江  月/中国财经出版传媒集团

内容提要：相关文献确认了公共预算在治理中的核心作用，但这一作用高度依赖预算因应快速的环境变化带来的机遇与挑战的能力。当预算僵化发展到一定程度时，预算的这种能力就会严重弱化，导致“预算规模越大作用越弱”的悖论。本文的贡献在于以裁量性支出检验预算僵化的程度，通过计量发现预算规模越大,预算僵化程度越高,即预算规模与预算僵化具有正相关性。在此基础上，本文提出零基预算扩大了预算分配灵活性，为修正预算结构僵化提供了一种可供选择的模式。

关键词：预算僵化  自由裁量支出递减  预算功能  修复机制  零基预算

一、引言

党的十八届三中全会以来的党政高层文件强调改革治理体制，即推进国家治理体系和治理能力现代化。而党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，再一次将国家治理地位提升到一个新的高度。治理，即是整体的社会应对环境变化带来的机遇与挑战的系统方法。这种系统方法集中体现为公共预算。

相关文献确认了预算作为最基本、最正式和最频繁的治理程序在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的关键作用。这是通过预算把战略、政策和资源整合起来使其成为公共治理核心工具实现的。预算僵化会严重破坏这一功能：大量预算资源僵化在低优先级（低社会回报）的用途上，不能适时转移到国家战略优先性和政府政策重点引导的方向与目标下。本文将这种固化的预算称为预算僵化。限制预算僵化是绩效导向预算改革的核心命题之一。

已有研究表明，由于权益类支出（社会保险等）和债务偿付支出比重居高不下，预算僵化在发达国家也较为严重，但很少有文献研究中国当前背景下的预算僵化问题及其后果。预算僵化的负面后果，即削弱预算的应变能力——最基本最重要的“治理能力”。应变能力的弱化是预算未能有充足的资源来应对环境（如疫情灾害、经济形势、国际形势等）变化带来机遇与挑战，而治理要求抓住机遇、克服挑战。因此，如何限制预算僵化，提高预算支持国家治理的能力具有重要意义。本文对预算僵化进行了剖析，并以裁量性支出检验预算僵化的程度，通过计量发现预算规模越大,预算僵化程度越高。在此基础上，本文提出零基预算扩大了预算分配灵活性，为修正预算结构僵化提供了一种可供选择的模式。

二、预算僵化的计量、形成与后果

预算功能的实现要求预算支出结构中有足够的可自由裁量支出。第一，预算作为控制工具要有资源可以自由分配，客观上要有可自由裁量资源。第二，预算作为政策工具一定要有预算资源来支撑。因为公共政策体现的是政府权力的作为或不作为，其背后必有预算资源的安排和承诺，否则公共政策就成为“水中月、镜中花”。预算作为政策工具还要有预算优先性安排来匹配，因为政策目标的实现必在预算准备阶段提出筹划，根据特定的经济环境相机抉择，所以主观上要求有可自由裁量资源。此外，在现实世界中，政府名义上控制的支出规模变大，但实际上掌握的可以自由支配的预算资源却相对变小，无形中越来越受到约束。这背后恰恰反映的是自由裁量支出相对变小，预算灵活度降低。因此，采用裁量性支出计量预算僵化的程度较为合适。

（一）预算僵化的计量：裁量性支出概念

1．各类支出的鉴别。与自由裁量支出（Discretionary Spending）相对应的概念是不可控支出。不可控支出在西方文献中主要有权益类支出（Mandatory Spending）[1]和债务利息支出。前者是指根据法律所确定的责任、受益标准及支付公式而形成的支出，而不是直接通过拨款程序形成的。立法机关与总统只能通过制定法律规则间接控制这部分支出。一旦法律规定的条件得到满足后，政府就有责任向满足支付条件的个人、公司和其他实体进行支付（Mikesell，2010，p.125）。权益类支出主要包括社会保障、医疗保健、医疗补助和退伍军人福利（包括退休金和教育）等。后者顾名思义则为国家发行债券形成的利息支出。

