徐军伟  毛捷  孙浩/对外经济贸易大学

内容提要：基于地方政府对公益性项目（有一定收益）融资的现实困惑，为有效提升融资性财政资金的使用效益，应充分协同以专项债券为主的债务融资和以PPP为主的权益融资。但当前专项债券与PPP融合发展面临五个核心问题，即产权问题、预算问题、法规问题、杠杆问题、政府与市场的关系等。上述问题的某些特征也为专项债券与PPP的融合发展提供了基础条件和前提可能。基于此，笔者从地方政府和社会资本方的角度，给出专项债券与PPP融合发展的可能路径。为逐步解决二者融合发展面临的五个核心问题，本文围绕法制环境、预算衔接、绩效管理、协同管理、政府与市场关系等提出五方面政策建议，以便持续发挥地方政府债务融资和权益融资的协同效应。

关键词：专项债券  PPP  融合发展  债务融资  权益融资

一、发现问题：地方政府如何协同债务融资与权益融资

为应对风险与挑战，以更大宏观政策力度对冲新冠肺炎疫情和复杂经济局势影响，2020年全国两会明确指出，积极的财政政策要更加积极有为，包括提高赤字率、发行抗疫特别国债、增加地方政府专项债券额度以及提高财政资金使用效益等，真正发挥财政政策稳定经济的关键作用。全面做好“六稳”工作，落实“六保”任务，是当前地方财政工作的重点和关键。具体地，地方政府有效推进“两新一重”[1]工作，即新型基础设施建设，新型城镇化建设和交通、水利等重大工程建设，是完成当前重点工作和任务的重要途径和抓手，同时按照要求健全市场化投融资机制，支持民营企业平等参与上述项目建设。

当前，我国地方政府针对项目融资主要有两类途径，一是以地方政府专项债券[2]（以下简称“专项债券”）为主要方式的债务融资；二是以政府与社会资本合作（以下简称“PPP”）为主要方式的权益融资。对于有一定市场化收益的公益性项目，地方政府既可以通过发行专项债券的方式实施投资（且专项债券部分资金可以作为项目的资本金），也可以通过PPP的方式吸引社会资本共同投资。那么对于同一个合适的标的项目，地方政府可以同时选择专项债券和PPP方式共同融资吗？我们可以探索专项债资金充当PPP项目中的政府方资本金，以降低PPP的资本金成本；也可以探索政府将专项债资金转贷给市场化运作的PPP项目公司，通过PPP的绩效考核机制强化对专项债资金的回款管理；也可以探索将上述两种方式进行叠加，即一部分专项债资金用于PPP项目的资本金，另一部分转贷给PPP项目公司。但是，专项债券与PPP融合的意义是什么？会面临哪些核心问题？当前可行的路径是什么以及未来政策如何包容支持？上述问题既是地方政府和市场面临的现实困惑，又是相关学术理论亟待研究、解决的重要问题。

（一）地方政府进行项目融资的现实困惑

一个具体项目的投资建设要经过前期论证、设计规划、融资规划、主体搭建、投资施工、运营管理等环节，项目的融资规划需要与其他规划设计统筹安排，以保障项目建设过程中的资金配套支持，最终实现提供公共物品（或服务）的目的。当前，地方政府在具体推进项目融资时面对的现实困惑主要有以下三类：其一，根据《政府投资条例》，专项债券的投资完全是政府投资行为，具体投资时可以依据专项项目的条件配置市场化融资，并且一定比例专项债资金可用于项目资本金。但是，专项债券面临三方面主要问题或风险：一是偿债机制上，严重依赖政府性基金收入（其中土地出让收入占91%左右）[3]，具有较大的偿付风险隐患；二是在债券市场上可能对其他市场主体发债产生一定的挤出效应（徐军伟和毛捷，2020）；三是专项债券完全是政府投资，增加了地方政府性债务（虽然不列赤字），而且项目风险由政府独自承担。其二，PPP的最大优势是权益性融资，追求“收益共享、风险共担”的原则，但是随着我国PPP模式的推广，实务操作过程中出现了很多亟待解决的困难，其中资本金及时足额缴付问题受到广泛关注，导致PPP项目实际落地率低（黎毅等，2018）[4]。其三，虽有政策空间可以尝试“专项债券+PPP”，但不清晰具体如何融合操作。在结构上，融合操作是在项目资本金方面进行融合、或在项目的债务融资方面融合，还是两者的混合融合。在次序上，融合操作是在专项债券项目的基础上融合PPP，或是在PPP项目的基础上融合专项债券，还是初始项目规划时就做好融合方案，等等。

