贾  康/ 华夏新供给经济学研究院; 苏京春/中国财政科学研究院

    内容提要：经济工作“六稳”于2018年7月首次被提出，而后这一表述又多次出现于中共中央政治局会议、国务院常务会议和中央经济工作会议文件中。自2020年初新型冠状病毒(COVID-19)疫情爆发以来，我国和全球经济社会遭受严重冲击，结合此最新形势变化，本文明确指出“六稳”与新近中央要求的“六保”有十分紧要的内在关联，具体分析论述了财政政策在稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期中可发挥的作用及政策要领，进而对今后应对国内外宏观经济形势的高度不确定性和推进经济社会发展，提出了可参考的对策建议。

    关键词：财政政策  宏观调控  六稳  六保

    自2020年初新型冠状病毒(COVID-19)疫情爆发以来，我国和全球经济社会都遭受严重冲击。在此种宏观经济严峻形势下，全面考量领会决策层强调的“我国经济长期向好趋势不变”的认识，以及贯彻好已反复强调的“六稳”方针，具有十分明显的现实意义。关于长期向好趋势的合理依据，源于我国国民经济还有相当可观的发展韧性、腾挪余地与增长的空间，而最关键的问题，就在于如何用好这种“成长性潜力空间”，有关稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期的“六稳”，客观地成为其伴随条件，而作为国家治理基础和重要支柱的财政，其相关政策手段必须对此发挥重要而不可替代的功能作用。新近于2020年3月，国务院常务会议提出，必须在疫情局面下更有针对性加大稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作力度，更有效应对疫情对经济运行的影响。要充分发挥宏观政策、外贸外资、金融稳定协调机制作用，及时出台有力有效的应对措施，增强内生动力，努力保持全年经济运行在合理区间。4月17日的中央政治局会议，在要求加大“六稳”工作力度的同时，又提出实现“六保”、即保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定和保基层运转。综合看来，“六稳”与“六保”的内在关联十分紧密，如能更好地促进“六稳”，便将有可能更好地形成“六保”的结果。可见，我国决策层已较清楚地勾画了新冠疫情爆发以来宏观经济调控的基调、路径和现实目标。而这些，又一定要对接到十八大、十九大以来关于实现国家治理现代化和新的“两步走”全局与长远战略目标上。以此为认识切入点，本文基于2018年7月-2020年4月相关数据，分析论述财政政策与稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期之间的关系，并针对新冠疫情爆发后，面对国内外宏观经济形势的高度不确定性，讨论财政政策的主要作用点及政策要领，以求引出建设性的对策意见。

    一、经济工作“六稳”：宏观背景演变与当下宏观形势

    我国经济发展和宏观调控指导方针“稳字当头”“稳中求进”的提出，始于2010年中央经济工作会议，这一方针延续至今，而在相关具体表述上，是由2018年7月31日的中共中央政治局会议首次提出“六稳”，具体内容为：稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期。当时提出经济工作“六稳”的宏观背景，主要是因为“经济运行稳中有变，外部环境发生明显变化”，中美贸易摩擦升级不期而至，为了“引领新常态”，完成经济运行向中高速高质量升级版发展的阶段转换，需应对好这种变化局面。

