何代欣/中国社会科学院

    内容提要：我国关于积极财政政策的最新表述为更加积极有为，并最终落脚于向规模性政策转型。这是在复杂环境与外部冲击下的选择。宏观调控领域的扩大内需亦再次成为了主角。与过往不同，中国最终消费对GDP增长的平均贡献已经超过60%。居民消费占比是政府消费的2.5倍。在经历调结构为主的供给侧结构性改革后，财政政策率先通过扩大赤字率和增发债务实现扩张。但当面临政策空间逐步压缩，财政政策传导机制尚在建立，保就业等“六保”压力持续增大、经济全球化退坡等局面时，扩大内需的积极财政政策有必要通过一些策略上的调整来应对上述挑战。其中包括：保持一定的政策空间来维持财政扩张、优化财政政策传导中微观层面的运行方式、打通财政扩内需与保就业之间的内在联系、以及重视财政政策溢出效应对全球价值链的影响。

    关键词：财政政策  扩大内需  财政可持续  宏观调控  开放经济

    积极财政政策从来就是中国应对复杂环境与外部冲击的主要调控工具。而扩大内需作为财政政策一直以来的重要目标，在不同阶段有相似的意涵——即扩大社会总需求，尤其是居民消费需求（高培勇，2020）。还应当看到，虽然现阶段的扩大内需较之1998年和2008年的提法基本一致，但也有了一定的政策导向上的差异，尤其在当前疫情冲击之下。最核心的不同在于当前财政政策正在从需求端兜底经济运行、稳定社会总需求，开始转向供需两端发力、同时面向改革和发展（杨志勇，2020）。特别是在供给侧结构性改革指引下，财政政策将在较长一段时间内全面兼顾稳增长和调结构的双重任务（何代欣，2020）。这是在政策空间逐步压缩，财政政策传导机制尚在建立，保就业等“六保”压力持续增大、经济全球化退坡等局面下，财政政策需要面临的挑战。2020年2月23日，中共中央对积极财政政策的最新表述为“更加积极有为”，并向规模性政策转型[①]。而过去数年，财政政策从规模扩张到效益提升的转变趋势明显。新形势下的扩大内需有哪些新变化？转型中的财政政策又该如何应对并做出应对？将是本研究聚焦的内容。

    一、供给侧结构性改革以来的内需变化

    （一）最终消费支出对GDP增长平均贡献超过60%

    以“三去一降一补”为主要特征的供给侧结构性改革实施以来，中国经济转型全面加速。财政政策、货币政策、投资政策、就业政策和产业政策均发挥了应有的作用。如图1所示，2015-2020年，最终消费支出对GDP增长平均贡献就超过60%。同时，在GDP平均增速不到7%的情况下，最终消费支出可拉动约为4%的GDP增长。进一步，2018年以来，支撑中国经济增长的其他两大因素——投资和进出口开始发力。从季度数据看，2018年和2019年的前三个季度，最终消费支出对经济增长的贡献和拉动逐步下行。只是在每年的最后一个季度，也就是年度投资收尾和进出口活动趋缓的情况下，最终消费支出占比有一定上升。可以认为，现阶段最终消费支出已经处于一个相对稳定的阶段。如果从构成上看，如图2所示，最终消费和投资（资本形成）对经济增长拉动比较稳定，累计可达90%。同时。最终消费支出与投资对经济增长拉动的差值约为2%。但也应看到，随着经济增速的减缓，最终消费支出和投资的拉动力在下降。2014年至今，进出口对中国经济增长的拉动迅速降低。世界主要贸易国的外部环境变化，尤其是全球经济波动加剧和中美贸易摩擦升温的双重影响下，中国进出口对经济拉动的能力正在降低。贸易大国的稳定增长期可能暂告一段落。从经济增长的角度看，供给侧结构性改革以来，中国内需的变化体现了三个主要特点：第一，最终消费支出的影响稳定扩大。可以预见未来一段时间内，宏观调控的重点在于稳定内需。第二，广义内需所包含的投资仍有上升空间。2015年是中国GDP构成中最终消费支出和投资（资本形成）差距最大的一年。往后，投资开始复苏，贡献逐步增大。第三，扩内需与稳外需应并重。数据上看，内需已经成为中国经济稳定运行的“压舱石”，而外需则是中国经济再上新台阶的“关键边际量”。同时，外需和内需之间的关系更加紧密，也更加有必要总体把握。

