赵明英/辽宁省市县财政专员办服务中心
内容提要：近年来，我国地方财政暂付性款项规模逐年增加，给财政平稳运行和国库资金安全带来了极大风险。本文结合《财政总预算会计制度》及国家相关政策规定，对辽宁省暂付款现状、成因及其危害进行了分析，对规范暂付款管理采取的措施及成效进行了总结，并在此基础上提出解决问题的意见和建议，以期确保全省规范消化暂付款工作取得预期成效，有效防范财政运行风险，促进财政健康可持续发展。
关键词：地方财政 暂付款 预算会计 财政风险
近年来，受多种因素影响，我国地方财政暂付性款项（以下简称“暂付款”）规模庞大，且逐年增加。由于暂付款占用国库资金，加之支出去向复杂、时间跨度较长、回收不确定性等特点，给财政平稳运行和国库资金安全带来了极大风险。财政部对此高度重视，将规范暂付款核算管理列入当前重点工作，提出了明确的政策要求和工作目标。辽宁省委省政府对全省清理消化暂付款作出安排部署，要求财政部门务必高质量完成。本文结合《财政总预算会计制度》及国家相关政策规定，对辽宁暂付款现状及成因、带来的危害进行了梳理，对规范暂付款管理采取的措施及成效进行了总结，在此基础上，结合实际，提出解决问题的意见和建议，确保全省规范消化暂付款工作取得预期成效，有效防范财政运行风险，促进财政健康可持续发展。
一、全省暂付款现状及成因分析
在《财政总预算会计制度》中，暂付款主要是指各级财政部门借给、暂付所属预算单位或其他单位临时急需的款项，属于非预算安排支出，暂付款资金来源是保障预算执行的国库资金。
（一）全省暂付款现状
近年来，辽宁全省（不含大连，下同）暂付款总额一直居高不下，并呈现以下几个方面特征：一是基层规模过高。县区级暂付款占全省总额的64.4%，且呈逐年上升趋势。二是可持续性较弱。从暂付款占可支配财力的比重看，超过100%的有6个市，表明部分地区财政可持续性较弱。三是支出用途广泛。分用途看，发展类支出占37%，公益性支出占18.8%，保工资和保运转支出占13.3%，债务支出占10.8%，保养老金发放等社保支出占8.4%。四是时间跨度较长。分年限看，1-5年占总额64.4%，6-10年占总额25%，10年以上占总额10.6%。
（二）暂付款形成的原因
暂付款是历年累积形成的，时间跨度较长、成因比较复杂，且规模较大，给财政运行带来风险隐患。从全省情况看，暂付款形成的主要原因如下：
1.地方财政可支配财力不足。受体制机制性因素影响，特别是近10年来，辽宁经济总量、财政收入出现下滑态势，经济增长乏力，财政收入规模难以实现有效突破，导致地方财政可支配财力不足。尤其是县区，当年预算无法足额安排保工资、保运转和保基本民生等“三保支出”，只能由国库资金垫付。
2.防范债务及养老金支付风险。在企业养老保险中央调剂金政策及基金缺口省市分担机制建立之前，受人口老龄化、抚养比低和国家连续出台调标政策等因素影响，辽宁企业养老保险基金处于缺口运行状态。同时，辽宁一些地区政府债务进入了偿债高峰期，还本付息进一步加剧了财政支出压力。国家规范金融企业对地方政府投融资行为后，为坚决守住不发生系统性风险底线，有些地方政府只能由国库垫付资金确保企业养老金当期发放、偿还到期政府性债务本息和隐性债务本息。
3.缺乏预算约束和公共财政理念。在财力增长有限、财政资金供需矛盾十分突出的情况下，一些地区预算约束性较差，超出可用财力预算安排各项支出，形成了大量的暂付款。有的地区在预算执行中为了弥补收支缺口，挤占上级专项以及融资借款，导致暂付款规模居高不下。有的地区没有坚持“先有预算，后有支出”和“量入为出、量力而行”的原则，无预算安排项目建设垫付了大量的国库资金。特别是部分地区缺乏公共财政理念，存在财政供给“越位”问题，对应由市场配置资源的经营性和竞争性领域延伸和干预过多，大大超出了政府职能范围和财力承受水平，影响暂付款的后期清理。
