求压力，促进经济尽快恢复实现稳定健康发展提供了重要政策机遇。
1.政府专项债券安排规模。根据新预算法和有关政策文件规定，2015年，全国各地地方政府债开始进入自发自还阶段。并于2017年对政府专项债券发行使用管理进行政策改革，要求专项债券发行必须对应有一定收益的公益性项目，其还本付息也由对应项目产生的收益偿还。全国政府专项债券安排规模情况为：2015年0.1万亿元、2016年0.4万亿元、2017年0.8万亿元、2018年1.35万亿元、2019年2.15万亿元、2020年将达到3.75万亿元，年均增长率达到了106.45%。可以看出，规模逐年大幅增长，充分印证了中央将政府专项债券作为“开前门”的重要政策工具。
2.政府专项债券用途方向。据有关统计，2018年，全国范围内棚户区改造和土地储备专项债券为政府专项债券发行的主要品种，二者规模占比高达50%以上；2019年，二者规模比重进一步提高。2017年8月，财政部出台政策文件鼓励有条件的地方立足实际试点发展项目收益专项债券品种，政府专项债券用途方向开始多元化。全国各地即结合实际探索发行了产业园区、市政建设、文化旅游、高等学校、医疗卫生、生态环保等专项债券品种，为辖区经济社会建设更多领域提供了关键性资金支持。
3.政府专项债券期限利率。根据债券市场公开披露信息显示，2018年发行的政府专项债券主要以10年期以下短期限品种为主；2019年发行的专项债券仍以5年期为主，但10年期品种有较大增幅，且20、30年长期限品种显著增加。较长期限政府专项债券的陆续发行与连续增长态势表明了市场对地方经济社会未来发展潜力的看好。同时，政府专项债券是有利息成本的资金，其利率高低反映了资金成本的高低。从债券市场发行利率情况来看，2018、2019年平均在4%左右；2020年上半年，因市场资金面整体宽裕促使利率下行，部分地区发行利率甚至低于3%。且票面利率与期限呈正相关特征，即期限越长，利率越高；期限越短，利率则越低。
三、制约政府专项债券“开前门”政策功能效应发挥的因素及原因分析
（一）部分地区专项债券项目储备不充分，未能把握好中央政策利好
为充分发挥政府专项债券“开前门”政策功能效应，2017年以来，国家层间出台了系列政策文件推进实施。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号），并明确将专项债券用作项目资本金的范围确定为铁路、高速公路、供电、供气四个方面，为解决困扰地方政府长期以来的项目资本金筹措问题提供了重要政策契机；2019年9月4日的国务院常务会议进一步部署将专项债券用作项目资本金的范围扩大到十个方面。但是，部分地区专项债券项目储备不充分，在项目申报时存在“临时抱佛脚”“一天一个想法”等问题现象，未能把握好政策机遇。
原因主要有：一是政策学习领悟不够。部分领导干部学习政策要么“走马观花”“蜻蜓点水”，不去深入思考研究，导致不知如何科学谋划储备好辖区适合申报政府专项债券的项目；要么“充耳不闻”“形同陌路”，甚至连出台的系列政策都不掌握了解，更谈不上去积极运用政策利好。二是创新融资意识整体不强。长期以来，受经济发展水平和金融市场发达程度的制约，中西部地区创新融资意识整体上还存在一定的滞后，一些领导干部仍习惯于通过融资平台公司直接贷款融资的传统思维模式，不熟悉政府资源和市场资源的组合优化配置。三是前期策划准备工作不足。政府专项债券业务性较强，项目的成功发行不仅需要具备立项、规划、可研批复等前期手续条件，还需要对项目收益与融资进行测算论证评估，这就需要专业力量提前精心策划谋划。一些地区尤其是市县缺乏相关专业人才，难以未雨绸缪做好充分准备工作，进而难以申报出符合专项债券发行条件的重大项目。
