徐  蕾  张  旭  李  庆/合肥兴泰金融控股（集团）有限公司

    内容提要：本文在已有关于地方金融监管机制研究的基础上，以H市为对象，通过梳理文件及深度访谈，综合运用质性研究中的扎根理论构建地方金融监管机制运行评价指标体系，采用IPA（重要性-满意性分析）方法对相关指标的发展情况以及对监管的重要性展开定量分析。研究发现，部门协同、监管举措、制度建设及行业发展对市地方金融监管机制运行极为重要；当前H市地方金融监管机构监管自主权不够，监管边界有待明晰，监管交叉与监管空白共存，监管协同有待提升；风险预警机制缺失，监管效率有待加强，且人才队伍薄弱，监管力量有待充实。最后针对23项指标给出了五方面的改进策略，这些策略是暂时和相对的，未来应随指标状况改变而及时调整。

    关键词：地方金融监管  机制运行  扎根理论  IPA分析

一、引言

自改革开放以来，我国金融监管经历了中央政府与地方政府之间反复与非制度化的演进，基本建立了以中央监管为主导，地方金融监管为补充的金融监管体系。2017年7月第五次全国金融工作会议上，中央明确指出“地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一的规则，强化属地风险处置责任”。随后，《中共中央国务院关于服务实体经济防控金融风险深化金融改革的若干意见》(中发〔2017〕23号)进一步明确了地方政府对七类机构和四类场所（以下简称“7+4”类金融机构）[①]的监管事权。这是国家对全国金融监管体制的一次重大改革，地方金融监管在我国金融监管体系内的地位予以确立。但在当前经济下行压力加大，区域性金融风险面广、多发的背景下，地方金融监管部门在实际工作中不仅面临任务重、压力大，同时也存在监管界限模糊、权责不对等、监管手段不足等机制问题（王冲，2017）。

为此，李有星、柯达（2018）从政府竞争视角出发，认为我国地方金融监管已突出表现为地方政府间的监管竞争，因此地方金融监管权配置的现存问题，可通过对监管竞争的合理规制加以解决。同时，还指出当前我国地方金融监管的职权配置缺乏基础法律依据和支撑的问题。宁子昂（2018）则从中央与地方的双层监管体制出发，提出未来应在坚持中央对地方金融监管主导的前提下，科学划分中央与地方的金融监管权，实现地方金融监管的制度化，并将中央监管与地方监管有机结合起来。毛锐、刘楠楠等（2018）认为中国地方政府债务规模迅速扩张导致金融和经济杠杆率快速上升，债务风险引致的潜在系统性金融风险成为中国政府关注的重点领域。毛志刚（2018）讨论了地方政府参与互联网金融监管的正当性，提出地方政府在互联网金融监管中采用软法治理、监管沙箱的监管方式和以原则性监管为导向的监管理念。

综上所述，现有对地方金融监管的研究从发展的角度出发，对我国地方金融监管的府际关系和权责边界进行分析，进而探讨地方金融监管的重心与要点，指导地方金融稳定和发展工作。然而，已有的研究多立足于宏观层面，对于地方政府在金融监管的实操层面认知不足，同时，缺乏对监管重点的定量分析，无法实现对当前我国地方金融监管过程中存在的问题与难点展开精准画像，不利于提供具有针对性和可操作性的政策建议。鉴此，本文从实际出发，基于金融活跃度高、金融活动类型多样、金融监管压力大、经济发展处于全国中等水平等标准，选择具有一定代表性的H市为例。运用扎根理论对H市地方金融监管工作文本展开质性研究，并通过与相关从业人员展开结构性访谈，形成地方金融监管机制运行的指标体系。在此基础上，采用IPA（重要性-满意性分析）对相关指标的发展情况以及对监管的重要性展开定量分析，对当前影响地方金融监管机制运行的诸多因素建立可视化图表，发现当前H市地方金融监管机制运行存在的不足，进而针对性地提出地方金融监管机制优化路径和政策建议，为我国地方金融监管机制的完善和发展提供科学的理论支撑。

