罗志恒/中国财政科学研究院】

    内容提要：当前经济社会风险持续攀升，失业和通缩风险并存，因此积极的财政政策有必要更加积极有为，以确保全面建成小康社会、对冲疫情对经济的负面冲击、缓解企业和居民负担，落实“六保”。但同时，近年来中国经济持续下行，叠加减税降费，宏观税负下降，而支出端压力不减，财政形势日益严峻，基层“三保”困难。如何协调经济社会风险上升与财政困境的冲突？本文认为当前形势下应适度扩大财政风险以对冲经济社会风险；政策取向是以财政政策为主、货币政策为辅，财政政策以支出端扩大总需求政策为主、收入端减税降费为辅；针对扩大的财政风险和财政困境，建议短期开源节流和长期推动六大根本性改革解决财政困境、提高财政可持续性。

    关键词：“六保”  财政困境  “三保”  联动改革  财政可持续性

    近年来经济下行叠加大规模减税降费，政府收入持续下行；减税对经济增长和税基扩大的作用不明显，民生社会福利、三大攻坚战、高质量发展转型升级等刚性支出易上难下，财政收支矛盾持续凸显。基层政府公务员和教师工资发放出现困难，“保工资、保民生、保运转”再度成为工作重点。“三保”困难极容易导致地方政府行为的异化，不仅妨碍正常的基本公共服务提供，而且容易引发加大征收企业税费力度等恶化营商环境的行为，弱化中央减税降费目标的实现。当前，中国面临的多重风险叠加，疫情对中国经济和财政的冲击较大，应急救援支出及“保企业、保就业”的支出不断增加，财政收支缺口迅猛扩大，赤字、债务大幅上升，可能引发国家财政危机和公共风险升级，透支未来的财政空间，不利于疫情形势下“六稳”、“六保”宏观政策目标的实现。因此，急需解决地方财政运行困境与经济社会发展的矛盾，积极财政政策需要更加积极有为对冲经济社会风险，但也要开源节流走出财政困境，从更长期视角看，提高财政可持续性必须尽快提上日程。

    一、经济社会风险攀升要求更加积极有为的财政政策

    4月17日的中央政治局会议对当前形势提出两个“前所未有”的判断，即“新冠肺炎疫情对我国经济社会发展带来前所未有的冲击”“经济发展面临的挑战前所未有”，继“六稳”后首次提出“六保”，即保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转，体现了底线思维，统筹疫情防控与经济社会发展。

（一）疫情对经济社会产生较大负面影响，需要更加积极有为的财政政策对冲总需求不足的局面

2020年一季度GDP同比下降6.8%，为1992年GDP实施季度核算以来的最低值，受损程度远超2008年国际金融危机的影响。随着复工复产推进，当前经济在持续恢复，但总体仍是总需求不足，受疫情防控需要避免聚集和居民收入下行影响，需求端仍未完全恢复。生产恢复快于需求，地产投资是主要支撑，基建投资开始发力，但社会零售品消费和制造业投资仍很低迷，外需的巨大冲击即将显现。4月全球制造业PMI指数为39.8%，为2009年有数据以来新低；BDI指数降至2016年3月以来新低，反映全球贸易活动低迷；4月中国制造业PMI指数中的新出口订单分项为33.5%，连续4个月处于收缩状态。

    （二）通缩加剧和失业率上升两大问题凸显，外需下滑、产业链外迁、外部环境恶化三大挑战并存，三大挑战加剧两大问题

当前核心要务仍是保企业和就业尤其是中小企业和中低收入人群的救助，需要更加积极有为的财政政策。4月PPI同比下降3.1%，降幅比3月份扩大1.6个百分点，环比下降1.3%，不仅反映出总需求不足，更意味着工业企业利润将持续下行，1-4月工业企业利润累计下降27.4%；亏损企业家数累计同比28.7%。4月城镇调查失业率6.0%，较上月上升0.1个百分点，其中16-24岁人口、25-59岁人口调查失业率分别为13.8%、5.5%，分别比3月份高0.5、0.1个百分点。1-4月份，全国城镇新增就业354万人，与上年同期相比少增105万人。从就业质量看，4月份，全国企业就业人员周平均工作时间为44.3小时，比3月份减少0.5小时。