（二）专项债券与PPP的融合发展亟待学术理论研究

已有研究主要是将专项债券（显性债务）、PPP（不规范的PPP产生隐性债务）作为形成地方政府债务的一种形式进行分析，主要有以下三类：一是侧重专项债券的研究，集中在专项债券是地方政府大开前门进行举债的重要形式，以及偿债机制、管理体系和风险防控等（毛捷和徐军伟，2019；龙小燕，2020；赵全厚，2020）。袁海霞等（2020）认为专项债券是支持基础设施补短板、稳投资的重要资金来源，是积极财政政策的重要组成部分。二是主要关注规范PPP的研究，包括作用机制、市场定价、影响与风险等（黎毅等，2018；赵静和常非凡，2018；王卓君等，2017；汪立鑫等，2019）。缪小林和程李娜（2015）认为地方政府债务风险的本质是非社会理性条件下政府“行为牺牲效率”，PPP就是要通过公私合作机制约束地方政府债务规模扩张而不顾债务配置效率的非社会理性行为。三是重点关注不规范的PPP可能产生的地方政府隐性债务。借鉴国外特别是澳大利亚、菲律宾和巴基斯坦等国家在PPP政府债务风险管理上的先进做法和经验，马恩涛和李鑫（2018）认为应重点围绕PPP政府或有债务管理的制度框架、担保限额以及信息披露等几个方面对我国PPP可能引发的隐性债务风险进行预防和管理。

还有一些研究关注到PPP落地率低、落地难的现状，尝试寻求可能的解决途径。为促进PPP发展，应进一步创新融资工具，重构PPP模式，提供公共部门能力建设水平，建立合理的风险共担机制和公平的利益分配机制（赵静和常非凡，2018）。通过开发性金融参与社会资本方是一种创新融资工具的可行尝试，开发性金融机构可有效分担社会资本承担的风险比例，从而提高社会资本参与的积极性，可有效破解我国当前PPP项目落地难的困境（包许航和叶蜀君；2018）。而通过专项债券履行政府出资的义务或者作为PPP项目的债务融资，也是与时俱进的一种创新融资工具，可以积极尝试专项债券与PPP的融合发展。针对专项债券与PPP融合发展的可能性，郑良海（2020）认为，在地方融资监管制度变迁和PPP融资规范后，专项债券与PPP可以建立激励相容机制，通过强化顶层设计和制度保障，合理确定支出责任和项目收益边界，提高项目资金使用与建设效率。

综上，在当前经济下行叠加新冠肺炎疫情的双重背景下，专项债券与PPP的融合发展具有重大意义和必要性。第一，专项债券与PPP融合，既有利于降低项目本身的融资成本，又可以结合社会资本，科学撬动更大社会力量，进而降低总体投资难度，有效提高投资效率，进一步促进投资增长和经济增长。第二，借助专项债券与PPP的融合发展，提供民营企业更多机会参与公共产品（或服务）的投资、建设和运营，切实支持民营企业发展。第三，以“专项债券+PPP”为抓手或突破点，促进地方政府债务融资与权益融资的有效协同，不断提升融资性财政资金的综合使用效益和资源配置能力，促进有为政府和有效市场的良性循环。

本文可能的边际贡献主要有：第一，深度总结提炼专项债券与PPP融合发展面临的五个核心问题，即产权问题、预算问题、法规问题、杠杆问题以及政府与市场关系的问题等；第二，从地方政府和社会资本方的角度，给出专项债券与PPP融合发展的可能路径，并提出促进专项债券与PPP融合持续健康发展的有关建议。本文后续内容安排如下：第二部分是专项债券与PPP融合发展的五个核心问题；第三部分给出专项债券与PPP融合发展可能路径；最后是政策建议。

二、正视问题：专项债券与PPP融合发展的五个核心问题

以专项债券为代表的债务融资和以PPP为代表的权益融资，都是地方政府提供公共物品（或服务）的重要融资方式，在功能和目的上具有一定的共同性，为科学融合提供了前提基础。但是，专项债券与PPP从相敬如宾走到融合发展还需要关注以下五个核心问题。产权问题关系到投资主体（或项目所有者）相容问题，是二者融合的起点问题；预算问题涉及二者所属不同预算的衔接、管理、绩效与合约事项；法规问题决定了二者融合的基本可行性，也关系到社会资本方的权益保障；杠杆问题决定了二者融合的结构组合选择与风险控制问题；政府与市场关系意味着只有合适优质的项目才适合专项债券与PPP融合的模式，并且关系到民营资本的权益问题。