二、基于扎根理论及访谈的H市地方金融监管机制运行指标体系构建

为全面梳理地方金融监管机制，本文拟采用扎根理论与重点访谈相结合的方式，突破已有研究成果，贯彻扎根理论所倡导的从现有数据和资料入手来构建理论的核心思想，选择以H市为代表的地方金融机构的工作报告、政策文件及访谈记录，希望通过详实的数据及资料，全面梳理目前地方金融监管工作的主要情况，并结合国务院23号文，自下而上、全面客观厘清地方金融监管机制范畴，科学构建影响地方金融监管机制运行指标体系。

（一）基于扎根理论的主范畴识别

扎根理论在文本的理论化过程中，能够有效避免研究人员的主观偏见与定见，减少不必要的外部干扰，还原文本的真实内容表达，并将文本上升到理论化的高度。因此，本文选取H市地方监管部门近5年的工作要点，将其重点工作、工作总结、监管文件作为样本进行整理，共得到112个文本，通过进一步通读，删除与本文研究不相关或信息不完全的文件，共获得84个文本。为满足理论饱和度检验，在每一年度抽取30%的文件用于检验，余下的内容进行精读和扎根分析。

1.观点化和开放编码

由于收集的文本存在时间跨度，本文将按照年度对各个文件进行编码，即“年序号—季度序号—月序号”进行文本记录（如为年度报告则季度序号和月序号用0表示），如18-2-5，即2018年第2季度5月工作文本。同时运用开放编码，对初始文本进行研读、比较、分析与归类。由于原始数据会存在形异意同的情况，且存在大量交叉概念，因此需对初始文本进行进一步的提炼、概括，对于概念相同或者相近的进行归类合并获得新维度，对于交叉概念进一步细分，以全面获得地方金融监管的各个范畴。

以2018年为例，对H市2018年各类金融监管文本展开扎根分析。表1即为2018年H市地方金融监管的开放编码。

表1  2018年H市地方金融监管报告扎根分析（部分）

文档	工作报告扎根分析
18-1-3	融资担保、现场检查、风险隐患、违法违规、行业规范、机构管理、经营许可登记、工商股权结构、机构注销、公司治理、公职兼职、“三会一层”、监管备案、业务操作、风险管理、信息披露、关联交易、股东干预、超范围经营、业务超标、合同齐全、程序规范、尽职调查、保后管理、三方监管协议、资金运用、客户保证金、专户管理、账册完整、账外账、银行流水、业务审批、业务分布、累计代偿率、历年代偿率、代偿余额、代偿分布、不良资产核销、资金流动、营业收入、净利润、属地实施、第三方参与、专项督察、座谈交流、现场查看、审查账册、走访调研、集中开展、评优依据、信用评级
18-2-4	信贷渠道、直接融资、海外资本市场、落实金融政策、考核奖励、奖补政策、精准扶贫、“四送一服”、政银担、实体经济、风险防控、监管与发展协调、议事协调、监管政策、行业准入、化解风险、专项整治、应急预案、信用体系、金融体系建设、股权投资集聚、本地机构、做大做强、创新经营、绿色金融、机构改革、金融督察、政策宣讲、绩效管理、依法行政、金融统计、调研、维稳
18-0-0	金融业态、金融产品、投贷联动、金融后台服务基地、普惠金融、信贷有效投放、“四送一服”双千工程、直接融资、资本市场、境外上市、股权投资、绿色金融、金融扶贫、引导基金、防范风险、P2P专项整治
……	……

2.主轴编码

主轴编码的目的是在开放编码中探索潜在关系，精练和区分范畴。通过主轴分析梳理后发现，各项初始编码与目标之间存在逻辑关系；在对各个范畴进行聚类后形成4个主范畴，即业务协同、监管措施、监管能力、监管成效。纵观地方金融监管机制的运行离不开这四方面的影响，业务协同主要包括与“一行两会”派出机构在金融监管上的协同与配合，以及与职能部门在风险防控、风险处置中的合作；监管措施是地方金融监管部门行使监管职责的具体举措；监管能力是地方金融监管机制长久运行的有效保证；监管成效则是监管机制有效运行的直接体现。四大主范畴的协同，构成了地方金融监管机制的稳定运行。