    （三）全面建成小康社会的重要标志是决战决胜脱贫攻坚，需要积极有为的财政政策予以支持

2019年已经为决胜脱贫攻坚打下坚实的基础，但是2020年受疫情影响，一季度居民收入增速下行，不利于脱贫攻坚，财政必须加大对该部分的投入。一季度全国居民人均收入名义增速为0.8%(同比)，实际增速为-3.9%(同比)。

    在此种形势下，政策组合应该为以财政政策为主导，货币政策为辅，通过扩大总需求保市场主体，进而保就业，进而保基本民生。其中，财政政策主要起扩大总需求、救助纾困、优化产业升级的作用，货币政策主要是缓解市场主体的流动性紧张和配合财政发债。财政政策实施上宜减税降费与增加支出并重，尤其是侧重增加支出。减税降费能够发挥一定作用，减轻市场主体的负担，但在企业订单不足和面临亏损压力的环境下，不能只靠减税降费，而应更侧重增加政府投资和公共消费。在当前环境下，企业面临的核心问题是需求不足和改革不到位，因此不能寄希望于减税降费解决一切。缺乏配套改革将事倍功半，反而加剧财政紧张。这种形势和政策发力点对财政提出较高的要求。

    二、财政形势异常严峻，作为国家治理基础的财政日渐脆弱，落实“六保”的能力弱化

（一）财政收入下滑明显

2019年税收增速创半个世纪以来新低，疫情对经济的冲击和减税降费导致2020年财政收入大概率负增长。2019年全国财政收入较预算目标短收2118亿元，完成率为98.9%，为近年低点（见图1）。财政收入增速3.8%，该增速为1987年以来最低增速。其中，税收收入增速1%，该增速为1969年以来(即半个世纪以来)最低增速。1994年分税制改革以来，财政收入增速大部分年份高于GDP名义增速，但2015-2019年连续五年均低于GDP名义增速，主要是经济下行叠加减税降费(见图2)。2020年1-4月一般公共预算收入同比增速为-14.5%，其中税收收入增速为-16.7%。

图1  2003-2019年预算执行率

资料来源：财政部

图2  1994-2019年财政收入及GDP名义增长率

资料来源：财政部

    （二）出现区域分化

2019年6省市财政收入负增长，2020年负增长省份会进一步扩大。2019年，东部、中部、西部、东北地区财政收入增幅分别为3.5%、4.6%、2.8%、-2.1%，东北地区收入下降。6个省份同比下降，吉林-10%、重庆-5.8%、宁夏-4.7%、西藏-3.6%、甘肃-2.4%、黑龙江-1.6%；17个省份增速在0-5%之间，包括江西、广东、安徽、四川等。2020年1季度仅西藏财政收入增速为正增长，其余30个省市区均为负增长，其中湖北同比增长-47.6%。浙江、广东等沿海省份在二季度面临外需崩塌的情况下，财政收入将继续大幅下滑。

    （三）财政收入占GDP比重下降

财政收入占GDP比重连续四年下降，税收收入占GDP比重连续六年下降。税收收入占GDP的比重从2013年阶段性高点的18.6%下降到2019年的15.9%，相当于2006年的水平，2019年下降1.1个百分点，下降速度非常快。财政收入占GDP的比重从2015年阶段性高点的22.1%下降到2019年的19.2%，相当于2008年的水平。