4.管理和监督约束不到位。除上述客观因素，也有人为主观因素，即思想认识不到位，暂付款管理和监督约束缺失。比如，暂付款中的一些无预算安排的发展类建设项目，由于决策的简单化、随意性、无约束和短期行为，导致财政国库成为政府的“提款机”，暂付款规模逐年增长。还有的地方政府领导财经纪律和财政风险意识淡薄，管理和监督约束不够严格，在暂付款举借、偿还和监管等方面存在漏洞，无预算、超预算拨款现象较为严重。因此，暂付款问题也一定程度上揭示了对政府行为的监督、约束和激励机制的欠缺。
二、暂付款危害及其规范管理面临的困难
（一）暂付款带来的危害
1.长期占压国库资金，影响预算执行进度。大量的暂付款长期占压国库资金，导致基层财政库款规模持续走低，财政当期支付能力日趋减弱。从全省来看，2018年辽宁财政库款保障水平低于国家规定标准0.3倍的县区超过50%。由于库款保障能力不足，有些已下达预算指标的项目，不能及时形成实际支出，导致预算支出进度缓慢。从财政部公布的各省财政支出进度看，辽宁支出进度一直偏慢，低于全国地方平均水平1.2个百分点以上，影响财政政策有效落实。
2.形成财政隐性赤字，降低会计信息质量。从财政平衡角度看，通过挂账列示暂付款调节预算支出虽然实现了当期平衡，解决了新增支出需求，但实际上掩盖了财政问题，形成了财政隐性赤字。截至2018年底，全省需预算安排消化的暂付款占总额的76%，为财政的健康平稳运行埋下了隐患，加大了后期财政支付风险。大量的暂付款若未能及时清理，久而久之、不断累积，将对未来会计核算工作带来不良影响，降低了财政总预算会计信息质量。另外，随着会计制度和财政政策的变更可能不利于历史问题的解决，使财政往来事项变成一个“烫手山芋”。
3.脱离财政预算监督，容易引发资金安全风险。财政预算可以监督政府部门的收支运作情况，控制政府部门的支出，反映政府部门的工作和活动状况。一些垫付出去的国库资金没有预算依据，造成财政支出不仅游离于财政预算之外，也脱离了人大和审计部门监督，直接挑战财政预算的严肃性，影响财政支出的合法性和财政资金使用安全。另外，财政借垫款的不断增加，制约了财政经济健康运行，进一步加剧了财政资金安全风险。由于暂付款规模的不断扩大，财政自有资金不足，转而进行融资借款，加大了财政资金成本，部分举借资金使用和管理脱节，也增加违法违纪的潜在风险。
4.融资借款调入国库，将金融风险转移到财政部门。有的地区融资借款调入国库使用形成暂付款的规模较大，时间跨度较长。尤其是有些融资平台的借款调入国库后，又原途径返还给融资平台，财政国库仅作为过渡账户使用，导致融资平台成为“第二财政”，不仅虚增暂存款和暂付款，双向扩大财政往来事项，而且变相将金融风险转移到财政部门，使资金支付危机与财政危机交织一起，极易引发系统性、区域性风险。
（二）规范管理面临的主要困难
当前，规范暂付款管理面临着较大的困难，主要表现在以下几个方面：
1.县区财力不足，存量消化任务十分艰巨。从目前情况看，大部分暂付款需由财政安排预算予以消化。但有些县区财政收支矛盾突出，可支配财力严重不足，无法满足逐年增长的刚性支出以及养老金和债务支出需求，更没有能力消化存量暂付款，因此，规定限期内完成存量消化任务十分艰巨。
2.部分暂付款占用时间长，清理消化难度较大。由于部分暂付事项发生年度较早，有的借款企业已经破产倒闭，有的单位机构已经不存在，有些会计原始资料已经销毁，给清理消化工作带来一定困难，造成暂付款难以收回和核销。
3.财政重点任务相互交织，影响暂付款的消化工作。辽宁各级财政部门面临防范债务风险、养老金风险和暂付款风险，以及实施减税降费和确保“三保支出”等多方面重点工作，财政运行整体呈现“减收增支”趋势。必保的“三保支出”、债务还本付息、养老金发放等刚性支出压力将进一步加大，对暂付款清理消化造成一定影响。
三、规范暂付款采取的举措及成效
（一）国家关于规范暂付款的政策规定
按照《财政总预算会计制度》规定，暂付款包括“预拨经费”“借出款项”和“其他应收款”科目中核算的业务款项[①]，暂付款应当及时清理，不得长期挂账。