表2  主轴编码形成的主范畴（部分）

主范畴	业务协同	监管措施	监管能力	监管成效
16-0-0	政银担、工作协调、部门联合	体系建设、兼并重组、统一风控、共享平台、风险分析、监管计分、信用评级、分类监管、风险排查、准入审核、机构推出、宣传月、监测预警、专项整治、机构摸排、立案查处、走访督察	集中办公、人员培训	金融稳定、规模扩大
2017-1-3	部门协调、证监及沪深交易所交流、中介机构合作、协会沟通、新型试点、政策贯彻、投贷联动、地区调度、重大事项沟通、合作备忘录、战略合作协议、交流数据、	引导基金、行业统计、中证协备案、机构设立、任务分解、定期调度、银企对接会、网上备案、产品手册、业务试点、控制不良、风险处置第一责任人、打击非法场所、资金链风险排查、信用体系建设、群众热线、信访维稳、考核政策、“1+3+5”奖补、财政支持、农村金融综改、金融开放、改革创新、政策解读、政策宣讲、融资培训	岗位职责、内部问责、效能建设、绩效管理、依法行政、文件“三统一”、干部培训、职工书屋、读书月、人员录用、刊印金融月报、专项调研、政务公开	信贷投放、金融招商、后台基地建设、股权投资集聚、增资扩股、优化股权结构、业务创新、民营银行、金融牌照、上市培育、“资本+创新”对接、金融扶贫、政保贷、成长贷
2017-2-5		舆情监测、纠纷处理机制、法规培训、政策宣讲	“放管服”改革、权责清单、依法决策、合法性审查、集体讨论、专家咨询、责任追究、合同管理、舆论监督、政务公开、法治思维
2018-2-4	落实政策、政银担、	考核奖励、奖补政策、风险防控、监管与发展协调、议事协调、行业准入、化解风险、专项整治、应急预案、信用体系、创新经营、政策宣讲	金融体系建设、机构改革、金融督察、绩效管理、依法行政、金融统计、调研、维稳	信贷渠道、直接融资、海外资本市场、精准扶贫、“四送一服”、股权投资集聚、本地机构、做大做强、绿色金融
2019-1-3		奖补政策、创新服务、供给侧改革、大数据、人工智能、考核机制、政策宣讲、专项整治、扫和除恶	开展调研、信访维稳、政务公开、绩效管理、档案管理	信贷投放、企业上市、高质量发展、普惠金融、集聚机构、登陆科创板、绿色金融试点、

3.理论饱和度检验与分析

根据历年初始文本剩余的30%对已形成的范畴进行理论饱和度检验，没有形成新范畴，据此可以认为本文研究在理论上为饱和的。综上所述，无论是理论饱和度检验还是具体的分析，影响合肥地方金融监管机制有效运行的主范畴可以归纳为业务协同、监管措施、监管能力及监管成效四方面。

(二)指标体系构建与完善

在上述主范畴内，对开放编码进行聚类和整理，合并内涵相近、意思相同的编码，从而形成主范畴的三级指标体系，在此基础上，对三级指标的理论类属进行归类分析，形成概述性的二级指标体系，从而获得地方金融监管机制运行的初始指标体系。

由于初始指标体系是通过对实际工作文本的质性研究而成，指标体系过于庞大，会使得信息过载，容易产生指标覆盖范围重复、指标之间相互干扰、模糊重点指标等问题。因此，在初始的指标体系基础上，通过对金融监管相关从业人员进行访谈，结合从业人员的专业判断，对相关指标进行删选，从而形成地方金融监管机制运行指标体系（见表3）。