（一）产权问题

地方政府为有一定收益的公益性项目（或服务）进行融资[5]，主要通过专项债券和PPP两类方式。在具体投资时，主要涉及三类要素：投资主体、项目标的和资金来源。专项债券是地方政府通过债券市场获取应债资金投向项目标的；PPP是地方政府与社会资本方合作，通过吸引社会资本方以权益的方式完成标的项目的投资，按照投资比例对标的项目拥有相应产权。相比较，专项债券对应的项目标的产权一般为政府所有（这也是已有专项项目的主要形式），也可以与其他市场主体共同拥有项目标的产权（例如专项债券以资本金的形式投入中小银行）。由于专项债券的这种灵活性，为专项债券与PPP的科学融合提供了可能性。需要注意的是，从资金来源考虑，专项债券实际上是地方政府对债券投资人的负债，具有还本付息的刚性约束；而PPP主要是撬动社会资本方的投资，自主经营、自负盈亏，地方政府一般是按照协议约定履行政府付费或可行性缺口补助责任，但没有还本付息的刚性约束（不规范的PPP引致的地方政府隐性债务除外）。不同类型的资金来源对地方政府产生的未来财政支出责任也不相同，在此条件下的不同产权主体如何在同一项目实现相容、权责利相匹配，是专项债券与PPP科学融合需要考虑的基础问题。同时，为约束地方政府按照PPP协议严格履行，保障社会资本方的产权权益，《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（中发[2016]28号）强调要大力推进法治政府和政务诚信建设，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。

（二）预算问题

《地方政府专项债务预算管理办法》（财预[2016]155号）明确专项债券用于有一定收益的公益性项目资本性支出，以该公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息，纳入政府性基金预算。《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金[2019]10号），明确符合条件的PPP项目形成的政府支出事项，是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出，纳入一般公共预算。

需要注意的是，专项债券同时对应政府性基金预算的支出和收入，在申请发行的初始就意味着跨期闭环预算关系，即专项债券的当期发行和支出对应着未来与专项项目相关的政府性基金预算收入（专项项目的专项收入也要纳入政府性基金预算）；而PPP直接对应的是一般公共预算支出，当前以可行性缺口补助的项目为主，表现为单向支出关系，并不存在未来某个时点偿还已有财政支出的概念。对于采用政府付费和可行性缺口补助的PPP项目，其收入主要来自一般公共预算支出，如果此类项目与专项债券融合（无论是作为资本金还是债务融资），意味着专项债券的未来本息偿还主要依赖一般公共预算收入，与专项债券纳入政府性基金预算的预算管理相矛盾。同理，如果在专项债券项目的基础上融合PPP（政府付费或可行性缺口补助项目），也会出现同样的问题。综上，对标的项目未来收益（或专项收入）及偿还来源的认定、区分以及匹配相应的预算管理是专项债券与PPP融合面临的重要议题，也是地方财政预算管理的重大挑战。

（三）法规问题

专项债券与PPP融合的具体实践以项目单位为载体。而针对专项债券对应的项目单位（即项目主体或实施主体）的性质或者构成，目前并没有相关法律法规进行明确定义或要求。《政府投资条例》明确政府投资项目的项目单位应该按照相关要求和程序履行报批义务[6]，也没有具体要求项目单位必须为政府所有还是政府与其他市场主体共同所有。也就是说，从项目单位的载体看，专项债券与PPP融合不存在法规方面的障碍。

当前，我国关于PPP的法律适用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（2020年1月1日起施行），即社会资本方与行政机关（当地政府部门）签订的PPP协议适用该行政法。但是，PPP是通过市场化方式提供公共产品的方式，本质上是一种市场行为，因此有学者提出还需推进针对PPP的商业法，保障政府与社会资本方市场平等地位与权益。在PPP模式的应用和推广中缺乏专门法律法规，价格机制难以发挥关键作用（吴槐庆和赵全新，2016），法律约束不足加大了政府与社会资本合作项目的财政风险（温来成等，2015）。同时，专项债券和PPP中政府出资部分都适用于新《预算法》（2015年1月1日起施行）。综上，基于当前的法律法规，专项债券与PPP的融合具有一定的可行性，但为保障政府与社会资本的平等市场地位和权益，还需专门的PPP法律法规进行约束。