2014年，《财政部关于进一步规范地方国库资金和财政专户资金管理的通知》（财库〔2014〕175号）规定，严格控制新增财政对外借款，财政对外借款仅限于临时性资金周转，或者为应对社会影响较大的突发事件的临时急需垫款。借款对象应限于纳入本级预算管理的一级预算单位，借款期限不得超过一年，同时，严格规范财政对外借款审批程序，对符合规定且确需借款的事项，须按程序报请本级人民政府常务会议审查批准。财政部门要与借款单位签订借款协议。
2018年，《财政部关于严格规范地方财政暂付款管理的通知》（财办〔2018〕41号）进一步明确：一是全面清理存量。2018年底前形成的存量暂付款原则上应在2023年底前消化完毕。各级财政部门要制定存量暂付款分年消化方案并报财政部备案，作为考核消化的重要依据。二是严控增量规模。2019年以后新增形成的暂付款累计余额不得超过同级财政一般公共预算和政府性基金预算本级支出之和的5%。三是建立考核制度。财政部将对各地暂付款情况进行综合排名，对消化进度缓慢、新增规模较大地区的财政部门负责人进行约谈，对综合排名靠前的地区予以奖励。
（二）采取的措施及取得的成效
1.明确工作目标，制定了五年消化方案并报财政部备案。财政部要求，2018年底前存量暂付款原则上应在2023年底前消化完毕。为此，辽宁财政作出专门部署，理清全省暂付款规范消化思路。经全省各级财政部门认真详细摸底，全面梳理盘查，明确年度任务、消化方式及资金来源，拟定了各地五年消化方案，在此基础上，汇总制定了《辽宁省财政暂付款消化方案》，已按规定上报财政部备案。《方案》的出台为下一步采取措施严格规范管理、提高财政资金使用效率和效益奠定基础。
2.细化目标措施，结合辽宁实际制发了暂付款指导意见。结合实际，制发了《关于进一步规范消化财政暂付款的指导意见》，确定了辽宁规范消化暂付款的总体目标是“逐步消化存量，严格控制增量，确保只减不增”。进一步明确了资金筹集方式，区分暂付款项目支出用途和性质，采取调增预算、结合企业养老保险基金缺口省市分担机制、新增地方政府债券置换和年度预算安排等多种方式筹集资金统筹消化；抓紧全面清收“陈年老账”财政借垫款，加大对违规出借用于企业偿债和项目建设资金的清收力度，确保财政资金及时、足额归位。
3.完善制度体系，在全国率先出台了暂付款管理办法。根据《财政总预算会计制度》和国库管理有关规定，坚持目标导向和问题导向，在全国率先出台了《辽宁省财政暂付款管理暂行办法》。一方面，界定了暂付款反映的“预拨经费”、“借出款项”和“其他应收款”科目中核算的业务事项。其中重点明确预拨经费核算内容，在本级人民代表大会批准年度预算前，可以提前预拨已经列入年度预算的各部门基本支出、项目支出、对下级转移支付支出、法律规定必须履行支付义务的支出和用于自然灾害等突发事件处理的支出。除上述支出事项及财政部另有规定外，其他支出均不得提前预拨。另一方面，对暂付款的存量管理、增量管理、奖惩机制和责任追究方面政策提出要求，进一步严格规范暂付款管理，有效防范财政支付风险。
4.加强信息化建设，建立了调度考核制度和指标监控体系。从2019年起，对各地暂付款管理工作建立月调度、季考核制度，年度执行中要求各地做好台账管理及统计分析工作，按月统计上报暂付款存量消化和增量变动情况。根据各地上报信息，按季对各地暂付款管理工作进行考核通报，同时将考核结果抄送同级人大。为及时准确掌握各地暂付款增减变化情况，确保规范消化工作顺利推进，充分运用大数据技术，通过采集各市县国库存款和账务等电子数据，建立指标监控体系，对各地暂付款情况进行统计分析和预警，实时掌握全省暂付款消化进展情况和增量情况，指导并督促市和县区保质保量完成规范消化工作目标。
经过全省各级财政部门持续推进规范消化暂付款工作，采取了一系列“组合拳”确保完成目标任务：一是将此项工作列入“重强抓”专项行动重点工作考核督办，紧咬目标、压茬推进。二是强化调度考核制度和监测预警机制，3月份启动月调度、12月份实行周调度、按季向各市政府考核通报，运用大数据技术实时进行监测预警，指导并督促各地采取措施、抓好落实。三是通过组成工作组点调1个县解剖麻雀、举一反三对全省融资借款形成暂付款情况进行全面排查、集中选取5市5县督导调研等方式，深入剖析，并先后两次向省政府主要领导进行专题汇报，找准难点和存在问题根源，研讨新的举措，确保全省规范消化暂付款工作取得预期成效。2019年，辽宁全面完成了暂付款“减存控增”年度目标任务，全省消化存量暂付款292.5亿元，完成当年消化任务的140.2%；新增累计余额占当年一般公共预算和政府性基金预算支出之和的2.8%，低于国家5%的控制目标2.2个百分点；总规模得到有效控制，比上年减少137.1亿元。