图1  最终消费支出对GDP的贡献率及拉动（2015—2020）

数据来源：Wind数据库（2020年5月31日）。

相关数据经由国家统计局统计数据库及其连续的发布年度统计公报比对核实。

图2  投资、消费和进出口对GDP增长的拉动（2014—2019）

数据来源：Wind数据库（2020年5月31日）。

相关数据经由国家统计局统计数据库及其连续发布的年度统计公报比对核实。

    （二）居民与政府消费占最终消费支出比重稳中有变

    最终消费支出构成分为居民消费支出和政府消费支出。上一轮（2008年）扩大内需的重点面向了居民消费部分。这与居民消费占比持续走高，消费升级需求较为旺盛有关^[②]。居民消费主要决定因素是消费、储蓄偏好，当期可支配收入和价格总水平。其中，消费和储蓄偏好属于长期特征，可支配收入变化和价格总水平属于中短期情况。以2019年为例，全国居民人均可支配收入30733元，比上年增长8.9%，扣除价格因素，实际增长5.8%。全国居民人均可支配收入中位数26523元，增长9.0%。同时，全国居民人均消费支出21559元，比上年增长8.6%，扣除价格因素，实际增长5.5%。居民消费构成中^[③]，服务性消费支出增速（12.6%）比人均消费增速快4个百分点；农村居民消费支出实际增速比城市居民快1.9个百分点；恩格尔系数总体全面降至30%（含）以下，平均值为28.2%。与居民消费支出比较，政府消费支出占比逐年上升。这得益于2014年以来财政政策重新释放了扩张信号。如图3所示，2014-2018年，政府消费支出占比累计上升1.4个百分点，平均每年上升约0.3个百分点。经济学意义上而言，政府消费支出占比增加是财政活动更加积极的表现。从内需占比的构成来看，供给侧结构性改革以来居民消费和政府消费也有三个特点：第一，居民消费支出增长与同期GDP增长大致同步，农村居民消费支出补偿性增长较快。这可能与脱贫攻坚中相关转移性支出增加有关。第二，政府消费支出占比平稳上升。这与积极财政政策保持一定扩张力度来稳定经济运行关系密切。第三，居民消费支出占比下降趋势有必要重视。政府消费支出扩张固然是其占比增加的一个方面，而居民消费升级意愿与实际支出能力之间的不匹配有扩大的趋势（于长革，2020）。洞悉这一特征有助于财政政策把握好中长期导向。

图3  最终消费支出构成：居民消费支出与政府消费支出（2014—2018）

数据来源：Wind数据库（2020年5月31日）。

相关数据经由国家统计局统计数据库及其连续发布的年度统计公报比对核实。

    二、积极财政政策在扩大内需领域的主要挑战

    （一）财政政策空间逐步压缩

    供给侧结构性改革以来，中国财政政策始终保持扩张态势。政府消费支出占比增大源自年度财政赤字规模的增加。研究分类观察了中央财政和地方财政的情况，以更加清晰了解政策空间变化及其对扩大内需的影响。

    中央层面，表1是中国财政赤字情况的变化。2014-2019年，一般公共预算收支差额逐步扩大。在补充中央预算稳定调剂基金、结转结余及调入资金的情况下，财政赤字率上升了1.01个百分点，年均增长0.17个百分点。2020年5月22日，李克强总理所作《政府工作报告》中将财政赤字率较去年上调了0.8个百分点，加上准备发行的特别国债1万亿。中国积极财政政策不仅没有明显退坡，而且在疫情过后再次发力。同时也应看到，持续的财政扩张影响开始显现。比如特别国债发行中的关于所谓“财政赤字货币化”问题^[④]（刘尚希，2020；杨志勇，2020）。中央财政空间面临的情况正在从宽裕走向趋紧。