表3  地方金融监管机制运行评价指标体系

主范畴	二级指标	三级指标
A业务协同	监管协同	会商机制
		信息共享
		联合监管
	部门协同	省市县三级联动
		跨部门合作
B监管措施	监管举措	外部审计
		专项检查
		风险预警
		大额风险暴露
		动态监控
C监管能力	制度建设	法律保障
		政策支持
		权责边界
	内在支撑	编制数量
		三公经费金额
		业务培训
D监管成效	地方发展	金融业增加值/GDP
		社会融资规模
		上市公司市值
		类金融资产规模
	行业发展	类金融机构净资产收益率
		类金融机构资产负债率
		类金融机构不良率

三、基于IPA的H市地方金融监管机制分析

为进一步明确各项指标在地方金融监管机制运行中的重要程度及当前满意程度，本研究通过IPA方法，向金融监管部门（包括一行两会派出机构及地方金融监管局）、金融机构（包括持牌机构及类金融机构）及中小微企业开展问卷调研（问卷原文见附件），测算各项指标的重要性程度、满意性程度以及指标间的相互影响程度。

（一）方法介绍

IPA（重要性-满意性分析）方法是一种多属性评价方法，主要用于对复杂对象的多个属性进行重要性和满意性的分析（见表4）。

表4  H市地方金融监管机制评价问卷

注：可以填0或10，0表示非常不重要和表现非常不好，10表示非常重要和表现非常好，中间范围数字依次代表其间过渡范围。

通过问卷调查，对每项属性的重要性程度和满意性程度进行打分（通常为0（最低）-10（最高））。根据不同属性的重要性程度和满意性程度的高低不同，将属性划分为4类，并分别提供改进策略。这4类分别为：（1）继续保持(keep up with the good work)类，重要性程度高，满意性程度也高，标记为○(+,+)；（2）集中关注(concentrate here)类，重要性程度高，满意性程度低，标记为●(+,-)；（3）过犹不及(possible overkill)类，重要性程度低，满意性程度高，标记为▲(-,+)；（4）低优先度(low priority)类，重要性程度低，满意性程度也低，标记为△(-,-)。早期的IPA通常以属性的中位值作为程度高低划分的标准，而后出现了一系列的改进，本文采用的改进方法如下。

假设一共有

QUOTE QUOTE     QUOTE QUOTE                (1)

QUOTE QUOTE        QUOTE QUOTE                  （2）

上式（1）（2）中的和分别表示括号内变量的期望值与标准差值。重要性程度和满意性程度的高低将分别以和大于0（高）和小于0（低）来区分，且其绝对值越大，代表所处的高或低的程度也越强。

（二）问卷结果

总共发放问卷110份，有效问卷102份，问卷有效率为92.7%。问卷的基本情况如表4。

表4  问卷调查的基本情况

在进行数据分析前，需要对问卷结果进行信度测试。表5给出了重要性程度和满意性程度的Cronbach's α系数结果，可以看出两者的Cronbach's α系数均大于0.9，可认为其信度较高。

表5  IPA问卷的信度测试结果

通过对问卷调查数据进行处理，表6和表7得出了各项指标的重要性程度和满意性程度的初始值、标准值及所属分类，图1、2给出了对应的散点图。

表6  IPA分析的二级指标重要性程度和满意性程度结果

二级指标	dw	ds	sw	ss
监管协同	7.333	6.0278	-0.399	-0.093
部门协同	7.625	6.458	0.256	0.928
监管举措	7.833	6.233	0.724	0.394
制度建设	8.139	6.306	1.409	0.566
内部支撑	6.944	5.167	-1.271	-2.136
地方发展	6.979	6.083	-1.193	0.039
行业发展	7.722	6.194	0.474	0.302

