彭 颖 王 焱/湖北师范大学
内容提要：加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，既是地方政府必须落实的中央重大战略部署，也是实现区域高质量发展的必由之路。文章通过回顾已有的研究成果，对全面预算绩效管理进行了理论阐释，并以H市为例分析了地方政府推进全面预算绩效管理所面临的挑战，最后从绩效文化培育、信息化建设、专家参与治理和业务能力培训等四个方面提出了可行的改进建议。
关键词：预算绩效管理 地方政府 障碍诊断
预算作为整个财政管理的核心环节，被视为现代国家治理的重要基石[1]。全面实施预算绩效管理则是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措[2]。《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）是新时代深化财政改革的重大战略部署，是对传统预算时代面临的突出问题的有力回应。对于地方政府而言，如何落实和推进全面预算绩效管理也面临着诸多挑战，如何有效应对并持续优化是当前亟需解决的重大理论与现实问题。因此，有必要对全面预算绩效管理进行理论阐释，对地方政府实施全面预算绩效管理的场景展开分析，进而寻求以全面预算绩效管理推进区域高质量发展的进路。
一、全面预算绩效管理的理论阐释
中国预算绩效管理虽缘于对西方新绩效预算的学习与借鉴，但更多是遵循管理的路径展开的，经过十多年探索推进，中国预算绩效管理已经进入改革深水区，并显露出与西方新绩效预算理论与实践具有差异性的路径特征[3]。就基本理念来说，中国与西方并无二致，都强调预算编制以实际的或预期的结果为目标，并结果负责，而并非以投入为标准来拨款[4]。
始于2003年由财政部门主导的我国支出绩效评价实践开启了建设现代财政制度的序幕，但本质上仍为政府内部的目标性评价[5]。2010年我国开始推行全过程预算绩效管理制度，2011年财政部提出“全面推进预算绩效管理”，《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》、《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》等政策文件也相继颁布，2014年制订了地方财政管理绩效综合评价方案和评价指标体系，而2015年1月1日新《预算法》正式从法律角度要求预算管理要讲求绩效。在此背景下，各级地方政府相继进行预算绩效管理改革，以广东省、江苏省、浙江省、上海等为代表的一些省和地区在预算绩效管理的探索中逐步建立起具有地方特色的方式。财政部文件中预算绩效（Budget Performance）被定义为预算资金所达到的产出和结果，预算绩效管理（Budget Performance Management）则被定义为政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。
相对于此前财政部主推的预算绩效管理主要关注于财政支出的绩效评价，全面实施预算绩效管理的内涵和要求有了显著不同。《意见》指出，全面实施预算绩效管理即是要构建全方位预算绩效管理格局、建立全过程预算绩效管理链条、完善全覆盖预算绩效管理体系，健全预算绩效管理制度，硬化预算绩效管理约束。全方位意味着政府预算、部门和单位预算、政策和项目预算都经纳入绩效管理，各级政府预算支出要统筹兼顾、突出重点、量力而行，部门和单位要以预算资金管理为主线来统筹考虑资产和业务活动，政策和项目要从数量、质量、时效、成本、效益等方面，综合预算资金使用效果；全过程意味着要绩效不再只是作为结果来管理，需要建立绩效评估机制，强化绩效目标管理，做好绩效运行监控，开展绩效评价和结果应用，使绩效贯穿于各级部门的工作全过程；全覆盖意味着一般公共预算和政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算全部都要纳入到绩效管理体系之中，收入方面要重点关注收入结构、征收效率和优惠政策实施效果，支出方面要重点关注预算资金配置效率、使用效益，特别是重大政策和项目实施效果。