表1  中国财政赤字测算（2014-2019）

数据来源：财政部财政数据，http://www.mof.gov.cn/gkml/caizhengshuju/ .注：计算方法为：（1）全国一般公共预算支出大于收入的差额＝支出总量（全国一般公共预算支出＋补充预算稳定调节基金）－收入总量（全国一般公共预算收入＋全国财政调入资金及使用结转结余）（2）数据来自于各年《中央和地方预算执行情况与中央和地方预算草案的报告》。

    地方层面，2014-2018年，虽然中国地方政府显性债务仅增加了2.97万亿元，年均增速为4.81%，但在2014年“国务院关于加强地方政府性债务管理的意见”（国发[2014]43号）之后，政府投资基金、PPP项目和政府购买公共服务继续成为一些地方政府违法违规举债和变相举债的工具^[⑤]（刘昆，2019）。地方政府债务规模过大和增速过快，一直是过去数年影响中国经济转型，并可能触发系统性风险的主要因素之一。事实上，地方政府债务风险是财政收支失衡得不到及时弥补、财政空间减小的直接表现。地方财政空间变化主要表现在：地方一般公共预算本级收入33611亿元，同比下降11.5%，财政收支缺口（本级）29670亿元，占当期财政收入比重（本级）88.3%^[⑥]；同时，全国发行地方政府债券18973亿元，较2019年1-4月2640亿元同比增加16.2%^[⑦]。

    在上至中央、下到地方政策力度不断加码的情况下，如何在有限的财政空间下扩大内需，已经与以往有所不同。

    （二）财政政策传导机制尚在建立

    相较于货币政策传导机制被反复研讨，财政政策如何传导的受关注度要低很多。因为普遍的理解认为，政府增支或减收的指向明确，其影响容易察觉。但实际上，中国财政政策的传导渠道分为两个部分：财政体制和市场活动。经济学框架下财政政策对消费、投资、进出口和经济增长等影响是市场活动的结果呈现。中国财政政策的传导是否通畅，关系到短期经济稳定与中期发展战略。2020年将开始编制国民经济与社会发展第十四个五年规划，并计划完成“十三五”规划。财政政策取向直接决定宏观经济政策基调（张斌，2020）。微观上讲，财政政策已开始在供需两端持续发力，政策传导效率直接决定政策效果。专项债支持的基础设施建设规模预计突破3万亿（2020），减税降费降费已执行3.6万亿（2018年1.3万亿和2019年2.3万亿），而各方并不清楚财政政策是如何送达国民经济微观层面的？这也是测算中国财政乘数（即财政政策效果）差异较大的重要原因之一^[⑧]（陈彦斌等，2019）。追溯过往，1998年和2008年的财政政策传导主要依靠投资。虽然早在1998年，时任国务院总理的朱镕基就提出扩大内需的想法。但在实际操作中受限于财政政策扩张规模和政策传导机制，投资尤其是基础设施投资成为财政政策落地执行主要领域^[⑨]。可以看到，财政政策向传导扩大内需始终是中国转型发展绕不过的制度建设内容，更是提升财政政策有效性及精准实现政策目标的必由之路。但这可能是一个长期的过程，与加快完善社会主义市场经济体制^[⑩]——发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用，关系密切。