（四）杠杆问题

关于项目建设的杠杆问题，源于项目投资的资本金制度[7]，项目建设的总投资由项目单位的自有资金（即资本金）和债务融资构成。例如，某一收费公路项目总投资100亿元，项目单位自有资金最低为15亿元[8]，剩余85亿元需要通过债务融资（银行项目贷款、发行债券等）实现，那么该项目对应的杠杆率为5.67（85亿元除以15亿元）。无论是专项债券的专项项目还是PPP项目都适用该项目投资的资本金制度。2019年6月《中共中央办公厅 国务院办公厅 关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字[2019]33号），允许将地方政府专项债券作为符合条件的重大项目资本金之后，地方政府专项债券可用作符合条件的重大项目资本金占该省份地方政府专项债规模的比例已经提高到了25%。专项债资金本身是债务资金，如果作为项目的资本金，相当于提升了杠杆，例如上例中如果资本金15亿元中有5亿元是专项债券（当前实践中专项债资金占资本金的比例有达到50%的案例），那么此时的综合杠杆率为9（90亿元除以10亿元）。

如果专项债券以项目资本金的形式与PPP融合，会产生以下三方面的问题：一是地方政府通过债务资金履行PPP项目的出资责任，增加了PPP项目的杠杆率，对项目未来的收益能力与风险控制有了更高要求；二是对社会资本方有失公平，因为社会资本方并不能够像地方政府那样可以通过债务资金充当项目资本金的投资[9]；三是作为资本金的专项债券的风险由地方政府承担，但是通过专项债券撬动的后续债务融资而产生的收益却由地方政府与社会资本方共同分享，造成收益与风险的不对称。综上，PPP是权益杠杆，通过风险分担合同，可以作为地方风险治理体系的组成部分（周小付和闫晓茗；2017）；专项债券是债务杠杆，通过作为项目资本金与PPP融合，会显著提升综合杠杆率，可能会增加财政资金的风险。为此，专项债券与PPP融合需要重点考虑二者的融合结构（专项债资金中在项目资本金和债务融资的分配比例，项目资本金中专项债资金的占比），控制综合杠杆风险。

（五）政府与市场的关系

PPP项目是政府和社会资本的合作，任何一个PPP项目都会涉及到政府和市场的边界、政府的契约信用以及公共政策等问题。PPP项目通常前期投资规模大，回报周期长，影响项目的因素多，收益不确定性大，需要相应法律、法规保障私人部门利益，促进私人部门参与PPP项目的积极性。私人部门投资PPP项目的积极性与投资额都受到政府治理水平的显著影响，应当建立相关监督机制约束政府行为，维护政府尊重契约和规则的信誉（王卓君等；2017）。由于专项债券属于地方政府通过债务融资形成的财政资金，有还本付息的刚性约束。那么如何在保障财政资金安全的同时，同样保障社会资本方的权益，是专项债券与PPP融合需要考虑权衡的一个难点问题。在标的项目运营良好的前提下，专项债券本息的按时偿付和社会资本方的权益可以做到同时保障。关键是如果项目不能够良好运营，出现风险时，如何同时保障二者的平衡呢，地方政府会牺牲私人部门的权益来保障专项债券等财政资金的安全吗？也许当前只有少数优质的项目才适合专项债券与PPP融合的模式，才能切实保障财政资金安全与私人部门权益的平衡。

三、包容需求：融合发展的可能性尝试

在理论和实践上，专项债券与PPP的融合发展主要面临上述五方面问题。虽然上述问题很难一蹴而就、在短时间内得到全面解决，但是前述问题的某些特征为专项债券与PPP的融合发展提供了基础条件和前提可能。我国财政系统不断趋于完善，在制度和管理上为专项债券与PPP的融合奠定了体制基础。专项债券和PPP项目中政府负有支出责任的资金都是地方政府提供公共产品（或服务）的财政资金，在全面预算管理、项目支出绩效、地方（隐性）债务管理等方面可以统一兼顾。笔者在积极把握已有政策文件精神[10]（国发[2014]43号、厅字[2019]33号）的基础上，本着包容需求，从地方政府和社会资本方的角度，尝试从以下五方面给出专项债券与PPP融合发展的可行路径。