图4  狭义宏观税负趋势图

资料来源：国家统计局、财政部

    （四）实际财政收支差加大

2019年财政收支差高达4.8万亿，创历史新高，考虑到专项债后的实际实际财政收支差更高。2019年财政收入低于预算2118亿元，但支出却高于预算3630亿元。支出增速8.1%，高于预算的6.5%。官方赤字为2.76万亿，但考虑到2.15万亿的专项债，实际上的支出与收入缺口为4.9万亿。根据2020年财政预算报告，一般公共预算赤字为3.76万亿元、专项债3.75万亿元、抗疫特别国债1万亿元，合计为8.51万亿元，预计占今年名义GDP的8.2%。疫情导致1-4月地方收入锐减，虽然3月以来国内疫情得到控制，但海外疫情呈蔓延扩散之势，极大打压中国外需，二季度增值税、企业所得税、关税、进口环节的增值税和消费税等均将下滑，预计2020年财政收支缺口将再创历史新高。

图5  2003-2019年实际财政收支差与官方赤字

资料来源：财政部

（五）财政自给率降低

2019年23个省市财政自给率不足50%，部分地区“三保”困难，部分地方政府陷入财政困境。2019年有23个省市财政收入/支出低于50%，主要集中在西部和东北，仅8个省市财政自给率高于50%，主要是上海87.6%、北京82.7%、广东73.1%、浙江70.1%、江苏70%、天津68.7%、山东60.8%和福建59.9%。收支不足主要靠中央的转移支付和税收返还以及地方政府一般债券。各地政府采取各种办法增收，部分乱象已现端倪。第一，各地采取的增收办法不利于真正落实减税降费，各地通过清缴历史欠款等办法增加收入极可能导致营商环境恶化。在企业本已艰难的情况下清缴历史欠款、通过事业单位等虚增收入、加大罚款力度，极可能导致减税降费政策落实打折扣。第二，严重干扰影响财税部门支持统筹疫情防控和经济社会发展，不利于落实“六稳”、“六保”工作。税务部门既要落实减税降费，又要增收，财政部门大量时间用于论证增收的潜力，无形加重财税部门工作。基层财政部门大量时间用于应对“三保”，无暇顾及经济发展和民生福利等。第三，挪用专项债可能导致项目支出受阻，从融资平台借债加大隐性债务风险。部分区县目前通过上级地市财政借款年底结算、从融资平台借债、挪用专项债维持“三保”。对于县区财政而言，当财力遇到问题之时，办法并不多，总体上是向金融机构借钱或者向更上级财政求助。

图6  2019年各地区财政自给率

资料来源：国家统计局、财政部

（六）社保压力较大

社保对财政的依赖度持续攀升，拖累财政资金的统筹使用。2019年全国社会保险基金收入8.1万亿，其中公共财政补贴收入1.9万亿，占社保收入的24%，占财政支出的8.1%。2020年社保预算收入约7.7万亿，其中公共财政补贴收入接近2.2万亿，占社保收入的28%，占财政支出的8.7%。

图7  2013-2020年财政对社保的补贴及其占财政支出的比重

资料来源：财政部、Wind

    综上，经济社会风险攀升的形势要求必须落实“六保”，但是财政困境意味着落实“六保”的能力在弱化，两者之间有较大冲突。六稳、六保都是在经济下行和内外部环境相对严峻的环境下提出的，最终目标都服务于经济社会发展的稳定，即“稳是大局”。

    三、协调经济社会风险上升与财政困境的矛盾：短期要开源节流，长期必须加快联动改革

    经济社会短期有风险，财政短期有困境、长期有风险。何去何从？必须以适度扩大财政风险来降低经济社会风险，但从长期看要注意财政的可持续问题。一方面经济社会形势要求财政扩张，更加积极有为，另一方面当前财政形势严峻，如何解决这对矛盾？短期要开源节流解决财政收支矛盾，但是可能导致恶化长期形势，比如收过头税削弱经济活力、债务攀升等。中长期要通过体制机制改革解决财政可持续性问题，避免陷入财政危机。站在更长远的角度，未来还要立足人口老龄化、产业结构变化、解决收入不均等不平衡的矛盾、高质量发展、充分调动中央和地方、企业、科学家的积极性等角度构建新的财政和税收制度。

