温来成 徐 磊/中央财经大学
内容提要：新冠肺炎疫情叠加经济下行趋势，冲击我国经济运行秩序，我国政府已出台了一系列财税政策和金融政策，初步取得成效。但“六稳”形势依旧严峻，对地方政府融资需求较大。2020年是全面建成小康社会的关键之年，预期发展目标的实现，需要在疫情防控常态化的前提下，加大“六稳”工作力度。因此，应拓展地方政府融资功能，服务“六稳”大局：以稳就业为首要目标，安排政府投融资项目，兼顾其他目标；增加对公共卫生、国家应急能力体系建设领域的投资；增加对疫情影响重点地区的投入，帮助灾后重建；继续推进供给侧改革，增加科技、教育、高新技术产业、战略性新兴产业投资；加强债务资金项目的基础工作及绩效评价；超前研究疫情后地方政府债务政策的回调设计。
关键词：新冠疫情 六稳 地方政府融资
一、疫情冲击下的“六稳”形势
截至北京时间4月29日7时32分，全球新冠确诊病例累计超311万例，其中死亡逾21.6万例。中国境内病例84369例，死亡4643例。从数据看，中国疫情形势向好的态势得到巩固，但国际疫情形势仍然不容乐观对我国经济社会运行冲击较大，稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期等“六稳”形势依然严峻，需要采取有效措施，沉着应对。
（一）新冠肺炎疫情对我国经济发展的影响
疫情防控期间，全国各地采取防控措施，除必需的经济活动外，经济社会基本处于停止状态，直到3月份一些疫情轻的地区才开始陆续复工，疫情冲击下经济受损严重，一季度国内生产总值同比下降6.8%。财政方面，一季度全国一般公共预算收入45984亿元，同比下降14.3%；全国一般公共预算支出55284亿元，同比下降5.7%。[①]面对严峻的形势，中央出台了一系列财政经济政策，维持“六稳”大局。包括税收减免、阶段性减免企业社会保险费及其他费用、中国人民银行三度降准释放资金约1.75万亿元；[②]新设46个跨境电商综合试验区，提高1464项产品的出口退税率，减轻外贸企业成本负担等等。[③]4月17日，习近平总书记在中共中央政治局会议上指出，面对复杂的国内外疫情防控经济下行趋势双重压力，要在疫情防控常态化的前提下加大“六稳”工作力度，倾力“六保”。[④]展望二季度，随着复工复产速度的加快，各项经济活动的回复，上述财政经济政策的逐步落实，经济形势逐步好转，财政收入降幅可能收窄。但2020年是决胜全面建成小康社会关键之年，经济社会发展中仍面临疫情带来的短期困难和长期结构性问题，经济发展遇到前所未有的挑战。
从国际形势来看，3月份，疫情开始在全球范围蔓延，恶化为全球性公共卫生危机，造成全球经济萎缩。据国际货币基金组织预计，今年全球经济GDP增速为-3%，此前预期为3.3%。[⑤]经济的衰退的程度将远超2008年国际金融危机引发的经济下滑，为上世纪30年代大萧条以来最严重的全球性经济衰退，海外疫情扩散增加了全球经济的不确定性和艰巨性。如果国际疫情延续时间较长，甚至到年底，则会对我国的进出口贸易产生较大影响，进而影响国内经济社会发展。我国作为世界货物贸易的第一大国，在世界经济走向衰退甚至萧条的情况下，很难独善其身，可能需要从最差的情况着手，争取最好的结果，包括政府融资在内的各项政策工具的使用。
（二）疫情形势下“六稳”的具体状态
就业方面，2020年1-3月份，全国城镇新增就业229万人，同比减少95万人，3月份环比降幅收窄。一季度末全国城镇登记失业率3.66%，3月份城镇调查失业率5.9%，环比小幅回落。[⑥]虽然人社部等政府部门不断加大政策供给，但就业形势依旧严峻。疫情影响仍在，招聘需求人数减少，求职申请人数增加。而且，高校毕业生人数同比增加，带来更多就业压力。特别是中小企业经营困难、外贸企业订单减少所引起的失业人数增加、农民工返乡的情况，给就业市场带来了较大压力。就业是民生第一要务，关系到居民收入及社会稳定，需要高度关注。