（一）选择合适项目是关键，优先试点“使用者付费模式”的PPP进行融合

戴思聪（2018）结合两个城市具体的债券发行案例，发现不同地区的专项债在融资成本方面存在显著差异，说明专项项目的质量存在明显的区域异质性。郑子龙（2017）研究发现，市场化进程作为重要的市场环境，对地方政府在基础设施领域选用PPP模式融资有着正向的促进作用。也就是说，标的项目的质量和所在区域的市场化程度，对于专项债券和PPP模式的选择都是重要的参考要素。

专项债券与PPP的融合关键在于选择合适的项目标的。首先，适合专项债券+市场化融资的项目，必须是在保障市场化融资平衡的前提下仍有剩余的专项收入，并根据该剩余专项收入确定专项债券的规模。然后，根据PPP项目的市场化程度和付费形式，主要有政府付费、可行性缺口补助和使用者付费三类，其中使用者付费类型的市场化程度较高。综上，使用者付费类型的PPP项目比较容易满足在平衡市场化融资后仍有剩余项目收入（即专项收入）的要求，因此可以优先选择专项债券+使用者付费PPP项目进行融合。待基于专项债券的政府性基金预算与基于PPP的一般公共预算建立有效衔接、科目对应和信息共享时，可以推进“可行性缺口补助”类型的PPP与专项债券进行融合。

（二）事前规划，内化“融合方案”

实践中，专项债券申报需要向省级财政部门提交“一案两书”，PPP项目申请入库需要提交“一案两评”。[11]在选择合适项目的基础上，进行事前规划，将对应的“融合方案”直接并入到专项债券或PPP项目的“一案”里：若拟申报专项债券，则在“专项债券实施方案”里融入PPP实施方案，协同其他材料先行申报专项债券，然后再按照PPP项目要求申请入库；若拟申请PPP项目入库，则在“PPP项目初步可行性实施方案”里融入专项债券实施方案，同时准备“两评”材料先行申请PPP入库，然后按照专项债券材料规范申报专项债券。也就是说，不论是申请专项债券还是PPP项目的入库，在申报方案里都明确融合的具体方案[12]。而不是等专项债券或PPP项目都已完成前序程序，再进行融合，就会面临被动，甚至前面已完成程序需要重新履行一遍。

（三）创新方案流程，及时分享关键要素信息

专项债券的申报、发行有时间窗口，PPP的政府与社会资本谈判、申请入库等也是一个不确定的动态过程。流程上的时间窗口和不确定问题是地方政府和社会资本方实施专项债券与PPP的融合面临的具体困难，客观上要求地方政府和社会资本方事前充分准备各项工作。但是如何匹配专项债券和PPP各自的时间窗口和不确定性，需要从制度和政策上进行根本调整。

笔者认为可以从两个方面着手。一是创新方案流程，根据拟融合的项目所在行业属性（是否国家重点支持）、区域财力空间（综合财力、PPP支出占一般公共预算收入比重等）、项目市场化收益、社会资本方认可度、已有项目运营和信誉情况等，综合判断项目融资的基本模式：在专项债券的基础上融合PPP，或者在PPP项目的基础上融合专项债券。二是及时分享关键要素信息，对于拟融合项目基本要素、财政支持计划、融合方案计划、对社会资本方的基本要求和主要注意事项等关键要素信息及时向社会公开，做到及时沟通反馈，尽量减少后续专项债券和PPP融合申报、推进过程中的不确定性。

（四）根据专项债券的可能要素，实施差异化谈判

市场化进程较高区域的优质项目，对潜在社会资本方一般具有较强的吸引力。地方政府可以根据该项目能否申请到专项债券、专项债资金要素（含额度、期限、利率等）以及可做项目资本金额度等要素，与社会资本方实施差异化谈判，或设立条件性执行条款。也就是说，充分利用专项债券的刚性和不确定性以及PPP模式的柔性和多样性等特征，以市场化的方式实现最优合约达成。

（五）坚决防范潜在风险

专项债券和PPP都是中央政府对地方政府进行项目融资的正式授权，是大开正门的重要体现。但是，在实践中仍存在个别地方借助专项债券或者不规范的PPP新增地方隐性债务的现象。专项债券与PPP的融合发展，务必坚守不新增地方隐性债务的底线，规范科学发挥融合带来的综合有机效应。在具体实施融合的过程中，为守住防范风险的底线，需要重点关注以下三点。