部分地区政府专项债券在空间分配安排上较为分散，呈现出相对平均主义特点，不利于形成区域经济增长极。同时，在用途方向分配安排上，一些地方棚户区改造和土地储备领域分配规模偏大，这些领域对拉动投资、扩大内需、补齐发展短板的政策功效较为有限。
原因主要有：一是额度均衡化分配安排影响资源配置效应。近年来，尽管中央不断加大了政府专项债券发行规模，但一些地方由于经济实力和财力整体上不强，再加上受经济下行、减税降费等因素影响，财政更为吃紧。在防范化解政府性债务风险的背景下，政府专项债券资源对缓解其经济社会建设资金需求压力的重要性更加凸显，有限的政府专项债券资源很容易被均衡化分配。二是部门利益影响资源配置效应。国家在下达专项债券额度时定向到土地储备、棚户区改造、政府收费公路和其他项目收益专项债券各个领域，但允许在总额度不变的情况下申请调整优化结构。由于土地储备、棚户区改造和政府收费公路均有对应的行业主管部门，其他项目收益专项债券分散归属于不同行业主管部门，一旦存在部门利益影响，专项债券结构调整优化协调成本高、难度大，不利于资源的整体优化配置。三是专项债券项目额度安排不合理影响资源配置效应。由于项目单位资金最大化争取动机，再加上客观上的信息不对称，导致在专项债券项目额度安排上不尽合理，要么超项目实际需求安排额度导致整体结余，要么超年度实际需求安排额度导致年度结余。同时，一些项目专项债券额度安排比重偏大，未给社会资本预留空间，未能形成政府专项债券和社会资本的“组合拳”效应。
（三）部分地区债券资金使用进度偏慢，未能发挥逆周期经济调节效应
政府专项债券作为政府宏观调控的重要财政政策工具，应发挥逆经济周期调节作用，这就对其作用时间提出了严格要求。但是，根据财政审计监督部门检查情况来看，部分地区债券资金使用不及时，甚至存在跨年结余现象，未形成“熨平经济波动”的逆周期调节作用，反而带来了经济顺周期调控风险。
原因主要有：一是项目推进速度慢。部分地区“重资金争取、轻项目推进”，即前期向上争取资金态度积极、后期资金下达到位后行动消极，疲于甚至懒于推进项目实施。还有一些地方申报的项目征地拆迁等前期基础工作不扎实，导致在实施过程中容易受到外界因素干扰而受阻不畅。二是资金拨付周期长。一些地方资金拨付程序繁琐，不必要的环节多、链条长，还有一些领导干部缺乏担当作为意识顾虑较多，将常规性工作经常上会集中讨论研究，导致债券资金拨付周期长。甚至因一些公务人员的权力“寻租”动机，也使得资金拨付存在“梗塞”。三是规划变更随意性强。为简政放权，提高行政审批效率，中央和省级政府逐渐将一些项目的立项审批权限向市县级政府下放。无论是哪个层次政府审批，项目的立项、规划、可研批复等工作均应具有较强的严肃性，即一旦审批确定后就不得随意更改。但是，部分市县却对项目立项规划变更随意性强。由于专项债券资金对应项目发行，资金用途调整需要履行严格的审批程序并向市场披露公开，项目规划一旦调整也将影响债券使用进度。
（四）部分地区违规扭曲使用债券资金，未能较好实现预期政策调控目标
作为有利息成本且涉及到代际公平的政府专项债券资金，必须尽快形成实物工作量发挥预期经济社会效益。因此，要用于重大公益项目的资本性支出方向。同时，专项债券收益来源于项目自身，必须严格“锁定”发行项目使用才能确保未来还本付息。但是，一些地方违规扭曲使用债券资金，将政府专项债券资金用于日常办公易耗品购买、小型工程项目建设乃至支付零星工程欠款，有的地方甚至用来支付人员工资、公用经费，严重背离了既定使用方向。