在我国刚性支出主要包括法定支出，社保五项基金支出及债务利息支出。此外，对地方政府来说，中央政府对地方政府专项转移支付也是不可控支出。其中，法定支出是指有关法律法规对某一特定项目规定的支出比例或增长幅度（罗春梅，2005，p.49）。在预算编制时，法定支出的用途和规模是预先被决定的，只是计算和记录而已。我国政府编制预算时要考虑《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国科学技术进步法》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国体育法》《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》《中华人民共和国公务员法》《关于完善政府卫生投入政策的意见》等法律和法规，当纳入法定支出的领域越来越多，“被预先锁定”的内容越来越广泛。

2．权益类支出与法定支出。西方的权益类支出与我国的法定支出有着一定的区别：西方的权益类支出着重为符合要求的个人、公司或者政府部门的特定项目提供发展资金，根据法律规定的计算因素和计算公式而得出的（罗春梅，2005，p.50）；我国的法定支出是为保证特定利益集团能够分享到预算资源，而用法律的形式固定利益集团每年的分成份额。其结果是预算部门的管理职能被科技部门、卫生部门、教育部门、环境保护、文化宣传等国家管理部门所肢解。

即便西方的权益性支出与我国的法定支出不同，但它们具有相同的特点：第一，支出具有强制性。若不对法律中资格条件进行修改，立法机关和总统不能增加或减少既定财政年度的支出。第二，支出游离于预算拨款之外。第三，赋权性，支出一旦被“赋权”，就意味着它的支出不仅是预算内容，更是一种权利，而权利的背后是立法的支持。第四，刚性需求。随着经济状况的改善，人们对教育、社会福利等方面会产生更大的需求，因此这类支出没有底线。第五，预算中无竞争也不排他，政治上简便，工作中简易。法定支出规模的任何变化都不能反映既定年度预算决策发生变化的本质原因，项目之间不存在利益之争，既不排他也无竞争可言。此外，通过永久性拨款来确定支出额度，避免每年的立法机关审查，也省去了各政治利益争吵麻烦。工作中其支出规模可以方便计算出来，因为法定支出规模主要受社会人口变化、通货膨胀率等因素影响。

3．自由裁量支出与不可控支出。自由裁量支出是指要通过每年拨款程序来形成，政策制定者决定支出活动及额度。主要涉及政府活动，比如国防、高速航空基础设施建设、公共交通等（U.S. Congressional Budget Office，2010）。自由裁量支出特点：第一，支出内容和额度并非自动形成，要在预算过程中形成。第二，竞争性。要有预算部门提出申请，才能提取“预算资源池”的资源。至于哪个预算部门能获得多少资源要经过一番政治上的讨价还价。第三，排他性。因为资源既定，要通过竞争才能提取资源的结果只能是“有你的，没他的”或者是“给他多些，给你少些”。自由裁量支出才是各种政治力量竞争的焦点，也是预算结构中最具调控功能的支出。

对不可控支出和自由裁量支出的理解要随着时间的变化而变化。首先，最难控制的是那些所谓的“固定成本”，如国债利息，由此形成的支出承诺才“牢不可破”。而且随着国家债务限额不断突破，因此形成的利息支出将更为可观。其次，权益类支出或者法定支出不是完全一成不变。政治冲突会增加改变此类支出的可能性，使得权益性支出或法定性支出增加或减少，从而反映一定时期的经济情况的变化（True,2000）。比如，美国20世纪70年代经历了由于食品券发放范围扩大而带来的支出迅速增长时期，80年代则相对平稳；1996年的福利改革法案，缩小了食品券的发放范围，限制了生活成本价格，从而使政府食品方面的支出有所减少（True,2000）。这说明决策者控制此类支出方面的努力。但同时也存在着更改项目政策使得权益类支出（Mandatory Spending）或者法定支出不断增加的事例。受政治冲突影响，克林顿政府时期，扩大了医疗保险的覆盖范围（True,2000），为医疗保险支出积累了较多的财政风险。再次，所谓的自由裁量支出也并非完全可控，由于这些预算中的大部分是由人员经费、公务员法规所涉及的费用支出组成（LeLoup,1978），客观上也存在着刚性增长。