    自2018年7月起，促进“六稳”成为我国经济工作的重要内容，这一要求依次在2018年10月31日、12月13日、12月21日，2019年7月30日、9月4日、12月6日、12月10日，以及2020年3月3日、3月27日和4月17日，又先后十次出现于中共中央政治局会议、国务院常务会议和中央经济工作会议文件与报道中。总结来看，经济工作“六稳”在多次提出和强调的过程中，宏观经济总体形势也存在着变迁(如表1所示)：2018年10月31日，中共中央政治局会议中指出，“当前经济运行稳中有变，经济下行压力有所加大”；2018年12月21日，中央经济工作会议强调，“要看到经济运行稳中有变、变中有忧，外部环境复杂严峻，经济面临下行压力”，2018年四季度GDP同比增长率为6.5%，较第三季度GDP(增长率6.7%)同比下降了0.2个百分点(如图1所示)；2019年7月30日，中共中央政治局会议指出，“上半年经济运行延续了总体平稳、稳中有进的发展态势，经济发展面临新的风险挑战，国内经济下行压力加大”，2019年第一季度GDP同比增长率为6.4%，二季度降至6.2%，下降0.2个百分点，经济增速持续放缓；下半年两季度GDP同比增长率降至6%新低，经济下行压力加大，但还基本稳定在6%以上的区间；进入2020年后，受新冠肺炎疫情爆发影响，一季度GDP同比增长率骤然下滑至-6.8%(如图1所示)；2020年3月3日，国务院常务会议指出，“必须更有效应对疫情对经济运行的影响，随着疫情防控工作取得阶段性成果，宏观经济必定会逐渐回暖”。4月17日，中央政治局会议在要求加大“六稳”工作力度的同时，明确表述了“四个坚持”与“六保”(见表1)。

表1  “六稳”与宏观形势变迁表

    资料来源：中国政府网。

    总的来看，自2018年7月提出经济工作“六稳”以来，直至2019年12月，我国季度GDP同比增长率是呈缓慢下降趋势，2019年四季度还能保持在6%以上。但受新冠肺炎疫情影响，2020年第一季度经济受到强烈冲击，GDP同比增长率下降了6.8%，经济出现数十年未有的负增长。虽然可以说，各界对一季度的此种表现早已有所思想准备，但是数据显示的相当大的负增长程度，还是反映了宏观上极为严峻的形势。应指出，此次疫情属于一起突发的“黑天鹅”事件，整个事态不可抗力的特征十分明显，但这种增速急降的局面阶段性特征也极为明显。随着国内疫情得到控制，各地积极复工复产，实际复产规模逐渐扩大，实际上从一季度3月份开始，消费、投资等多项经济数据均有所回升，二季度及大半年经济运行状况，预计总体会呈“前低”之后的“后高”形势。

图1  2018年第三季度至2020年第一季度GDP增长速度

数据来源：国家统计局。

    应当看到，我国经济成长原来的动力，如：工业化、城镇化、市场化、全球化、高科技化等动力因素，还将继续存在。但值得注意的是，一些传统动力因素的支撑力是在下滑的。且绝不能掉以轻心的是，国际上疫情在大范围蔓延，多国目前还未见顶，国际形势陷入高度不确定性当中，逆全球化倾向在疫情中继续抬头在所难免。全球经济今年陷入衰退已是大概率事件，面对更加低迷的宏观经济和全球经济发展态势，全局层面实施“反周期”宏观调控这一方向是毫无疑义的。常规的“反周期”宏观调控手段，不但要有，而且要继续加码。财政政策方面，提高赤字率、更大力度利用地方专项债、发行特别国债，都是在宏观层面可以综合在一起发力来作“反周期”调节的举措。货币政策与财政政策搭配的层面，应当注重在货币政策原来所强调的“稳健”基础上，再加入更加灵活地保持流动性合理充裕、适当放松银根的政策内容。宏观政策协调当中，货币政策更多在总量方面发挥作用，而财政政策除了配合总量扩张之外，对于结构调整更为有效，也更须发力。在两大政策必须更加有所作为的取向下，我们在此文中更多地聚焦财政政策，围绕“六稳”来做考察分析，并引出笔者的建设性意见建议。

    二、财政政策与“稳预期”

    在经济工作“六稳”当中，“稳预期”是表述顺序的第六项，逻辑上看其内涵也主要是属于另外五项所引出的结果。然而，作为理论视角的分析认识，我们认为，它又不失为特别值得放在首要位置考虑的一个方面。