表7  IPA分析的三级指标重要性程度和满意性程度结果

二级指标	三级指标	指标代号	dw	ds	sw	ss
监管协同	会商机制	A11	7.167	6.000	-0.644	-0.111
	信息共享	A12	7.833	6.000	0.603	-0.111
	联合监管	A13	7.000	6.083	-0.956	0.031
部门协同	省市县三级联动	A21	7.750	6.583	0.448	0.879
	跨部门合作	A22	7.500	6.333	-0.020	0.455
监管举措	外部审计	B11	7.500	6.750	-0.020	1.161
	专项检查	B12	7.667	6.917	0.292	1.444
	风险预警	B13	8.167	5.833	1.227	-0.393
	大额风险暴露	B14	8.000	5.417	0.915	-1.099
	动态监控	B15	7.833	6.250	0.603	0.313
制度建设	法律保障	C11	8.167	6.417	1.227	0.596
	政策支持	C12	8.417	6.417	1.695	0.596
	权责边界	C13	7.833	6.083	0.603	0.031
内部支撑	编制数量	C21	6.750	4.500	-1.424	-2.654
	三公经费金额	C22	6.583	5.833	-1.736	-0.393
	业务培训	C23	7.500	5.167	-0.020	-1.524
地方发展	金融业增加值/GDP	D11	7.583	6.583	0.136	0.879
	社会融资规模	D12	6.917	6.667	-1.112	1.019
	上市公司市值	D13	6.417	4.917	-2.048	-1.947
行业发展	类金融资产规模	D14	7.000	6.167	-0.956	0.172
	类金融机构净资产收益率	D21	7.583	6.083	0.136	0.030
	类金融机构资产负债率	D22	7.500	6.167	-0.020	0.172
	类金融机构不良率	D23	8.083	6.333	1.071	0.455

图1  IPA分析的二级指标重要性程度和满意性程度结果示意图

图2  IPA分析的三级指标重要性程度和满意性程度结果示意图

    （三）结果分析

    从图1、2可以看出：

1.业务协同方面。结合图1.图2可以发现，部门协同位于第一象限，属于继续保持类，而监管协同却在第三象限并接近坐标轴，说明在地方金融监管机制的实际运行中，地方金融监管部门与职能部门的配合更加密切，相对而言与“一行两会”派出机构的联系则较弱。这反映出在地方金融监管上，中央派出机构与地方机构存在“两张皮”现象，由于两者隶属的上级机构不同，且缺乏沟通交流的机制以及信息共享的平台，使得两者在地方金融监管中更多是各管各的，而这与国家金融监管体系顶层设计不符，同时不利于交叉性混合性金融风险的监管。在三级指标中，“省市县三级联动”的重要性与满意度都高于“跨部门合作”，体现了地方金融监管的纵向协同比横向协同更为迫切，“信息共享”被认为很重要满意度却不够，可见中央派出机构与地方监管部门之间信息不对称的问题亟待解决。

2.监管措施方面。结合图1.图2可以发现，“外部审计”“专项检查”“风险预警”“大额风险暴露”“动态监控”5项指标重要性都是正值或接近正值，说明监管举措在地方金融监管机制中发挥着核心作用，在二级指标的比较中也可以看出其重要性仅次于制度建设。进一步对比指标数值，这5项主要监管举措的重要性排序为“风险预警”＞“大额风险暴露”＞“动态监控”＞“专项检查”＞“外部审计”，但“风险预警”和“大额风险暴露”都落在第四象限，属于集中关注类，说明越重要的举措满意度反而低，暴露出H市在监管措施上的短板，是下一步完善的重点。

3.监管能力方面。结合图1.图2可以发现，制度建设对于地方金融监管机制的运行格外重要，其中“政策支持”在所列三级指标中重要性最高，“法律保障”次之，体现了在全国金融监管体制改革的初期，各级政府对于地方金融监管的政策支持与法律保障力度是否到位，直接决定了地方金融监管机制的根基是否牢固。而从问卷结果来看，目前H市这两方面的满意度都不高，一方面与其地方金融监管局挂牌不久有关，各项制度性建设仍在完善中，另一方面反映出地市级政府在制度建设方面的能量有限，需要更高层次的保障。内部支撑是唯一落在第三象限的二级指标，同时其下的“编制数量”“三公经费金额” 及“业务培训”皆属于低优先度类，更加体现了在地方金融监管机制的运行中，本级监管机构自身影响力有限，尤其在核心金融牌照缺失的情况下，H市地方金融监管自主权更显不足，但其满意度过低也反应出H市在这三方面的薄弱，尤其人员编制数量明显存在短缺。