    （一）短期既要减税降费，也要增收节支，开源节流，降低所得税，增加消费税、资源税、环保税和国企利润上缴

第一，增加收入来源，税收方面主要是消费税(烟草行业)、资源税和环保税有增收空间。具体看，一是改革消费税，扩大消费税征收范围，将高污染高耗能行业纳入其中并提高消费税税率，当前尤其可以提高烟草行业消费税税率，逐步将消费税的归属权下划给地方；二是提高资源税和环保税税率，2019年资源税1822亿元，同比增长11.8%。环境保护税221亿元，同比增长46.1%，资源税的空间大于环保税。第二，增加国有企业利润上缴力度。十八届三中全会提出，完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。第三，盘活现有资产、退出竞争性领域，出让股权，既能缓解当前财政收支压力，又能解决部分地方政府的债务问题。第四，加大反腐败力度，既能整顿吏治，又能增加罚没收入，但不能为了罚款而罚款。第五，加大中央对基层的转移支付，确保不出现“三保”难以实现导致的社会群体性事件。第六，削减一般性开支，但是空间越来越小。第七，强化财政绩效，但短期内要大幅度提高的难度较大。

    （二）从长期看，必须深化改革，理清政府与市场关系简政放权、精兵简政裁撤冗员、深化党和国家行政体制、财政税收体制、社保制度改革

    改革要触动利益，不论是削减支出还是裁撤冗员，均需要考虑既得利益群体的反对，财政改革的“财”好解决，“政”是最难的，需要政治勇气和魄力，也要讲究艺术，合理安置好改革的对象。第一，必须简政放权，厘清政府与市场关系，深化党和国家体制、行政事业单位改革，强化绩效管理，通过政府采购解决长期大量的由政府提供的公共服务。如果政府长期大包大揽，家长制的大政府必然收支庞大。只有简政放权，市场的归市场，政府的归政府，大量的事业单位要么回归非盈利机构，要么走向市场自负盈亏。但是裁减冗员精兵简政，必须配合市场化的改革，比如放开市场准入、改善营商环境，提高就业的吸纳能力，否则改革将导致新的社会群体性问题。第二，深化财政体制和税收制度改革，处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系。真正解决好中央和地方事权和支出责任的划分，“办多少事，花多少钱”；强化预算绩效管理。第三，从理财上升到治国理政高度优化支出结构，从发展财政转向民生财政，更多体现“取之于民用之于民”，转向教育、医疗、养老以及新型基建，增加对“人”的投资与消费，促进人口数量走向素质红利。“积极财政政策更加积极有为”不应被解释为要么增支、要么减税，而应是加力提质增效、优化支出结构。近年来我国用于社保就业、医疗的财政支出占比有所增加，用于交运、农林水等基建类支出占比有所下降，支出结构在优化，2019年社保就业、教育、医疗三者分别占财政支出比重为12.4%、14.6%和7%，合计占比34%，但横向比较仍低于美国、德国等发达经济体。第四，深化社保制度改革，避免社保长期过度依赖公共财政补贴。我国的社保可持续性差，且对财政补贴的依赖度上升，2020年财政补贴更是超过2万亿。问题的解决不在于提高社保缴费率加重企业负担，而在于提高国有资产划转社保的比例和资产质量、提高社保统筹层次增强中央调剂力度、发挥养老保障体系中第二(企业年金和职业年金)和第三支柱(商业保险)的重要作用实现多层次积累、提高养老保险基金的投资收益、尽快全面放开计划生育、适时适当推迟法定退休年龄。第五，接受经济增速下行，以经济结构改善和民生改善(就业等)为新的考核目标，寻找经济新的内生增长点。放弃“保8”“保6”等过往理念，重塑“保民生”“保结构”“保信心”等理念。第六，适度放宽地方政府举债额度，但强化绩效管理，负债与资产匹配、成本与收益匹配，在有优质现金流的资产项目上加杠杆，稳定杠杆率而非稳定杠杆绝对数。

参考文献：

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