    几十年来，经济学理论发展中的一大创新，就是把社会成员的预期看作影响经济运行成果的重要变量，而需施以必要的预期管理手段。我们在当下，可注意总结美国当年经历1929-1933年大萧条(同样是“百年一遇”的巨大冲击)时“新政”(New Deal)的经验：当年的“新政”，通过政府兴办公共工程、以工代赈、建立社保制度体系等措施，不但使社会成员当期增加收入，而且使他们对未来的持续增收与防风险安全保障的预期向好，取得了改变萧条局面的良好成效。当下的中国，在宏观调控方面，除了适当扩张需求之外，特别值得注意的，就是结合“供给管理”来引导企业和居民预期。既然遇到了今年严峻局面所表现的“非常之时”，就一定要有“非常之策”，不宜只看当下特征而听任经济增长速度过低。一定要在“应急”和“托民生之底”的同时，把当下形势不好所产生的不良预期，以及此预期有可能出现的“自我实现”危险，放到予以高度重视的战略位置上来考虑，力求消解这种不良预期的自我实现，以继续追求我国中长期的现代化战略目标。

    理论分析与实践经验都表明，在一定的伴随条件下，“好”预期与“坏”预期都可以“自我强化”和“自我实现”，只有在整体上稳住预期，才能有利于稳住并引导宏观经济形势。稳预期既是进一步促进稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资和稳投资的结果，又会对这另外的“五稳”发生能动的“化果为因”的反作用。国际货币基金组织(IMF)在最新公布的世界经济预测中强调“新冠疫情导致全球增长预测工作面临巨大不确定性”，特别是“今年全球经济很可能经历1930年代美国‘大萧条’以来最严重的衰退，超过始于2008年的全球金融危机期间的严重程度”[①]。这一判断已引发许多质疑，各界均认为其可能在预期上加深全球市场的恐慌情绪。实际上，市场上的恐慌早就存在，当下各国都在采取非常之策，我国当然也极有必要采取非常之策来稳定市场预期，以“信心比黄金更重要”的权衡与高度重视，致力于消除市场的过度恐慌和悲观情绪。在此方面，能够以“一揽子”政策短期有力启动“反周期”从而稳住宏观经济整体局势的财政政策，其功用应有更加积极的发挥。

    经济运行层面，相当敏感的采购经理人指数(PMI)，可作为观测市场预期动向的先行指标，为职场人士普遍关注。自2016年以来，在我国长达十二个季度的经济增速6.7%—6.9%的平台期，制造业PMI在荣枯分界线上方的表现，一直比较平稳。在2018年“贸易战”不期而至后，经历下降过程，又于2019年一季度起逐渐上扬。然而，这一指数在2020年1月份出现下行，2月份因疫情严重而呈现断崖式下跌。3月份，国内疫情得到有效控制且复工复产进度加快，PMI强势反弹至52%，显示出3月份制造业生产较2月份的大幅度改善。此后的4、5月份，PMI均维持在50%荣枯线以上水平，反映了生产持续扩张的态势(参见图2)。财政政策将“加码发力”的信息，有望支撑PMI这类与市场预期密切相关的指标稳定在一定水平之上，减少其下降的可能性。