全面实施预算绩效管理意味着涉及公共资金的收入和支出两条线、投入与产出的两端都被纳入到相对规范的管理轨道，“花钱必问效，无效必问责”。显然，预算绩效管理并不仅仅只是财政部门的事，而是所有使用公共资金的单位与个人都必须考虑并严格遵循的准则。根本的原因是政府作为一个成本中心并不直接创造价值，政府所花的每一分钱都来自于社会的价值创造，主要形式就是以税收为主的财政收入。一定程度上说，预算绩效管理是以绩效管理为核心对财政资金的分配、使用及效益实施管理[6]，以绩效目标为指引，以绩效信息为主线贯穿预算全过程，从而让绩效评价与预算的全过程能够实现无缝对接[7]，最终指向的是确定政府花钱是否值得和有效[8]。可以说，全面预算绩效管理是一个系统性工程，要顺利推进预算绩效管理，不仅需要相关的政务人员理解预算相关知识及绩效管理运行的整个流程和框架，还需要熟练掌握绩效目标的编制、绩效指标的设定，绩效结果的评价与运用等[9]。
受限于预算绩效目标定位不清、难以量化、缺乏目的性和指向性等因素[10]，加上地方政府由于资金限制以及对预算绩效管理重视程度不够等原因[11]，当前我国的预算绩效管理仍处于财政部门极力推动而尚未真正融入到各部门管理工作之中的阶段。对比国外的经验来看，绩效目标制定、绩效信息收集与使用同样是预算绩效管理的重点，也是实施的难点。学者们的研究就发现，在某些情况下，很少有证据表明预算和年度报告中的绩效信息是被直接用于其监督职能，或者这些绩效信息虽被采纳但并没有完全发挥作用[12]。在治理的语境下，预算绩效管理的闭环体系应当包含多元主体的参与、制衡与监督，从而使预算过程体现出公平、多元、法治、透明的治理特征[13]。在这个意义上，全面预算绩效管理是国家治理模式的深刻变革[14]，而其能否真正实现改革目标则有赖于地方政府落实的进路。
综上所述，从理论层面来看，全面预算绩效管理的逻辑起点在于绩效理念的树立和绩效文化的形成，最终指向的是预算绩效持续改进，实现的路径则是以预算的全过程、全方位、全覆盖为统领，绩效信息贯穿于预算与绩效目标编制、预算执行与绩效监控、预算绩效评估、预算及政策调整的预算管理闭环过程。对应到实践层面，则是要在给定的条件下，着力培育良好的绩效文化，同步进行信息化建设，形成完善的绩效评估体系，打造专业的人才队伍。全面预算绩效管理的理论与实践关系如图1所示：
图1 全面预算绩效管理的理论与实践关系
二、地方政府面临的挑战：以H市为例
H市位于湖北省东南部，2018年一般公共预算收入完成117亿元，较上年增长5.33%；全市一般公共预算支出（含上级转移支付补助支出）完成247亿元，较上年增长10%，以此口径的财政自给率只有47.4%，属于典型的“吃饭财政”。而全面实施预算绩效管理是在政府预算收入增长持续收窄的背景下提出来的，政府财政收入增幅收窄，增长放缓，导致政府财政资源自由支配的空间大幅压缩，而人民对美好生活需要却伴随着我国经济社会的发展而日益增长，这种结构性的矛盾是预算绩效管理改革的直接动因。可以说，H市的财政状况代表了我国相当一部分地方政府，在保工资、保运转、保基本民生之外，政府并无太多资金空间去开展创新性项目。巨大的财政压力之下虽凸显了预算绩效管理改革的必要性，但也增大了改革推进的难度。
（一）绩效理念不牢固
政府到底“差不差钱”及应当如何“花钱”在官方和非官方的认知上存在较大差异，反映出对绩效理念的认知。针对H市普通民众与公务员的问卷调查的结果显示，认为政府“不差钱”的民众比例（88.4%）显著高于公务员的比例（67.2%），普通民众最关心的问题是政府钱花得是否恰当，反映了其对于政府绩效的朴素期望，而公务员关心的则是自己所在的部门经费够不够，说明当前部门预算最大化仍然相当有市场。对于财政部门和预算单位的访谈则更能直接说明问题，二者均十分关心预算执行的进度问题，对于绩效目标的编制、绩效评价及其结果的应用或表示“有心无力”，或表示“只是形式上的操作”。显然，这偏离了预算绩效管理的初衷与目标，表明H市的绩效文化尚不成熟，并没有融入到管理各个环节。如果组织的绩效文化良好，则首先考虑的是预算的约束性，在既有的预算内做更好的事，反之则可能一味强调资金或预算的不足，丧失了对绩效改进的追求。
（二）信息化建设不足