金融方面，从国内来看，防范和化解重大金融风险形势依然严峻。部分有问题的金融机构风险仍在处置中；房地产和互联网等领域的金融风险还没有完全排除；中小企业融资难、融资贵问题仍然突出；债券市场违约案例频现；资管行业发展仍不够规范等等。稳金融的任务仍很繁重。从国际金融市场来看，受疫情影响，美国标普500指数四次触发熔断，加拿大、巴西等十余国股市触发熔断或停牌交易，各类资产价格下跌幅度大、速度快、范围广，刷新历史记录，引发国际金融动荡。目前虽尚未发生传统意义上的金融危机，但国际金融市场走势仍充满不确定性。国际金融市场的动荡，对我国金融稳定与发展带来较大冲击。
外资外贸方面，受疫情影响，外贸生产企业复工晚于往年，加上物流运输不畅，人员国际往来受阻，导致订单的履约率下降。同时，中美贸易摩擦还在持续，随着疫情在世界范围的快速蔓延，又导致多数国家的生产和消费活动受到冲击，国际订单锐减。可以预见，未来一段时间，外贸需求萎缩将导致外贸产业链受损。据国家统计局统计，2020年一季度我国货物进出口总额65742亿元，同比下降6.4%。在外商投资方面，据商务部外资司统计，2020年1-3月，受新冠肺炎疫情影响，全国实际使用外资2161.9亿元人民币，同比下降10.8%。另外，1-3月，高技术服务业实际使用外资同比增长15.5%，占服务业比重达29.9%，其中，信息服务、电子商务服务、专业技术服务同比分别增长28.5%、62.4%和95%[⑦]。
投资方面，疫情叠加国内经济下行压力，再加上世界经济贸易增长疲软，导致一季度，全国固定资产投资（不含农户）84145亿元，同比下降16.1%。其中，民间固定资产投资47804亿元，下降18.8%。财政收入同比下降达14.3%，导致地方建设资金减少，制造业、基础设施、房地产开发三大领域投资增速均下降明显。虽然，与抗击疫情相关行业投资保持增长，但疫情的持续要求必须减少人员聚集，投资项目施工率持续走低，使得投资进度恢复缓慢。
预期方面，与2003年非典时期经济增长的“上升期”不同，我国现阶段经济发展下行压力持续。而且中国经济处于增速换挡的关键时期，宏观杠杆率较高，2019年底经济趋稳但基础不牢。我国14亿人口的大市场，以及目前还处在新型城镇化快速突进的历史时期，决定了我国经济总体稳定向好的趋势不会改变。因此，在国际疫情严峻、国内防疫成效初显的关键阶段，宏观经济调控应关注稳预期，坚定信心，防止悲观情绪的产生与扩散。
（三）2020年经济增长目标的预期及“六稳”对地方政府融资的需求
我国经济运行进入新常态后，经济下行压力不断增加。新冠肺炎疫情的出现，又叠加了断崖式下降的因素。2020年是我国全面建成小康社会的关键之年。2020年GDP增速出现了1992年以来的首次季度性萎缩，也是首次出现负增长。而全球范围内的疫情防治，又给我国经济带来新一轮冲击。这些国内外的情况，给2020年我国经济社会的发展目标的实现带来不少的困难。因此，需要设置更为明确的“六稳”目标，运用政府各类政策工具，坚持底线管理，全面实现2020年政府经济社会发展任务。
实现“六稳”目标，需要政府运用财政政策、货币政策等一系列的政策工具。在财政政策工具中，目前在政府财政收入下降，减税降费空间压缩，财政支出压力居高不下的情况下，充分发挥政府融资政策工具，使用国债、地方政府债券、PPP、政府投资基金、政策性担保等手段，扩大政府支出，增加政府投资，以带动民间投资，拉动经济增长，增加社会有效需求，促进就业增加，提高社会各界的预期和信心，共渡难关。从上述各项数据也可以看出，在国内外疫情的严重冲击下，加大政府融资力度对稳投资和稳就业的紧迫性、重要性。同时，政府融资对稳金融、稳外贸和外资也能发挥相应促进作用，在货币政策等其他政策的配合下，实现“六稳”目标，以及2020年国家经济社会发展任务，全面建成小康社会。
二、地方政府融资空间分析
为加大“六稳”工作力度，需要充分发挥各种融资手段的积极作用，释放地方政府融资空间。3月27日，中央政治局会议针对融资难融资贵等问题，作出适当提高财政赤字率，发行特别国债，增加地方政府专项债券规模等一系列部署。现将地方政府融资空间做进一步的分析。
（一）适当提高赤字率释放政府发债空间
赤字率是衡量财政风险的重要指标，用财政赤字占GDP的比重表示。近年来，在我国财政管理中，一直坚守3%的赤字率红线，2019年我国赤字率为2.8%。2020年，疫情对财政收支冲击较大，尤其是对财政收入，一季度财政收入降幅达14.3%，财政运行处于“紧平衡”状态。目前疫情的影响还在持续，未来一段时间内，仍将面临减收增支的压力。因此，在巩固减税降费的同时，还需要适当提高赤字率。