由此，根据预算支出可控的难易程度形成连续图谱来理解年度内预算支出的可控度，见表1。

表1  年度内预算支出可控程度

（二）预算僵化的形成

预算僵化的形成从表面上理解是预算支出结构的僵化，实质是政府预算改革运动的结果。

1.权益类支出增长的棘轮效应。通常，可自由支配开支（如国防、环境、基础设施等），即自由裁量支出并不会在年度预算中自动生成，需要国会每年拨款。而强制性支出（如在福利计划中的社会保障，包括社会保障、社会福利、医疗保险、医疗补助、食品券、联邦雇员退休金以及退伍军人的津贴），现有的架构还会继续保持。现实中，通货膨胀、社会人口变化等因素“绑架”了社会保障部分的支出，只能上不能下的特点使其“自动稳定器”的功能退化。权益类支出增长与西方国家社会保障制度日趋完善、公共产品和服务提供日渐丰富息息相关，这是响应性政府的良好表征，也是预算僵化形成的重要原因。

2.债务利息支出的增长。债务利息支出是政府对债权人未来预算的承诺，是刚性支出的一部分。2008年世界金融危机后，为了应对经济萧条，主要发达国家通过增发国债实行大规模的经济刺激政策。随着时间的推移，债务压力对各国的影响日渐显现。据美国财政部数据，截至2019年9月18日，美国债务已经达到22.5900亿美元。如此规模庞大的债务已经预先锁定了未来的预算额度，从而限制了预算未来资源配置的能力。

3.自由裁量支出的减少。在预算总数一定限制下，权益类支出和债务利息支出的高企，势必挤压了自由裁量支出选择空间，从而也降低了自由裁量支出调控项目优先性和额度的功能。

（三）预算僵化的后果

预算僵化削弱了预算的应变能力，这是最基本、最重要的“治理能力”。应变能力的弱化是预算未有足够的自由裁量支出来应对环境变化带来机遇与挑战，因为治理要求抓住机遇克服挑战。预算僵化使得预算支出结构交换功能弱化，从而使预算功能丧失：一是决定预算规模和数量的能力；二是决定资金应该支付给哪些能够对经济发展和社会稳定能力的项目。

当预算不再对财政资源拥有强大规划、控制能力时，其功能逐渐退化，后果将非常严重和可怕，即政府没有能力运用预算工具应对经济带来的挑战，从而降低自身施政与执政能力。现实世界中最典型的例子就是欧债危机，发生债务危机的欧洲国家如希腊、意大利等国，其国家高福利的政策“绑架了”政府预算优先性的安排，可自由裁量支出变小；当经济危机来临时，预算作为调节经济的工具，本应显示强大功能，此刻却变得如此迟钝与“无奈”。最后解困的措施必然是削减那些高福利支出，重新赋予政府更多的可自由裁量支出来应对经济环境的变化，从而恢复预算的灵活性，拓展财政空间，使其能够真正成为调节经济的强有力的工具。

三、自由裁量支出递减：检验及回应度分析

自由裁量支出是度量预算僵化程度的较好指标，其代表了政府可以自由支配的资源。自由裁量支出递减是预算僵化程度较高的直接体现。

（一）自由裁量支出验证指标

衡量自由裁量支出指标主要有：（1）自由裁量支出比率。自由裁量支出比率表示自由裁量支出占预算支出规模的比例。自由裁量支出比率<0.5，说明预算支出中一半支出提前被“锁定”。（2）自由裁量支出弹性系数。根据弹性公式，自由裁量支出弹性系数=自由裁量支出变动比例/预算规模变动比例。自由裁量支出弹性系数表示的是预算规模变动1%会引起自由裁量规模变动幅度。当自由裁量支出弹性系数>1，则为富有弹性，说明预算灵活度较大，政府可自由支配资源较多；自由裁量支出弹性系数=1，则为无弹性，预算毫无灵活性，预算空间完全被挤占；自由裁量支出弹性系数<1，则为缺乏弹性，预算灵活度低，政府预算空间较小。（3）权益类支出（法定支出）与自由裁量支出交换系数变化。交换系数是权益类支出与自由裁量支出的比，表示预算支出结构的僵化程度。交换系数越大，说明预算支出结构越僵化。