4.监管成效方面。结合图1.图2可以发现，行业发展属于继续保持类，地方发展属于过犹不及类，说明地方金融监管机制有效运行更多表现为类金融行业的发展，而由于H市没有控股的银行、证券、保险等持牌金融机构，金融行业对于地方经济发展的影响力相对有限。“上市公司市值”满意度在23项三次指标中次低，反映出H市资本市场活跃度较差的现状。而比较“类金融资产规模”“类金融机构净资产收益率”“类金融机构资产负债率”“类金融机构不良率”，可以发现类金融行业的风险控制相较于规模而言，更加影响地方金融监管机制的运行，进一步说明风险防控是地方金融监管的重中之重。

四、结论与建议

（一）研究结论

本文在已有研究的基础上，通过对H市地方金融监管工作文本进行扎根分析，形成地方金融监管的四大范畴，并建构了地方金融监管评价的指标体系。运用IPA（重要性-满意度）方法，分析地方金融监管机制运行的影响因素。研究发现：（1）部门协同、监管举措、制度建设及行业发展对市地方金融监管机制运行极为重要；（2）当前H市地方金融监管机构监管自主权不够，监管边界有待明晰，监管交叉与监管空白共存，监管协同有待提升；（3）风险预警机制缺失，监管效率有待加强，且人才队伍薄弱，监管力量有待充实。

（二）政策建议

针对实证结果，可以从以下几个方面加以改进。

1.推进地方金融监管立法。一是由省级政府出台地方金融监督管理条例等地方性法规，明确各级地方金融监管部门的职责、措施和法律责任等，赋予市县监管部门明确的监管权限。二是提高法律效力，在各级政府前期发布的各类“意见、管理暂行办法、实施方案”等文件基础上，由省级政府出台“7+4”类金融机构地方性法规，建立并完善配套的实施细则，使地方金融监管有法可依。

2.畅通与“一行两会”沟通机制。建立地方金融监管联席会议，由省级政府层面牵头，建立“一行两会”派出机构、市相关部门、区县地方金融监管局共同参与的地方金融监管联席会议制度。发挥联席会议在协调指导派出机构、市各部门之间的协同监管、风险防控等方面的作用，共享监管技术手段和相关数据信息，在风险监测预警、落实监管措施等方面进行联动。

3.推进“7+4”类金融机构信息系统建设。一是借鉴银行业“1104”工程以及典当行业全国监管系统，由省级监管部门牵头，尝试开展“统一规划、统一管理、统一标准、资源共享”的“7+4”类金融非现场检查信息系统建设。二是借助大数据等金融科技的力量建立覆盖全市的金融风险监测防控平台，将风险防控平台作为金融风险监测、辅助金融监管、促进金融稳定发展的重要金融基础设施。

4.完善地方金融监管流程。一是研究建立机构监管与行为监管相结合的事前事中监管模式。在现有机构监管的基础上，加强对各类金融活动的正面、负面清单式管理，争取实现“7+4”类金融业态的监管无死角、全覆盖，杜绝不具备金融从业资质和能力的企业从事金融经营活动。二是完善事后监管，建立地方金融风险处置联动机制。发挥地方金融监管联席会议在金融风险处置中跨平台、跨部门的协同作用，强化部门协商联动，进一步完善突发事件应急预案和应急处置机制。

5.提升地方金融监管能力。一是按照中央和省的改革部署要求，完善市级、县区地方金融监管部门职能设置和机构、人员配置，进一步充实市级地方金融监管局人员编制，推进县区财政部门的地方金融监管工作的分离，成立专职部门，在监管类金融业态、防范化解金融风险工作上形成市县联动。二是充分调动行业协会等外部力量，在地方金融监管部门现有编制人数短时间内难以突破的情况下，积极探索通过政府采购服务、由行业协会提供服务等方式，由行业协助开展金融信息平台建设、金融市场推广、金融政策宣传等工作。并鼓励高等院校、行业协会、各类金融机构通过开设专业课程、组织专业培训、举办专题论坛讲座等形式培育金融风险管理专业人才，提高市直相关部门、“7+4”类金融机构对金融风险管理工作的重视程度和工作能力。

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