图2  PMI(采购经理人指数)变化情况图

数据来源：国家统计局。

    财政政策的一项最新重大动向是，2020年我国将继1998年、2007年之后，第三次发行特别国债。这是实施“一揽子”宏观政策措施，让积极财政政策更加“积极有为”、在当下“特别之时”出“非常之策”的一大亮点。过去，亚洲金融危机和世界金融危机初期的两个年度，我国都曾有特别国债的发行。之所以称其为“特别国债”，是因为它具有“特别”之处：不走常规的国债发行路径，也并不纳入我国每个年度原来口径上财政对全国人民代表大会报告的国债规模控制统计指标之内，而是另外单列一项——“特别国债”在常规国债之外，属于一种特殊的资金来源考虑和账目处理，不计入赤字率，特事特办。这种方式十分有利于、适合于运用，为有力度的“非常之策”提供资金支持。所以，2020年的特别国债，可以是以财政政策手段稳定和抬高我国市场预期的一个现实案例。各方各界，如果看到了特别国债的发行，及其基于筹得的资金，在“保民生”、“促稳定”的同时，投入“新基建”、优化结构和带动总体产业升级发展，那么企业投资、居民消费都会感到宏观形势向好，整个经济景气便会在很大程度上得到支撑——企业敢投资了，老百姓也就更敢花钱消费了。可以期待，在提高赤字率、增加地方政府专项债规模和发行抗疫特别国债的“一揽子”政策组合下，财政政策在稳预期方面将更有力地发挥其功能作用。

    三、财政政策与“稳就业”

    2018年7月中央政治局会议，把“稳就业”放在“六稳”首位，体现了就业促进经济发展、支持民生、维持社会稳定的极其重要性。2018年二季度以来，宏观经济增速持续放缓，经济下行压力加大，劳动力市场需求收窄，就业压力加大。如图3所示，2018年7月以来，只有2018年第四季度城镇调查失业率较第三季度略有下降，而2019年全国城镇调查失业率持续高于5%。进入2020年后，受疫情影响，一季度失业指标出现明显波动上行。部分企业生产经营停滞，服务业消费需求收缩，用工需求下降，就业压力自然会明显加大。从事个体经营或灵活就业的农民工是劳动力当中失业风险最高的群体。2020年2月，城镇调查失业率达到6.2%，环比上升0.9个百分点，为有统计数据以来的最高水平。随着疫情防控工作的有效开展，企业逐步恢复生产经营，带动用工需求上涨，3、4月份就业状况略有好转，全国城镇失业率分别为5.9%、6.0%，虽然仍处于较高水平，但已经脱离历史高位。

 

图3  2018年1月-2020年4月全国城镇调查失业率趋势图

数据来源：国家统计局。

    突然爆发的疫情已给全国经济带来巨大冲击，但随着疫情防控工作取得阶段性胜利，就业形势会合乎逻辑地出现好转。企业就业人员周平均工作时间，在2月份出现显著下跌之后，3月份迎来回升，达到44.8个小时，4月份略有下降，为44.3个小时大体靠近疫情前水平(如图4所示)。周平均工作时间较城镇调查失业率更具敏感性，这是因为当出现经济下行，企业首先会采取减薪、降低工作时长等间接方式，可以说平均工时是失业率的先行指标，2020年3、4月份平均工时经历较大幅度下滑后维持在相对正常水平，预计失业率的表现也将较为平稳。

图4  2018年6月-2020年4月企业就业人员周平均工作时间

数据来源：国家统计局。

    财政政策在“稳就业”方面发挥作用的要领，主要有三个方面：第一，稳企业。稳企业是稳就业的根本。受到疫情冲击，企业广泛受到严重影响，尤其是提供了80%以上就业岗位和90%以上新增就业岗位的民营中小微企业，为让这些企业在疫情中活下来、于疫情后争取可持续发展，势必要为企业减负。财政政策在此方面，已从减税、缓缴、优惠等方面做出一系列动作。在疫情得到基本控制之后，政府积极支持企业复工复产，已在一些地方运用财政应急资金采取措施帮助民工尽快回到工作岗位，并以财政贴息方式配合银行系统发放优惠贷款，支持骨干企业和民营中小微企业在复工复产中得到低成本的融资支持，缓解企业融资难、融资贵问题，减轻中小微企业的生存压力。第二，稳岗位。在稳企业的基础上，为企业减负担的同时，也采取措施对企业保障就业岗位数量和岗位薪资等，做出奖励性补贴。第三，扩就业。持续减税降费、放宽投融资条件等优惠政策，充分发挥企业吸收劳动力的主体作用。总体来看，更为积极财政的政策在“稳就业”方面要“三管齐下”，关键是以经济手段为主的财政政策，鼓励吸纳员工创业创新，托举市场上的劳动力需求。