纵观经济形势以及宏观调控政策，我国2020年的赤字率需要突破3%，适当控制在3.5%-4%左右。首先，一季度主要经济指标普遍下滑，经济萎缩的客观形势倒逼财政扩大赤字率。中央下达的“适当提高赤字率”的工作部署，向市场释放了宏观政策加大逆周期调节、对冲经济增速下行的信号。其次，除2019年实施的减税降费政策外，2020年针对新冠肺炎疫情实施的各项减税降费政策，如对中小企业的优惠政策、对医疗用品生产企业的优惠政策，以及对湖北省的单独减免政策等，会直接减少财政收入。同时，新冠肺炎疫情引起的财政支出的增加，财政平衡困难加剧。[⑧]作为弥补一般公共预算缺口的必要措施，财政赤字率的扩大已成定局。最后，目前我国政府债务整体风险可控，特别是债务形成的资产中有一些资产还有比较好的营利能力，客观上支持财政赤字率可以短期提高。总之，3%红线只是欧盟各国妥协的一个经验指标，我国可根据国情，适度提高财政赤字率，释放发债空间，以应对疫情所造成的暂时困难。从政府效果来看，我国经济总量2019年约99万亿元，赤字率提高0.1个百分点，对应的债务支出规模也不小。
（二）提高地方政府债务率可释放的发债空间
目前，中国政府债务总体水平还比较低，政府债务占GDP比重较低。按照财政部债务率不超过100%的标准进行测算，我们认为2020年地方政府债务率还可以有所上升。2018年债务率是77%，2019年债务率上升到82%左右，如果按照82%进行测算，离100%还有一定空间。如果以应对世界经济危机的水平的假定来测算地方政府债务的空间的话，即按照接近上限的95%进行测算，那么2020年地方政府债务余额可达到25万亿的水平，存在较大的发债空间。政府可以增加投资、扩大债务发行。
（三）10%红线下PPP项目的发展空间
财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》规定，每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。[⑨]截至2020年2月底，全国2,632个有PPP项目入库的财政本级中，2,614个本级的各年度PPP最大一般公共预算支出责任占一般公共预算的比例均保持在10%以下，符合财政承受能力要求，可以继续申请各行业领域的政府付费类项目入库。[⑩]也就是说，当前PPP模式潜在的财政风险防控效果良好，存在一定的发展空间。而且，疫情防控不能单靠政府，还需要发挥社会资本的优势，打好协同战。因此，PPP模式大有可为。一方面，PPP模式可以发挥其设计、融资、建设、运营一体化的优势，丰富疫情地区的公共服务供给，为疫情后期的复工复产提供支持，实现少花钱多办事的财政绩效目标。另一方面，发挥PPP模式中社会资本参与方的技术和管理优势，加快新基建项目建设，保障疫情过后经济社会的长久发展。
（四）政府投资基金的发展空间
《关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知》[11]对政府投资基金“募、投、管、退”四个环节做出了新的规定：第一，划定了新设基金的红线，不得通过基金变相举债，将财政出资设立基金纳入年度预算管理，基金规模和投资范围的设定需要考虑财政承受能力。第二，调整布局，整合目标定位雷同、投资领域重叠的基金。对于偏离目标领域的基金投资项目，或基金绩效达不到预期效果、投资进度缓慢或资金长期闲置的项目，财政出资应按照章程（协议）择机退出，转注资金到经济社会发展急需领域，保障基金的资金实力和投资能力。第三，明确绩效管理量化指标，基金运作围绕产业转型升级、推进供给侧结构性改革和做好“六稳”等开展，充分发挥财政出资的杠杆作用，将资金投向需要政府调节的关键性、创新型行业领域。《通知》表明了政府推进新兴产业的政策决心，将为政府性投资基金助力新兴产业发展提供新的政策空间。据统计，到2019年上半年，全国成立的政府投资基金1686只，募集资金的目标规模是10万亿元，实际到位4万亿元[12]，主要分布在华北、华东和华南等经济发达地区，中西部地区发展相对缓慢，有较大的发展潜力。