    （三）保就业等“六保”压力持续增大

    2020年4月17日，中共中央政治局召开会议首次强调保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转，六方面“保”的工作^[11]。这是2019年中央经济工作会议后将“六稳”升级以后的战略部署。2020年5月20日，《政府工作报告》^[12]再次将“加大‘六稳’工作力度”落脚到“六保”。其中，“前三保”是工作重中之重，首要是保就业。再看“六保”之下的财政运行状况，其实压力也不小。自2020年3月以来各地开始逐步意识到新冠肺炎疫情对财政运行的显著影响^[13]。财政部迅速布置了支持基层政府保基本民生、保工资、保运转的“三保”相关工作^[14]。财政压力下的工作任务没有减轻，挑战由此而来。在各界广泛关注没有具体经济增长目标的《政府工作报告》中依然提出了明确的发展目标——前三项分别为“（1）今年要优先稳就业保民生，坚决打赢脱贫攻坚战，努力实现全面建成小康社会目标任务；（2）城镇新增就业900万人以上，城镇调查失业率6%左右，城镇登记失业率5.5%左右；（3）居民消费价格涨幅3.5%左右”。可以明显看到，此三项内容，直接与扩大内需的财政政策挂钩。按照李克强总理的答记者问中的表述^[15]“如果统算一下，实现了“六保”，特别是前“三保”，我们就会实现今年中国经济正增长。”为此，规模性的调控政策（主要是财政政策）直接有2万亿元（新增财政赤字和发行抗疫特别国债），还有其他的国家可以动用的政策性资金用于保就业、保民生和保市场主体，支撑居民的收入，大约有4万亿元。巨大任务目标的压力，政府规模性政策筹融资规模显著增加。如何担负并完成既定任务，考验各方工作。

     （四）经济全球化退坡

    经济全球化是中国改革开放成功的重要外部环境。而近年来，全球化退坡明显。一方面源自全球经济走弱的大趋势，另一方面来自中美贸易摩擦引发的一系列新情况。首先，中长期看内外部经济环境注定面临较大不确定性。疫情之前，2019年伊始《世界经济展望》（IMF）便预警全球经济扩张减弱。随后四个季度中，世界经济增长全部低于预期；同期，中国经济也开始围绕确保GDP增速6%的任务目标努力。疫情之后，2020年全球经济衰退已经是大概率事件，2021年能否复苏尚不得而知。其次，中美贸易摩擦升级为经济摩擦的可能性在增大。尤其是疫情期间主要美国政要发出的消极信号，加剧了中美经济关系紧张。作为世界GDP排名前两位的大国以及世界主要的货物贸易、服务贸易国，两国经济关系的变化对全球经济，尤其是全球供应链和价值链的冲击显而易见。可能带来的挑战是：第一，外需对内需的影响。外部需求减弱影响市场价格甚至造成产能过剩，这对社会总需求形成冲击。第二，内需对外需的依赖。中国市场的某些原料、技术和商品存在外部依存。贸易成本和商务成本增加不可避免带来短期价格波动和长期生产变化，影响经济总产出和产业转型发展（张斌，2020）。在我们的财政政策习惯于原有的市场秩序、产业结构和供给方式的情况下，如何实现扩大内需的政策效果，将面临更加复杂的环境。

    三、应对复杂环境与外部冲击财政政策转型策略

    （一）保持一定政策空间以维持财政扩张

    财政政策空间与当期财政赤字是互补关系。即财政赤字增加必然导致财政空间减小。2020年一般公共预算口径下的财政赤字率（预算数）达到3.6%以上，是2008年以来的最大值。同时，财政收入同比增速已显著低于支出增速。虽然中央财政空间相对较大，但地方财政可持续性在降低，尤其是收支失衡和存量债务风险都有所加大。为此，积极财政政策扩大内需时应关注政策本身的可持续性。第一，要树立大财政的观念，统筹政府可动用的经济资源。加强货币政策与财政政策的协调，尤其是在规模性扩张基调奠定以后，短期内的宏观调控政策要服务于稳定总供给和总需求。国有企业也应发挥稳定经济运行作用，起到辅助财政政策的功能。第二，重视地方性财政政策的运行风险。当前财政保运转的工作有了中央2万亿元的支持，接下来要有效落实相关资金的保护作用。财政运行预警机制还应不断优化，有条件的地方应注意平滑收支强度。第三，做好一段时间内财政扩张的后续筹资准备。今年财政政策的资金需求提出了筹资的目标。如果规模性财政扩张还要继续，就有必要更清楚政府资产情况,有序安排相关资产变现，保持政府流动性充裕。