    四、财政政策与“稳金融”

    2018年下半年和2019年第一季度，我国财政支出增速远高于财政收入，客观上反映的是财政政策的扩张性质。2018年下半年我国M1同比增长率持续下降后，2019年一季度出现明显反弹，并伴随M2增速小幅上升，说明在积极财政政策的带动下，个人持有的现金和企业活期存款数量上升，融资环境有所改善，交易需求扩张。2019年二季度财政支出增速先下降后大幅上升，M1也随之先降后升。2020年1月份M1同比增速出现季节性下调。受疫情冲击后的2-5月份，随着进一步减税和融资环境的改善，加之货币政策的合理运用，M1、M2增速同步处于较显著的爬升态势，二者5月份数值分别是6.8%和11.1%，较去年同期分别高3.4和2.6个百分点，显示出金融市场较为活跃、流动性状况良好(参见图5)。

图5  2018年7月-2020年5月货币供应量趋势图

数据来源：国家统计局。

    财政政策是必须与货币金融政策密切配合协调的宏观政策。在“稳金融”方面，财政政策的基本方针是支持推进深化金融供给侧结构性改革，助力货币银行体系打好防范化解重大金融风险攻坚战，在配套改革中稳步推进金融业高质量发展，并且应积极发挥财政独特的结构性调节作用，呼应和助力细化落实各项金融政策措施，特别是降低中小微企业和个体工商户等市场主体的融资成本，注重发挥、引导国家和各地中小企业融资服务平台、融资服务机构的作用，进一步拓宽中小微企业融资渠道，丰富、灵活融资方式，扶助中小微企业发展。

    现在，我国有关管理部门注册在案的企业法人有1亿以上，而其中有9000多万以上的市场主体都是小微企业。财政政策应特别注意对中小企业提供普惠性质的优惠政策。比如目前，各地方政府已注意到疫情爆发后中央层面安排的优惠贷款，开始是救急、支持重点企业，随后是让这些优惠贷款在财政贴息支持下惠及更广大的中小微企业。由于这种贷款是以财政贴息施行典型的财政与货币政策配合的调节，在货币政策更多发力调节总量、增加流动性的同时，财政以贴息方式来定向体现稳金融中的结构优化。各地情况不一，企业具体情况千差万别，如何按照贴息贷款的政策设计意图，尽可能合理地，在各地方政府辖区内，确定一轮轮的支持对象以及具体的资金支持规模、减少扭曲、防范不正之风，也将成为地方财政面临的一项挑战性的工作任务。财政部门与金融管理部门和银行金融机构具体工作环节的工作人员，需要密切协调配合，坚持规范流程，防范不正之风，在化解中小微企业融资难、融资贵及克服疫情冲击带来的困难之中，充分体现阳光化、客观公正和服务效率。

    在股市、债市等直接金融领域，财政政策的基本要领应是以公平税负，支持制度建设和扩大开放降低准入、防范和化解风险等为基本要领，采取必要的直接手段与间接方式，促使局面稳定和直接融资市场机制得到培育与健康成长。我国直接融资占全部融资的占比现阶段还很低，未来随市场经济发展完善，还有相当可观的上升空间。

    五、财政政策与“稳外贸”