（二）美国联邦政府自由裁量支出递减分析

本文以1968-2017年美国联邦支出为样本，分析自由裁量支出的变化。参见表2美国联邦政府1968-2017年间权益类支出和自由裁量支出。

表2  美国联邦政府1968-2017年间权益类支出和自由裁量支出

单位：10亿美元

资料来源：美国国会预算办公室网站（https://www.cbo.gov/）。

注：表中列示的社会保障、医疗保障和医疗补助只是权益类支出的一部分，权益类支出还包括食品券、家庭补助、退伍军人退休金、失业补助等内容，因此社会保障、医疗保障和医疗补助之和不等于权益类支出总额。总计等于权益类支出、自由裁量支出和净利息支出之和。

1．自由裁量支出比率。从图1中可以清晰看到自由裁量支出比率递减，从1968年的0.67降到2017年0.30，同时权益类支出比率递增。这表明，美国联邦政府大部分预算支出凝固在固定的用途上，只是进行一般的计算和记录。

图1  美国联邦政府自由裁量支出比率

2．自由裁量支出弹性系数。通过计算，自由裁量支出弹性系数为0.896。自由裁量支出弹性系数〈1，说明自由裁量支出缺乏弹性，预算的灵活性不高。

3．权益类支出（法定支出）与自由裁量支出交换系数变化。从图2可以看出，1968-2017年间权益类支出与自由裁量支出的交换系数呈上升趋势，1968年的交换系数为0.41，进入90年代就跃升到1.13，到2017年就上升到2.10。这说明预算支出结构中权益类支出（法定支出）与自由裁量支出交换越来越困难，政府无法根据实际经济情形对预算支出进行调整，这也是预算政策功能退化的表现。

图2  美国联邦政府权益类支出（法定支出）与自由裁量支出交换系数

通过美国联邦预算实践经验分析，可以看到随着国家经济状况的改善，预算规模不断增大的同时，自由裁量占预算规模比重呈递减状。政府承担为经济持续增长的支出在减弱，同时也说明预算调控功能逐渐弱化。

（三）中国财政自由裁量支出递减分析

21世纪，我国预算管理体制进行了较大改革，对预算支出产生了深远影响。由于我国2007年政府收支分类科目发生调整，支出科目口径与以前年度不一致，因此2007年以后年度的数据与以前年度无可比性。所以本文选取2007-2016年我国财政支出数据，来验证财政自由裁量支出规律。见表3。

表3  2007-2016年我国财政法定支出和自由裁量支出

单位：亿元

项目	2007	2008	2009	2010	2011
法定支出
-教育	7122	9010	10438	12550	16497
-科技	1783	2129	2745	3250	3828
-文化体育与传媒	899	1096	1393	1542	1893
-社会保障和就业（不含社保基金）	5447	6804	7607	9131	11109
-农林水事务	3405	4544	6720	8130	9938
-医疗卫生	1990	2757	3994	4804	6430
合计	20646	26340	32897	39407	49695
债务付息支出	1053	1305	1491	1844	2384
自由裁量支出	28082	34948	41912	48623	57169
全国财政支出（不含还本的支出总额）	49781	62593	76300	89874	109248

项目	2012	2013	2014	2015	2016
法定支出
-教育	21242	22002	23042	26272	28073
-科技	4453	5084	5314	5863	6564
-文化体育与传媒	2268	2544	2691	3077	3163
-社会保障和就业（不含社保基金）	12586	14491	15969	19019	21591
-农林水事务	11973	13350	14174	17380	18587
-医疗卫生	7245	8280	10177	11953	13159
合计	59767	65751	71367	83564	91137
债务付息支出	2636	3056	3587	3602	5145
自由裁量支出	63550	71405	76832	88712	91473
全国财政支出（不含还本的支出总额）	125953	140212	151786	175878	187755

资料来源：历年《中国财政年鉴》。

注：根据预算结构类别法定支出、国债付息支出和自由裁量支出来统计数据。其中，计划生育和公务员工资这部分无法获得数据。数据为预算内财政支出，不包括预算外财政支出。2014年医疗卫生支出变为医疗卫生与计划生育支出。2012年国债付息支出包括地方政府债券付息支出。2015年债务付息支出为3548亿元，较2014年减少是因为将债务发行费用支出单独列出，为保持统计口径一致应将此部分包括进去，则2015年债务付息支出为3602亿元。2016年债务付息支出数据同此。