第一，科学控制拟融合项目的综合杠杆率。专项债券与PPP的融合会显著提高项目的综合杠杆率，为此需要严格、科学测算标的项目的市场化收益（并明确专项收入），客观务实控制杠杆率，理性设置融合方案。

第二，严控形成新增地方政府隐性债务。对于拟融合项目，既要按照专项债券的要求专款专用，又要严格按照PPP的要求规范化、市场化投资运营，严控地方政府借助专项债券与PPP的融合新增隐性债务。

第三，做好预期管理，防止集中过快上项目。科学看待专项债券与PPP的融合模式，前期可能只适合少数区域的少数优质项目。避免地方政府和社会资本方对“专项债券+PPP”模式的模糊认知、过度期望甚至错误实施。

四、主动作为：促进融合发展的政策建议

为逐步解决专项债券与PPP融合发展面临的五个核心问题，持续发挥地方政府债务融资和权益融资的协同效应，笔者基于上述分析提出以下五方面政策建议。

（一）完善法制环境

在产权和法规方面，构建法无禁止则可行的专项债券与PPP融合发展的法制环境。目前，我国关于PPP的立法主导权尚不明确，各部委发布的规范性文件多而散，尚未形成一套完整统一的法律法规。在实践中，往往一个部门一个政策，一个地方一套做法，不利于保持地方政府和社会资本方的持续积极性。为切实加大对民营企业、外资企业参与PPP项目的支持力度，向民营企业推介政府信用良好、项目收益稳定的优质项目（含专项债券项目），并在同等条件下对民营企业参与项目给予优先支持[13]，建议尽快通过立法等形式，明确产权，保障私人部门合法利益，以切实吸引更多民营资本参与公益性项目投资。

（二）强化预算衔接

有效衔接一般公共预算和政府性基金预算，并建立中长期预算体系。在一般公共预算、政府性基金预算等各个预算保持完整、独立的情况下，有效衔接、贯通政府性基金预算与一般公共预算，使专项债券和PPP相关的财政收支做到合理统筹、信息共享、科目账户对应、彼此收支呼应。同时，预算应与标的项目的全生命周期相匹配，要求政府从以往单一年度预算收支管理逐步向中长期财政规划转变，有利于提高财政规划的可持续性。在此基础上，做好年度预算执行及动态调整工作，将当前融资性财政资金收支与长期预算调控目标紧密相联，形成灵活高效的财政收支风险管控体系，防范和化解中长期财政风险。

（三）实施全面、统一的绩效管理

为防控高杠杆等带来的风险，对各类融资性财政资金实施全面、统一的绩效管理。2020年3月31日，财政部发布《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金[2020]13号），以规范PPP项目全生命周期绩效管理工作，提高公共服务供给质量和效率，保障合作各方合法权益。PPP项目绩效评价结果是按效付费、落实整改、监督问责的重要依据。专项债券与PPP的绩效理念、绩效逻辑一致，都是以公共绩效为最终目的，过程中实现公共绩效与市场绩效的协同（王泽彩和徐军伟，2020）。应尽快推出地方政府债券绩效管理的操作指引，与上述PPP的绩效指引相衔接，实现对各类融资性财政资金全面、统一的绩效管理。

（四）做好协同管理

实现专项债券与PPP的协同管理。当前，我国专项债券与PPP分别归属不同的部门管理，可能会增加二者具体融合的程序成本和执行不确定性，最终损失效率，积累潜在风险。而专项债券与PPP的业务融合，必然要求二者归属管理和监管部门的管理融合。需要尽快在产权、预算、流程、材料、信息共享和监管指引等方面进行政策与管理的统一、规范。

（五）优化政府与市场关系

构建政府与市场在公共产品（或服务）领域的健康关系。一是有效推进政府职能转变，促进政府部门完成从运动员到裁判员的身份转变，由项目的实施者转变为监督者。二是建立与时俱进的政府信誉保障机制，促进民营资本积极参与公共产品（或服务）领域。三是按照激励相容原则，建立以客户为导向的竞争机制，有效激励社会资本参与者为降低成本而努力改善管理。四是做到标的项目的全生命周期公开、透明，不断完善收益共享、风险共担的科学机制。

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