新冠疫情爆发之初，中国人民银行等五部门联合印发《关于进一步强化金融支持防控新型冠状病毒感染肺炎疫情的通知》，政策性融资担保机构和政策性银行积极应对：第一，开展专项融资支持合作，设立专项融资支持，重点支持重大项目和重点工程建设的融资需求；第二，统筹信贷安排，为重大项目融资沟通信息、提供信贷投放；第三，简化融资流程，减免疫情较重地区的融资服务费用。据银保监会统计，到2019年一季度，全国融资担保法人机构仅剩5937家，6年来下降了45%[13]，而中小企业融资难、融资贵的问题一直存在。因此，发挥政策性融资担保机构和政策性银行的功能，为“六稳”服务，仍有较大余地。
三、拓展地方政府融资功能服务“六稳”大局的政策选择
新冠肺炎疫情从生产、消费、进出口等各方面对我国经济运行形成了冲击，增大了全年经济运行的不确定性。从空间上看，疫情对经济的冲击在时空上具有不均衡性，湖北地区灾情最为严重；从时间上看，国内疫情在发生和扩散时由于停工停产、疫情防治而对经济产生高强度冲击，随着疫情缓解逐渐减弱。而国际疫情较为滞后，受各国政府国情、防控措施的影响，具有高度的不确定性和爆发性，我国受到输入疫情的较大压力。在疫情的动态防控过程中，国家已出台的相关政策取得初步成效。从地方政府角度看，要继续从以下方面拓展地方政府融资功能，服务“六稳”大局。
（一）以稳就业为首要目标，安排政府投融资项目，兼顾其他目标
稳就业不仅是中央“六稳”政策之首，而且是应对新冠肺炎疫情首先需要考虑的政策目标。通过地方政府融资手段，筹集资金，优先考虑能够在短期内带动就业的投资项目，如能够实施以工代赈的大型基础设施项目，能够最大限度吸纳因中小企业、外贸企业歇业而产生的失业人员，特别是大批常年在城乡之间奔波的农民工，努力降低失业率，增加中低收入家庭的收入，保障其基本生活需要，维护社会的稳定和秩序。同时，选择产业链上下游民营企业投资带动作用大的政府投资，提高企业复工复产率，降低失业率，以发挥政府投资对社会投资及就业的带动作用。目前，5G、人工智能、工业互联网、物联网、大数据等科技与新基建投资需求旺盛，政府和社会资本合作加大投资力度，能有效拉动投资和就业。
（二）增加对公共卫生、国家应急能力体系建设领域的投资
这次新冠肺炎疫情的爆发，对经济社会运行产生了严重冲击，一定程度上表明我国并没有完全吸取2003年非典带来的教训。目前，虽然国内疫情已得到基本控制，但暴露出我国公共卫生体系不健全、国家应急能力体系不完善等问题，亟需解决。另外，此次疫情在全球范围蔓延，世界各国损失严重，公共卫生、健康等全球性公共物品的投资得到了广泛关注，引发了国际社会对公共危机处理能力的思考。在加大地方政府融资力度，扩大政府投资的过程中，首先，进一步拓宽地方政府债券品种，适度扩大专项债券使用范围，投向有关医疗卫生、公共防疫、应急管理能力的项目；其次，公共卫生系统的升级对资金需求较大，应灵活发挥PPP模式的优势，撬动民间投资，释放政府资本和社会资本的融资空间，增强公共卫生应急管理能力，加大资源投入和政策保障力度；再次，还可以引导政府投资基金流向公共卫生领域，多渠道融资。总之，应充分发挥各种融资工具的功能，加快公共卫生、应急管理相关领域项目储备，做好前期工作，加快启动项目，充分发挥政府债务资金效益，稳投资、补短板。
（三）增加对疫情影响重点地区的投入帮助灾后重建
新冠肺炎疫情对我国经济的冲击，表现为时间和空间的双重不均衡。后疫情时期，要根据疫情形势变化和防控进展，动态平衡疫情防控和经济社会发展。在做好疫情防控的前提下，统筹做好“六稳”工作，要分类指导、分区施策，增加对疫情影响重点地区，尤其是湖北省的投入，帮助其灾后重建。第一，运用中央政府发行的特别国债资金，加大对疫情严重的湖北等地区，特别是武汉市公共卫生、应急能力体系建设投资，以及其他经济社会发展项目的投资。帮助这些疫情严重的地区加强公共卫生、应急能力体系建设薄弱环节建设，尽快恢复正常经济运行秩序，复工复产，扶持中小企业，扩大就业，增加中低收入群体收入。第二，调整地方政府新增债券发行额度，特别是专项债券额度，向疫情重点地区适当倾斜。加大对这些地区基建项目的投资，尤其是医疗物资、公共事业运行等保障民生供应项目。加快符合融资条件的项目的审批进度，帮助疫情重点地区尽快恢复生产经营活动，加快经济发展速度，保障人民生活需要，最大限度地挽回疫情造成的损失，实现2020年各项发展目标。