    我国2018年7月-2020年5月进出口总量数据，如图6所示，进出口总额同比增长速度趋势，如图7所示。受贸易摩擦的影响，2018年下半年，我国进出口增速放缓态势明显；2019年前三季度则外贸运行总体态势平稳，增速略有下降；在政府加大逆周期调节，着力稳外贸的政策支持下，第四季度进出口增速出现反弹，进口增速的下降程度低于出口增速下降程度，使贸易顺差扩大。2020年，国际上发生疫情蔓延，外部环境更加复杂，使我国进出口面临的不稳定因素凸显。进入2020年以来，对外贸易累计值数据(包括进出口总额、进出口差额、进口总值、出口总值)均呈现坠崖式下跌(参见图6)。累计同比增长数据则显示，2020年1-5月，进出口总值降幅为8.0%，出口总值降幅7.7%，进口总值降幅8.2%；但从1-5月的趋势演变来看，进出口金额的下降处于逐步收窄的态势，外贸形势存在一定向好信号(详见图7)。

 

图6  2019年9月-2020年5月对外贸易各项绝对值数据

数据来源：海关总署。

 

图7  2018年7月-2020年5月对外贸易主要指标累计同比增速

数据来源：海关总署。

    为了“稳外贸”，2020年4月16日，财政部、海关总署和税务总局联合发布了“关于扩大内销选择性征收关税政策试点的公告”。此前，商务部、国家税务总局等部门，已陆续发布了关于出口退税和便民办税等相关政策。总体看来，财政政策在“稳外贸”方面发挥作用的基本政策工具，还是出口退税，如何用足用好出口退税这一工具，如何切实落实已放弃退税权的企业选择回复退税权，如何积极推动扩大出口退税无纸化申报范围，以及切实落实进一步压缩出口退税办理时间，并同时推进已实施离境退税政策的地区积极推行离境退税便捷支付、“即买即退”等便利化措施的加快落实等，都是财政政策在现阶段以及未来一段时间在“稳外资”方面能够切实发挥结构性调整作用的要点。自2020年4月15日起，我国内销选择性征收关税政策的试点，已扩大到所有综合保税区，应当加快落实，以优化内外贸的发展。

    此外，以财政为后盾的出口再保险，属于政策性金融体系的组成部分，亟应在总结已有经验的基础上，进一步优化运行机制提升功能，强化其政策支持能力和提升其“稳外贸”的绩效。

    六、财政政策与“稳外资”

    自2018年7月中央对经济工作提出“六稳”以来，我国实际利用外商投资额变动如图8所示。本来在经历一个外商在国内投资(FDI)下滑过程后，2019年10月之后有明显上升，但到了2020年一季度，随着疫情在我国的扩散，大范围冲击了国内经济活动，FDI的资金规模又明显下降。稳外资，需主要着眼于稳定国内经济社会环境，再佐之以必要的政策引导。2020年3月份，我国疫情防控工作取得阶段性进展，但国际疫情失控开始大范围蔓延，国际上的不稳定因素加剧，全球范围内经济衰退成为大概率事件，总体的经济环境不稳定也将导致国际投资规模收缩，稳外资面临的困难局面会有复杂变化：一方面，国际招商引资总额收缩，激化各地招商引资的竞争；另一方面，国际间劳动力流动受阻，国外不少制造业企业停工停产，供应链出现大范围断点，物流、订单需求对在华外资企业施加了双重压力。但同时，中国本土的投资潜力与吸引力，在中国控制疫情率先呈现取胜定局的判断下，有魄力的外商投资主体也有可能仿效特斯拉、埃克森美孚在长三角的大手笔，启动在中国之内颇具规模的投资计划。

图8  2018年7月-2019年4月实际利用外资趋势图[②]

数据来源：Wind数据库。

    总体看来，财政政策在“稳外资”方面发挥的主要作用，是配合优化法治和投资市场环境，为境外投资者提供税收优惠。主要措施包括：以分配利润再投资递延纳税，落实非居民企业享受协定待遇资料备案改备查办法，增强对外支付税务备案的便利程度，等等。对于这些相关措施，如何扩大信息传播覆盖面和鼓励其切实操作、加快落地，是实实在在的管理工作质量问题。外资容易受到政策影响，也容易受到预期影响，我国积极财政政策等宏观调控的信息，应力求多渠道及时传递给境外潜在投资主体，管理部门也应注重运用财政、税收和国民经济的大数据，跟踪分析外资企业生产经营、投资、利润分配等现实情况，对内和对外提供参考性、引导性信息和建议。在抗疫方面，应积极考虑利用财政政策鼓励境外资本参与国内经济建设，帮助境外投资者树立信心。在具体措施方面，财政部门、商务部门等相关部门应积极推动更高水平对外开放降低准入门槛、支持外资企业回复正常生产经营秩序、进一步推进政府“放管服”改革、加强外商投资服务工作。