绩效信息的应用是推进全面预算绩效管理的重要基础，信息的收集、分析和处理则需要完善的信息系统。正因如此，《意见》提出要加快预算绩效管理信息化建设，打破“信息孤岛”和“数据烟囱”，促进各级政府和各部门各单位的业务、财务、资产等信息互联互通。H市自2009年开始即全力打造电子政务示范城市，并于2015年底在全省率先成立了政务服务和大数据管理局，应该说在信息化建设方面不遗余力。但调研的结果却表明，各部门之间的绩效信息并未真正实现共享，预算信息有余，绩效信息不足，特别是预算执行的监控和绩效信息自动获取基本是盲区，仍然停留在靠各单位自主上报预算执行情况的阶段，“单位自己说了算”。当前从技术上实现信息的共享并不存在明显障碍，真正的问题在于部门之间的合作与共享意愿，加之信息化建设需要相应的资金支持，“合理的理由”与“不合理的借口”混在一起，就掩盖了部门之间各自为政的真相。
（三）绩效评价不完善
开展预算绩效评价是推进全面预算绩效管理的重要抓手，当前主流的模式是采用第三方评价，而H市的绩效评价主体结构并不合理。2018年11月H市财政局通过招标的方式确定了“预算绩效管理第三方机构库”，中标机构25家，本地机构入围的只有JS会计师事务所、HH资产评估事务所等少数几家。另一方面，预算绩效管理虽然是以资金管理为核心，但本质是“管钱”与“管事”相结合，绩效评价并不是简单的合规性，更重要的是有效性，会计师事务所是否适合从事绩效评价仍然存在争论。事实上，我国绩效的第三方评价正是兰州大学2004年开启的，高校的专业团队和科研属性可能更有助于推进预算绩效管理改革，但H市却在招标中将高校拒之门外。
绩效评价不完善还表现为评价结果未能有效影响预算或政策的调整。在对H市财政部门的访谈中，相关负责人表示“吃饭财政，没有调整的空间，所有花的钱都是应该花的”，“我们只是期望相关部门能把钱花出效益来，但不能去苛求”。实现绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩是《意见》明确提出的原则要求，实践中存在的阶段性的偏离不可避免，但也反映出预算的软约束，使得绩效管理有可能陷入“形式主义”的陷阱。当然，H市在项目预算中更多地应用了评价结果信息，对于明显低效的项目采用“约谈”“现场指导”等方面强化了绩效监控，但真正的项目预算调整却更多取决于领导们的“政治决策”，“换人来做，而不是把钱给卡了”。
（四）队伍建设不充分
如果不依靠于外部的第三方机构，政府是否有能力做好预算绩效管理？在全过程的预算绩效管理中，从绩效目标的确定、绩效指标设置到绩效评价及结果应用都需要有相应的知识储备和系统培训。笔者曾赴深圳市做过调查，即使是税务局这种专业性较强的单位也缺乏绩效管理的专业人才，更遑论其他一般单位。就H市的调查来看，预算绩效管理的系统培训不足，除了财政局绩效评价科对于预算绩效管理有较深理解外，即使是预算科的工作人员也并不能够清晰说明预算绩效管理为何物，而其他预算单位的相关人员多处于“了解”阶段，因此以“工作对接”代替了“绩效沟通”，以“任务下达”代替了“绩效目标编制”。有预算单位工作人员表示，“绩效目标还是模糊些好，说不清楚，说清楚也不好办，这不是我能决定的”。“任务下达”虽然可以帮助相关单位明确预算绩效目标，但这种“压力”式绩效改进是不够的，“动力”更应该占主要部分：合理的目标、科学的指标体系、完善的绩效监控、有效的绩效辅导、正确的结果应用是一个完整的体系。
综合来看，H市推进全面预算绩效管理的挑战可以总结为以下几点：其一，组织的绩效文化尚未真正形成，在既定条件下提升绩效的动力不足；其二，预算绩效信息化建设相对滞后，数据孤岛现象仍然存在，各部门间博弈多于协作；其三，评价主体结构不合理，评价的结果应用有明显的局限性；其四，人才队伍梯队建设不完善，系统的培训相对缺乏，绩效辅导与沟通尚需改进。而城市财力有限，收入增长幅度收窄，理应成为其预算绩效管理改革的动力，实际上则是重要的障碍，一定程度上误导了对绩效的理解，在一些场景中还成为不改革的托词。
三、面向未来的改革进路
作为一个普通的地级市，H市所面临的挑战具有相当的普遍性。面向未来，地方政府推进全面预算绩效管理还有很长的路要走。本文认为至少可以从以下几个方面进一步改进：
（一）绩效理念重构