原因主要有：一是可支配财力困境下的无奈之举。部分地方财力困难，属典型的“吃饭财政”，但一些领导干部仍然热衷于政绩形象工程，盲目上项目、铺摊子，有的甚至基于权力“寻租”动机，以各种理由脱离当地财力水平和经济发展阶段实际，上马一些楼堂馆所工程项目，使得财政收支间存在着更加“紧”与“张”的矛盾压力，进而违规扭曲使用政府专项债券资金。二是政策掌握不准主观随意性较强。一些地方领导干部政策精神学习领悟不够、思想认识不到位，将专项债券资金视同上级财力性转移支付，在使用上主观随意性较强，风险防范意识淡薄，任意支配安排用于经常性支出项目。三是专项债券资金管理不完善。专项债券资金有较强的“专项”特征，在日常管理中如果未能体现“专项”特点，极有可能被违规挪用。部分地区对其规范管理探索不够，未将专项债券资金进行专户或专门管理，且在资金拨付和使用时也未作明确区分提示，从而导致被扭曲使用。
（五）部分地区全生命周期控制机制不够完善，未能有效管控好风险
专项债券政策改革始于2017年，由于探索实践时间相对较短，部分地区在对专项债券项目管理上，全生命周期控制机制还存在较多欠缺，不仅存在未来还本付息风险，项目预期对经济社会发展的辐射力也大大削弱降低。
原因主要有：一是源头审核把关不严。部分地区利用信息不对称，将无收益或收益较低的公益性项目通过虚列虚高项目收益，策划包装成有收益且能覆盖债券本息的“伪”政府专项债券项目；一些地方甚至违反政策规定，企图将纯企业化运作项目申请政府专项债券。如果缺乏有效的信息甄别举措，从源头上审核把关，将会衍生后续系列风险。二是过程监管规范约束不力。在债券资金过程使用管理上，部分地区违法违规挪用、滞而慢用或滞而不用，未能及时拨付用到项目上并形成实物工作量。如果不加强过程监管及时纠错，将会偏离政策预期调控目标。三是结果跟踪问效缺位。部分地区领导干部缺乏绩效导向意识，存在“重资金争取、轻资金使用效果”问题现象。尤其是跟踪问效意识不足和绩效考评机制缺乏可操作性，加重了政府兜底偿还保障责任，给财政稳定健康运行带来了潜在风险冲击。
充分发挥政府专项债券“开前门”政策功能效应要顺势而为，紧紧抓住政策机遇。建议一是要加大政策培训宣传力度，吃透政策。建议各级党委政府要不断加强对领导干部的培训力度，适时组织举办专题培训班或在有关培训中设置安排政府专项债券及相关业务知识课程，使各级党政领导能够充分依托中央政策利好把握政策机遇。二是要精准聚焦重点领域储备项目，用准政策。要围绕中央确定的交通、港口、生态环保、社会事业、物流等重点领域，结合重大发展战略，加强储备符合政府专项债券发行使用条件的重大公益性项目，并用好用足专项债券用作项目资本金政策。三是要结合实际进一步规范简政放权，优化工作流程环节，提高行政审批效率，降低制度交易成本，不断加快推进专项债券项目立项、可研批复、初步设计以及招投标和征地拆迁等前期准备工作，确保按照政策要求的时间节点及时申报专项债券需求。
充分发挥政府专项债券“开前门”政策功效要科学合理分配资源，努力实现资源的帕累托最优配置。建议一是要做到区域空间上科学合理安排。基于风险防范角度考虑，专项债券额度要优先安排经济发展好、财政实力强、债务风险低和举债空间大的地区。对经济发展慢、财政实力弱和债务风险高的地区少安排乃至不安排。二是要做到用途方向上科学合理安排。根据政策规定支持，各地结合实际发行了医疗卫生、产业园区、社会领域以及市政建设、文化旅游等专项债券品种。本研究认为：医疗卫生类专项债券要优先支持县级医院，尤其是交通偏远的山区县，以改善山区群众就近就医环境条件，避免“小病求远”拥挤到地级市、省会城市医院从而增加家庭经济负担；产业园区专项债券要优先支持交通条件便利、拥有，资源禀赋和创新型技术领域的地区产业项目；社会领域专项债券要优先支持民生迫切需求，且项目收益能够严格覆盖债券本息的地区项目。三是要做到项目选择上科学合理安排。要选择项目收益覆盖债券本息倍数高，易于得到市场投资者认可的优质项目安排债券额度。同时，对债券收益覆盖本息倍数偏好高、现金流量好的项目，充分利用好专项债券用作项目资本金政策，鼓励其通过市场化方式融资，放大政府专项债券的“杠杆”效应撬动社会资本，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。