由于2007年收支科目的调整，计划生育和公务员工资法定支出无法获得数据，社保五项基金支出按照新收支科目未在《全国财政预算、决算收支》列示，我国政府自由裁量率的绝对值是被高估的，但并不妨碍对我国政府财政自由裁量支出情况的分析。

1．自由裁量支出比率。图3说明我国政府财政自由裁量支出率递减。从2007年的0.56降到2016年0.48，这说明我国政府可自由支配的资源越来越少。

图3  我国政府财政自由裁量支出比率

2．自由裁量支出弹性系数。通过计算，自由裁量支出弹性系数为0.913。自由裁量支出弹性系数小于1，说明自由裁量支出缺乏弹性，灵活性也不高。

3．权益类支出（法定支出）与自由裁量支出交换系数变化。我国政府权益类支出（法定支出）与自由裁量支出交换系数越来越大，说明支出结构中交换越来越难；但总体来看，其小于1（见图4），这表明我国财政支出还是有一定的交换空间。

图4  中国法定支出与自由裁量支出交换系数

（四）自由裁量支出递减对预算功能回应度分析

自由裁量支出递减削弱了预算控制功能，特别是预算总额控制。预算总额控制是预算管理最有价值的贡献之一，对于维持预算平衡，保护预算“公用池”资源不受损害具有重要意义。预算总额控制取决于政府对预算的控制能力。无论在任何条件下，政府都可以制定预算政策，从而达到预算平衡。然而现实世界，政府往往受到来自外部冲击（如政治经济环境的变化）、内部预算结构僵化和预算程序固化的影响而失去对预算总额强有力的控制，从而使预算政策偏离其既定路线，与人们的期望大相径庭。其中预算支出结构中不可控制支出的存在着实削弱了政府对预算总额的控制能力。由于年度不可控支出往往没有底线，其规模不是受预算行为直接推动的，而是由外在因素决定的。主要由享有这笔财政资金的人数和标准决定，并且这部分中的多数支出以消费价格指数为参考，在通货膨胀期间自动增长（Schick，1983）。没有上限的不可控支出所导致的支出刚性，要么通过税收来弥补，要么接受赤字开支，从而增加了对未来预算开支的要求。从某种意义上说，预算总额控制已然成为不可控支出的“牺牲品”。

预算结构僵化损害了预算的竞争性，同时使预算“公用池”受到损害。年度预算总量一定，即“公用池”要配置的资源一定。在典型的“公用池”情况下，每一个预算部门，他们作为资源的“提取者”从预算“公用池”提取资源。即申请当年预算额度。通常情况下，这些“提取者”要通过相互竞争，申请说明获得财政支持的情况，获得立法机会批准后才能获得财政资金，从预算“公用池”中提取资源。然而在权益类支出或者法定支出方面，根据立法规定凡是符合法定条件的人们均可从预算“公用池”提取资源，而不用通过竞争来申请预算资源。其背后体现的不是对预算资源的竞争，而是法律权利的赋予。这些权利既不会因为政府无力支付抑或是不愿支付而受到削弱，也不会因为其他预算申请而被削弱（Schick，1998）。对于那些自由裁量的项目而言，当预算“公用池”资源枯竭时，则没有哪个项目可以得到预算支持，而权益类支出或者法定支出还能继续获得财政支持，哪怕通过“预算赤字”来维持也在所不惜。

预算结构僵化破坏了预算优先性决策能力，降低了预算的资源配置效率。预算分配资源效率是国家政府为实现政策目标而对资源进行优先选择的能力，要求政府具有将资源从旧有项目到新的项目以及从效果较差的项目转到项目较好项目的能力（Schick，1998，p.89）。自由裁量支出递减表明不可控支出占有预算总规模较大份额，使得预算资金被僵化、沉淀在过去的用途上。在挤压了自由裁量支出可选择空间的同时，预算也沦为计算。这是预算最糟糕的结局。特别在经济衰退时，不断上升的失业率降低了税收，从而增加了失业、福利等支出。同时，生活成本调整的规定又把价格的上涨转化为巨大的社保、退休金等支出（LeLoup,1978）。不可控制支出的客观增长，使预算优先项目走向僵化风险增加。这说明政府根据战略目标重新分配资源的预算灵活性逐渐降低，从而大大影响预算政策功能的发挥。