四、进一步规范暂付款管理的对策措施
规范消化暂付款，是国家确定的未来一个时期财政部门的重要工作任务。面对居高不下的暂付款，需要进一步加以高度重视，加强统筹调度，强化监督管理，持续加力推进规范消化暂付款工作，建立健全暂付款管理长效机制。
（一）促进经济高质量发展，增加地方财政可支配财力
化解暂付款，根本措施是增加地方财政可支配财力，腾出更多的财力消化暂付款。一是积极贯彻新发展理念，促进经济高质量发展，因地制宜拓宽财源渠道，大力培植新生财源，确保财政收入持续稳定增长。二是优化支出结构，足额安排“三保支出”预算，建立市对县区“三保支出”特别是保工资预算安排事前审核、备案审查和执行中核查制度，监督指导县区按要求编实“三保支出”特别是保工资支出预算，对甩出缺口的督促调整。三是除必要的“三保支出”外，其他财政支出要大力压减，对自行出台不符合国家政策的补贴应立即取消，符合国家政策方向的要实事求是、量力而行。四是完善省以下财政体制，加大对县级“三保支出”的投入力度，重点增加一般性转移支付，优化省内横向、纵向财力分布格局，引导下沉财力，建立县级基本财力保障资金稳定增长机制。
（二）加强预算法律意识，强化预算约束
认真贯彻《预算法》，强化预算约束，从预算编制、执行、监督全过程把预算收支做实，严禁甩硬缺口。坚持“先有预算、后有支出”，严格执行人大批准的预算，不得无预算、超预算拨款，严禁擅自改变支出用途，引导各项财政资金回归本源，增强财政可持续性。严格控制新增暂付款规模，坚决不允许随意挪用和占用国库资金，严格执行国家关于新增暂付款限额管理规定，规范借出款项范围和期限，对符合规定且确需借款的事项按程序报请本级政府常务会议审查批准，从制度上、机制上建立健全暂付款管理工作长效机制。
（三）坚持依法依规，优先化解融资借款形成的暂付款
充分认识融资借款形成暂付款问题的严重性，积极制定消化方案，努力化解全省存量融资借款形成暂付款。进一步规范地方政府举债融资行为，严格暂付款管理，严禁各地通过融资平台、银行、企业和预算单位等筹措资金调入国库用于财政支出，尤其是无预算支出。按照《财政总预算会计制度》规定，依法依规进行会计核算，结合实际厘清暂付款和隐性债务双重统计问题。
（四）建立健全督导考核制度，完善奖惩机制
进一步建立健全督导考核制度，继续实施暂付款月调度、季考核，定期统计各地暂付款规范消化情况。完善暂付款预警监测系统，对苗头性、趋势性问题以及重点情况和重大问题做到早发现、早介入、早处理，及时核实排查风险隐患，做到动态掌握、动态评估、动态处理。针对工作中存在的问题和困难，提出建议和要求，确保规范消化工作顺利推进。同时，将清理消化暂付款工作纳入财政收支管理绩效考核指标体系，并适当提高暂付款因素的分值，考核排名结果与转移支付补助资金分配挂钩，对完成年度消化任务的地区予以奖励；对未完成消化任务、新增规模较大的地区将核减转移支付补助资金。
（五）严肃财经纪律，加大问责力度
按照《预算法》和《财政违法行为处罚处分条例》等有关法律、法规的规定，在暂付款管理中，对消化进度缓慢、新增规模较大的地区，建议由省财政进行实地核查，并约谈相关部门主要负责人。对未按规定将支出事项列入预算或者改变支出用途、不依照预算拨款或者擅自动用库款、未按规定对外借款及因审核不严造成损失、违反规定举借债务并调入国库核算的行为，由监察机关及其派出机构或者任免机关依照人事管理权限，依法追究相关责任人的行政责任。
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