第三，在10%的PPP红线下，采取快速通道等措施，加快重点地区PPP项目的论证和入库，采取多种优惠政策引导社会资本进入，提高PPP项目落地和开工率，以拉动这些地区经济回复和增长，增加公共服务的供给规模和效率，满足社会公共需要。第四，鼓励重点地区新设政府投资基金，吸引社会资本参与，支持本地区的经济恢复、发展项目。大力支持其他地区的政府投资基金将所在地区限额以外的投资资金，优先用于疫情较重地区的投资，支持技术先进、产品市场广阔的企业和项目，拉动这些地区经济，实现合作共赢的目标。第五，支持疫情重点地区的政策性融资担保机构和政策性银行积极履行职责，增加本地区融资规模，缓解中小企业融资难、融资贵的问题。
（四）继续推进供给侧改革，增加科技、教育、高新技术产业、战略性新兴产业投资
区别于2003年非典时期的财政政策，以及2008年应对金融危机时的财政政策，此次疫情对产业发展既是挑战也是机遇。现阶段，新冠肺炎疫情对我国经济造成较大冲击，要继续推进供给侧改革，加大补短板的力度，提升供给质量、优化供给结构，从而提高政府投资的有效性，实现经济的可持续发展。利用政府融资手段，努力增加科技、教育、高新技术产业、战略性新兴产业等领域的投资。在科技领域，政府投资项目增加对基础研究投入的力度，形成对企业应用研究、开发研究的有力支持；在产业发展方面，利用政府投资基金等工具，与社会资本相结合，大力发展高新技术产业、战略性新兴产业，优化我国产业结构，避免重蹈产能过剩的覆辙，提高政府投资绩效。
（五）加强债务资金项目的基础工作及绩效评价
就今年疫情防治和经济恢复而言，加大政府融资力度，服务“六稳”大局，具有应急性、阶段性的特点，但从政府融资的性质和特点来看，仍要高度重视债务资金的使用状况，加强管理，提高资金使用绩效。目前地方政府债券期限最长达30年，PPP项目经营年期限也达20、30年，要按照党中央和国务院对财政资金进行全面绩效评价的要求，强化债务资金管理，提高资金使用效益，从根本上防范财政风险。首先，加强项目管理，做好债务资金建设项目的基础性工作。在项目筛选过程，优先选择目前国家需要重点发展的基础设施、公共卫生、应急体系建设、重大科技攻关，以及高新技术产业、战略新兴产业等，以充分发挥政府投资项目对社会投资的拉动或带动效应。并做好项目开工前的论证、准备、审批等工作，不能因为大规模发债刺激经济增长的需要而放松相关要求，做好项目可行性研究报告、项目实施方案的编制，以及项目入库的各项工作。特别是专项债券建设项目不得打包发债、虚增项目收入，要按规定充分披露项目信息，坚守项目融资与项目收益相平衡的底线。其次，加强债务资金建设项目全生命周期绩效评价，充分发挥债券资金效益，提高公共服务质量和效率，满足社会公共需要，从根本上防范和化解债务危机。在现行财政预算支出绩效评价的基础上，创新债务资金绩效管理制度，建立项目决策、建设、运营及后评价等各个环节的绩效评价制度，并严格评价结果的运用，对存在的违法违规行为及绩效结果较差的项目，追究有关部门和个人的责任，把政府债务“终生问责、责任倒查”落实到管理机制、管理制度，从根本上遏制盲目举债、追求政绩的做法。
（六）超前研究疫情后地方政府债务政策的回调设计
提高赤字率，发行特别国债，扩大地方政府专项债券，以扩大政府投资，这些措施是应急性、暂时性的，并不是长久之计，需要超前研究疫情后地方政府债务政策的回调设计。主要包括：规划“十四五”时期政府债务发行计划，在2020年全面建成小康社会任务完成后，逐步放弃各级地方政府GDP硬性考核指标，降低地方政府发债追求政绩动机，适度降低政府发债规模，降低债务率，严格控制隐性债务增长，释放部分债务风险，分阶段恢复地方财政健康状态，走经济社会可持续发展的道路；优化各个年份借新债还旧债的比例，均衡各个年份政府债务还本付息的压力；在政府财政收支状况相对宽裕时，配合国库现金管理，通过在二级市场购进债券不再销售的方式，提前偿还部分年份的债券，平滑各个年份的债务负担；必要时可以采取债务置换和债务重整。
参考文献：
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