充分发挥政府专项债券“开前门”政策功能效应要畅通“梗塞”，切实加快资金使用进度。建议一是要加快专项债券资金拨付。专项债券发行成功后，省级财政部门应及时将专项债券资金拨付到市县和有关债券资金使用单位。专项债券由项目单位举借并由其负责偿还，债券发行后资金未能及时拨付到项目单位，无论是在理论上，还是在逻辑上，均违背了“责任”与“权利”和“收益”与“风险”统一原则。二是要加快专项债券项目施工。专项债券项目单位要避免“重资金争取、轻项目推进”心理导致出现“钱等项目”现象，应努力克服主客观因素切实加快项目施工进度，在保障项目质量的前提下确保如期竣工并投入运营，及时发挥债券资金使用效益。三是要加快专项债券资金支付。专项债券项目单位要严格按照项目施工进度及时向施工单位支付工程款，工程竣工后要及时决算结算，保证施工单位的施工积极性。同时，建议将各类财政性质资金向市场主体的支付进度纳入一地营商环境的考核指标体系，维护市场主体利益，切实激发市场活力。四是要强化使用进度责任主体。针对长期以来，财政部门是资金使用进度责任主体的片面认识，应将各级政府主要领导明确为使用进度的第一责任人，债券资金使用单位主要负责人明确为直接责任人，并对使用进度慢，未及时发挥债券资金使用效益的相关责任人予以问责并通报。
（四）加强监督检查力度，严格规范政府专项债券资金使用
充分发挥政府专项债券“开前门”政策功效要加强监督检查力度，“咬定”政策调控目标不放松。建议一是要避免“钱偏项目”。专项债券项目发行前经过了严格的项目收益覆盖债券本息测算评估，并在债券发行市场披露公开，一旦“钱偏项目”扭曲使用，项目收益未能按照预期实现将影响后续还本付息。因此，要严格按照既定发行项目规范使用。二是要避免“钱散项目”。专项债券资金使用必须及时形成实物工作量，确保预期经济社会效益发挥，从而为债务偿还提供基础资产保障。因此，必须确保专项债券资金用于项目的资本性支出方向。三是要避免“钱滞项目”。要加大对“不拨不支”“支而不用”等制约资金使用进度和效益及时发挥行为现象的严格督导，防止权力“寻租”现象出现，形成市场逆周期调节效应。
（五）强化全生命周期风险管理，确保专项债券“借用管还”环环相扣
充分发挥政府专项债券“开前门”政策功效要把控好每个关口，牢牢守住风险底线。建议一是要从源头上把好关选择好项目。要科学客观编制项目预期收益与融资平衡方案，包括项目实施主体、建设内容、项目周期、融资需求、偿债资金来源等内容，严禁将无收益项目策划包装成有收益项目，并严禁纯市场化项目和楼堂馆所项目申报政府专项债券。二是要从过程上把好关管控好项目。要督导专项债券项目主管部门和单位按照项目编制收支预算总体平衡方案和分年度平衡方案，全面反映项目收入、支出、举债、还本付息及资产等，并根据市场变化动态调整完善预算平衡方案，保持项目全生命周期和各年度收支平衡。要严格加强专项债券项目收益管理，优先保障到期专项债券本息及时足额偿还。三是要从结果上把好关优化好项目。要牢固树立“举债必问效、无效必问责”的绩效意识，不断强化资金管理部门和使用单位绩效管理主体责任，严格编制项目绩效目标、及时报告使用绩效等情况，实施全过程绩效管理。同时，充分利用绩效评价结果，对低效无效的地区和项目，政府债券资金少安排或不安排，并严肃追究责任，不断优化政府专项债券资源在空间、方向、项目等方面的科学合理配置，最大化发挥其“开前门”的稳投资、扩内需、补短板政策功效。
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