    七、财政政策与“稳投资”

    自2018年7月经济工作提出“六稳”以来，2018年1-7月、1-8月、1-9月固定资产投资同比增长分别为5.5%、5.3%、5.4%，上升尚不明显(如图9所示)。2018年四季度，积极财政政策发力，财政支出增速高于财政收入，带动固定资产投资同比累计增长显著上升，1-12月较1-7月提高0.4个百分点。2019年一季度持续上升，1-3月固定资产投资同比增长6.3%，其中基础建设投资和房地产投资是主要拉动力量；但1-5月固定资产投资同比回落至5.6%，2019年下半年固定资产投资同比增长持续下降，1-10月投资增幅下滑为5.2%的新低，民营企业投资积极性的降低，也有明显的表现。

    受疫情影响，2020年第一季度GDP同比下降6.8%，按月度数据来看，1-2月份的经济活动，多数经济数据呈显著下滑趋势，全国固定资产投资(不含农户)下降幅度为24.5个百分点，其中铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业固定资产投资跌幅最大。数字经济在疫情下，表现出较强的生命力，计算机、通信和其他电子设备制造业固定资产投资受到的冲击最小，同比增长率降低为-8.3%。2020年1-4月份累计，由于经济回暖，固定资产投资(不含农户)下降幅度收窄为10.3%，固定资产投资整体相较自2月份以后持续改善，房地产投资累计同比降幅缩小为3.3%，改善效果最为显著。制造业、基础建设投资表现不佳，其中铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业固定资产投资1-4月份同比下降为26.2%。高技术制造业表现突出，电子商务、在线会议、远程办公、数字化平台扩展的“线上线下”结合式“新供需”对接机制等“数字经济”，将进一步融入社会生活的方方面面之中。相关的“新基建”已在中央决策层面明确强调，并加强了投资指导，可认为是当前和今后一个时期扩大内需和深化供给侧结构性改革的关键性基础设施建设。对此，积极的财政政策应将其作为一个突出的重点事项。

图9  2018年7月-2020年4月按行业分固定资产投资增速(单位：%)

数据来源：国家统计局。

    “稳投资”作为“六稳”之一，显然对于国民经济既具短期的正面效应，更有长期的重要意义和全局性的支持作用，关键是投资的结构如何优化、绩效和质量如何得到保证与提升。我国经济成长性的巨大空间，客观上使“有效投融资”的可选事项几乎在各地俯拾皆是。疫情发生之前，国内投资的相对低速，已值得我们高度重视。疫情冲击之下，则稳定与扩张投资更是别无选择。以财政政策支持“稳投资”，涉及调整预算支出结构、更有力度地运用地方专项债等工作要领，以及充分注重2020年内将发行的特别国债资金的运用。对于特别国债资金，不能只想着去直接拉动消费，放在第一位的，还应是其对于建设项目、优质长期的资产形成和对于经济社会可持续发展后劲的贡献——特别是现在中央强调的“新基建”，很值得与特别国债资金运用形成对应性。消费当然也至关重要，但总体来说，消费的可持续，要基于经济生活中间的活力释放和市场上相对普遍的向好预期，能够带来老百姓有支付能力的购买力的提升与释放。如是一味只讲消费，单纯地去刺激消费，短期内也可能见效，但中长期来看，则可持续性堪忧。因为消费的资金来源毕竟是老百姓的收入，消费的实现则与储蓄率成反比，而老百姓的收入要靠经济生活的总体活力与后劲、经济发展和增长的可持续性来保障实现，再加上当期消费要由居民收入能保持一定的边际消费倾向而非抬高储蓄率。这种活力和可持续性的源头，只能是投资和有效投资形成的资本、以资本形成支持的经济发展，特别是实现我国现在所强调和追求的升级发展以及可持续的高质量发展。以“有效投资”增加经济活力、增加经济发展的后劲、形成可持续性、带动着老百姓收入增加，老百姓预期向好，老百姓敢花钱，消费就能够得到“源头活水”实现活跃增长，否则便可能成为“无源之水、无本之木”。