在全球贸易摩擦升级、中国经济下行压力加大的背景下，未来较长时间内财政收入增长幅度继续收窄甚至零增长或负增长是大概率事件。这进一步凸显了预算绩效管理改革的必要性，“花既定的钱，做更好的事”，绩效理念必须重构，进一步培育绩效文化。地方政府不能把财力不足作为不推动全面预算绩效管理的“借口”，相反应当强化结果导向，变财政压力为改革动力，在绩效改进上下更大的功夫。中国的预算绩效管理是自上而下压力驱动的路径，财政部于2010年前后着力推进全过程预算绩效管理制度，地方政府根据财政部发布的相关指标体系逐步建立起相应的机构和制度。H市和全国大多数城市一样，自2014年前后开始推进绩效管理探索，时间上相对滞后，主动性不足，尚未真正形成“以绩效为纲”的文化。为此，一方面，需要领导的高度重视，强化顶层设计，可以借鉴杭州等地的立法方式来建章立制；另一方面，需要强化结果应用，与评先评优、奖惩晋升等逐步挂钩，真正触动各级干部。
（二）信息化建设
信息化建设是预算绩效管理的重要技术支撑，具体而言需要着力解决四个基本问题：其一，总体目标分析，构建预算绩效管理的统一的信息化平台不能局限于财务或会计信息的收集，并不是基于会计信息的扩展，而是一个全新的信息共享平台，需要支撑整个预算绩效管理的流程；其二，基本需求分析，要考虑与其他系统的衔接，面向预算绩效管理的四个流程，结合绩效信息的表单设计，形成信息需求清单及附件说明；其三，核心内容分析，信息平台要实现基于特定的应用场景，基于应用场景和机构职能的匹配，将信息化节点进行整合，形成不同的功能模块，以实现系统的综合开发；其四，评价标准分析，信息化建设是否实现了信息化建设的目标、是否满足了相关部门的信息需求、是否达到了相关功能的预期、是否改进了具体的管理流程等问题需要进行跟踪和评估。需要指出的是，信息化建设的目标在于打破“信息孤岛”和“数据烟囱”，不仅要关注市域内各部门的对接，更要考虑全省乃至全国的协调，因此需要更高层级的协调，要以统一的标准建设，逐步实现真正的共享。
（三）专家参与治理
预算绩效管理源于西方的绩效预算，经过多年的探索已形成了与西方明显差异的路径，管理的属性强于政治属性，指向的是政府预算效能的提升，这一过程中需要更多的专家深度参与。而从H市的情况来看，本地专业机构发展乏力，高校被排除绩效评估主体之外，本地高校只有部分专家担任人大预算的咨询委员，参与形式和深度都比较有限。2015年《预算法》修改后，从中央到地方都在开展预算绩效评价，兴起了大量从事绩效评估的市场主体，一定程度上推动了地方绩效文化的形成，也优化了预算绩效管理的参与主体的结构。但这些市场主体也存在较为明显的局限性，多集中于广东、上海、北京等发达地区，对于一般的城市而言，本地机构参与的比例较低。另一方面，高校、科研院所等智库组织具有中立性和专业性的优势，可以通过业务培训或作为评估中介机构展开绩效评估等形式来参与地方的预算绩效管理改革。特别是本地智库对于当地的实际情况更为了解，与政府各部门的沟通协作也更为便利，有必要进一步扩大这些主体的参与。
（四）业务能力培训
全面推进预算绩效管理显然不是财政部门一家之事，所有涉及公共资金的单位都应当有意识、有能力参与建设，相关人员的业务能力培养就显得十分重要。在垂直管理的部门中，税务系统绩效管理做得相对完善，国家税务总局自2014年开始着力推动，已迭代至7.0版本，有着较为丰富的经验可以借鉴。地方上的财政部门作为预算绩效管理的主推部门，相关的业务培训体系也较为完善，但完全依赖于财政部门的培训是不现实的，建议更多地借助于高校及其他的专业机构。正如上文所述，专家参与治理对于预算绩效管理的推进大有助力，在业务能力培训方面高校也具有先天性的优势。从长远来看，预算绩效管理将成为专业性极强的工作，在加大对既有人员培训的同时，地方政府也应当招录相关专业的人才，特别是有绩效管理研究背景的高级人才，从而逐步实现预算绩效管理的规范化和有效性。
四、结语
预算是国家治理的核心，全面实施预算绩效管理是新时代党中央、国务院做出的重大战略部署，是治理模式的深刻变革。本文通过梳理相关的研究成果，对预算绩效管理进行理论阐释的基础上，以H市为例，分析了地方政府推进全面预算绩效管理的挑战，并结合实际提出了供参考的改革进路。地方政府在财力有限的情况下，更应进一步推进全面预算绩效管理，面对绩效理念不牢固、信息化建设不足、绩效评价不完善、队伍建设不充分的挑战，应当针对性的采取措施，逐步建立起以结果为导向的预算绩效管理体系，实现不断改进的绩效管理目标。
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