四、预算结构僵化的修正机制：零基预算提供的可选择路径

预算僵化影响了预算活力的同时也带来了机遇。这为政府改变预算资源的现有用途，重新分配财政资金创造了条件。而零基预算，字面上理解，即不参考过去做过的，仅仅在对目的、方法、资源进行基本的重新评价的基础上构造一项预算（泰勒，2006）。其与众不同的特点——总预算请求、绩效导向、预算支出安排的优先性，为修正预算结构僵化提供了一种尝试去克服渐进主义预算的模式。

（一）总预算请求

这体现在“零基”二字，即重新检查决策单位的目标、活动和操作，预算支出以实际需要为准则。传统的增量预算有效地否定了决策者在增加一个项目与减少一个项目之间进行选择的余地，造成财政支出项目只增补减或存量不动只动增量，客观上使得新一年度的预算项目只能延续上一年度预算项目，破坏了预算竞争程序，丧失了预算的“筹划”能力。零基预算则是从实际情况出发，注重新的发展战略，恢复了预算编制过程的竞争程序，使预算支出贴合现实需求，彻底激活自由裁量支出部分、扩大了预算分配灵活性、强化预算支出结构交换功能，从根本上打破预算过度僵化局面。

（二）绩效导向

零基预算本身就融入了绩效导向预算，以绩效结果安排支出优先序，形成退出机制，拓展了预算资源的配置空间。传统的增量预算实质是投入预算体制，“只增不减”“该减不减”，自由裁量支出递减，造成预算支出刚性增强、预算资金支出效率下降，未能将预算资源配置与公众关注的产出建立联系，最终影响预算回应性。零基预算，没有项目绩效测量，便无法进行支出项目优先序排列，从而无法完成预算资金的有效配置。因此，绩效导向是其应有之义。绩效导向的预算是产生理性的、基于成本效益的预算配置，从而与投入预算体制区别开来。从根本上讲，应对环境变化要求把焦点对准产出和成果，而非投入，这正是绩效导向预算的最大优势——关注怎样的产出和成果才是公众真正想要的。绩效导向预算强调预算资源与产出相联系，要求投入对产出负责，以达到与政府战略目标一致的目的，这也是提升预算回应性的制度改革。

（三）预算支出安排的优先性

这是零基预算特点，也是基本要素之一。这是更高级别的管理者，为来自所有下属决策单位的决策包建立优先权的过程。根据组织机构预算资源总量，对决策单位的所有决策包的优先性进行评价。能够在预算总额内被提供资金的决策包，是包括决策单位正式预算申请中的，而那些在“线下”决策包从预算申请中清出出去（泰勒，2006）。传统预算支出结构僵化，说明预算支出安排对固有的路径具有依赖性，政府预算能力不足、技术力量薄弱、依赖基数法，结果是资源配置不能体现国家政策目标的优先性及战略安排，政策难以落实，影响了预算这一治理工具作用的发挥。零基预算，根据国家政策重点确定支出优先顺序，按照部门事业发展目标的轻重缓急顺序编制预算，打破了预算资金分配的路径依赖，这个过程就是预算应对环境变化的过程。预算支出安排优先性的实现，将国家整体战略与具体事业部门发展有机结合起来，确保预算资源配置体现国家政策目标的优先性与部门事业发展目标的一致。这样的制度安排在极大程度上为破解预算僵化腾挪空间。

党的十八届三中全会提出，清理“法定支出”。该举措可以说是中国预算管理体制的重大突破，在一定程度上打破了利益固化的格局，并释放出一定的预算资源，创造新的财政空间。但这仅是对预算僵化进行的体制上的修补。零基预算，在预算编制环节引入项目竞争性，注重对预算绩效的影响，重赋预算交换能力，从而确保预算有充足的预算裁量资源，以便政府通过预算对环境变化带来的机遇和挑战做出快速的回应，进而提升政府的施政能力。

参考文献：

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