    地方专项债对应着一个一个确定的项目，资金要以“戴帽”的方式有针对性地下达。这种正在加快发行进度的专项债，所筹资金对应的项目都是公共工程、基础设施等。如果说这些建设项目里面完全是“旧”基建，并不尽然，因为有些早已规划的老区、新区、增长极地区的专项债建设项目中，必然要包含“新基建”的内容；在特别国债筹集资金以后，固然更多的重点要放在主打“新基建”，以支持高质量发展、升级发展的投资事项，但在注重“新基建”的同时，一些与之相关的“老”基建，也是非常值得重视和一并统筹考虑的。因为新基建可能在物理形态上跟普遍的传统基建是打成一片的，比如决策层一直强调的支持5G硬件设施建设，就是会涉及囊括数据中心、人工智能开发中心等的新开发区，而这种开发区一旦成了气候，周边房地产以及配套的架桥、修路等，也自然会相顺应地被带动进入发展建设。因此，在这方面，特别值得注意，不能机械划分“地方专项债只做老基建，特别国债只做新基建”等等。经济社会投资发展是一个具有通盘性质的事务，资金的利用也不宜做如此截然分明的机械划分。“新基建”带动相关的各类项目跟进，跟进的时候也不排除资金调剂使用，有时候形成的可能是拼盘项目、打包项目、乃至连片综合开发项目，但只要总体来说形成的是作为重点的“新基建”，那就应使其与传统基建形成协调、配合乃至相互渗透、相互融合的相得益彰关系。

    财政支持“稳投资”的一个十分重要的要领，是应紧紧抓住投融资机制的创新。中国财政已明显地进入“过紧日子”的历史阶段，预算内可用于项目投资的财力，与全局客观需要相比，是极为有限、力不从心的。“四两拨千斤”地推行财政资金产生乘数放大效应的政策性融资机制，以及“政府与社会资本合作”(PPP)机制创新，至关重要、势在必行。2014年后，我国PPP和政府产业引导基金等机制创新的发展，固然还涉及不少不同观点的争议，并具有挑战性的开拓发展问题，但可以肯定，“PPP会被叫停”之说，完全是一种误解和方向迷失之见。正确的大思路，仍然是在支持“稳投资”中以深化改革、创新发展的精神积极促进PPP、产业引导基金等规范发展。在法治化、阳光化、规范化的制度规则建设中，使财政的有限资金，通过“可行性缺口补贴”、“母基金引导带动子基金”等创新机制，发挥“四两拨千斤”的可观潜力，促使全社会固定资产投资在结构优化、绩效提高的轨道上稳定并更为合意地发展，体现其应有的正面效应。

参考文献：

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〔6〕贾康.关于发行特别国债的思路探讨[EB/OL].新浪财经“意见领袖”专栏，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1664090599726851575&wfr=spider&for=pc.

〔7〕贾康.下决心尽快安排新基建等有效投资[EB/OL].新浪财经“意见领袖”专栏，http://finance.sina.com.cn/zl/china/2020-03-28/zl-iimxyqwa3721921.shtml?cre=tianyi&mod=pcpager_news&loc=13&r=9&rfunc=45&tj=none&tr=9.