    （二）优化财政政策传导中微观层面的运行方式

    财政政策更加积极有为涵盖增加政策供给和提升政策绩效两个层面的含义。前者是总量扩张的积极信号，中微观层面获得政策支持力度显著增加；后者是政策要落地见效，保护市场主体和兜底经济运行工作要做实做细（何代欣，2020）。过去数年的供给侧结构性改革，特别是“放管服”改革和“减税降费”为财政政策传导中微观层面奠定了良好基础。未来政策优化有了迈向更高层面的可能。其一，加强政府购买公共服务的针对性。鼓励把面向中小企业的采购活动及服务于困难群体的公共服务结合起来——放开采购门槛、规范和公开购买流程，为中小微企业获得公平市场地位树立政府典范，还为困难群众特别是扶贫攻坚提供切实帮助。其二，不断优化财政补贴和奖励政策。新能源汽车和“新基建”领域很可能是政府补贴和奖励的重点。在政策资金有限的情况下，应更加重视优化相关激励机制。应当鼓励各级政府在供给端补贴创新成本，在需求端鼓励消费新品。奖励措施和消费券发放可以更加灵活的组合使用。

    （三）打通财政扩内需与保就业之间的内在联系

    多数成熟经济体都有将就业目标优先于经济增长目标的做法。本质上，相对充分的就业不仅有助于分享经济红利，而且能促进高质量发展、增加人民获得感。财政政策在扩大内需中的经验有助于延伸到保就业当中。当然，其间要发挥市场机制的作用，更要重视企业存续和就业服务的不同效果。为此，本研究的建议是：第一，财政政策要将支持企业存续作为先期工作。一些就业容量较大的产业和行业，应成为一段时间内财政帮助重点。第二，为失业群体提供短期财政救助。还应尽快出台失业保险领取的便利方式，疏通信息比对和资金兑付的梗阻，帮助困难职工度过短期困难。救助金额要以财政可承受能力为基础，适当考虑家庭情况、过往收入和当期物价水平，提高帮扶的有效性。第三，财政支持基层就业服务部门扩大工作范围和工作力度。基层就业服务部门掌握大量的就业服务信息，财政政策有必要在短期内支持其扩大工作范围和工作力度。真正将保就业落实到基层中去。

    （四）重视财政政策溢出效应对全球价值链的影响

    为了兜底经济运行，世界各国政策扩张的范围正在扩大，方式有所不同。一些国家货币政策为主，另一些国家倾向于财政政策。这与各国掌控经济运行的习惯与方式有关，还受到政策实力、能力的约束。中国实施宏观调控经验比较丰富，政策实力也相对雄厚。但需要注意开放经济条件下的溢出效应，注重当前亦兼顾长远。首先，要协调财政政策扩内需与稳外需的关系。全球价值链下，外需和内需的联络更加紧密。规模性扩张政策在不同领域的效果不一样。应先从扩内需入手，视国际环境稳定外需。其次，将承担外需转内销作为保供应链的办法。许多外向型企业的困难会影响到国内上游企业的存续。一些外需需要对内效果，财政政策可量力提供帮助。最后，财政政策要注意防止外需和内需同时受挫。以往经验看，内需和外需同时下滑的可能较大。这对企业、产业和就业的影响不容低估。财政政策发挥总量扩张效应时，应注意观察产业链形态和行业运行生态，有针对性进入那些急需救助的行业门类，为其存续提供喘息机会。以时间换空间，在政策空间允许的情况下为产业链、价值链的存续提供帮扶。

参考文献：

〔1〕高培勇.加快构建现代财政制度理论框架[J].中国党政干部论坛,2020(05): 6-10.

〔2〕杨志勇.应对疫情：积极财政政策如何更有效？[J].财政科学,2020(04): 7-13.

〔3〕何代欣.积极财政政策应对疫情冲击及经济波动的定位与策略[J].财政科学,2020(03):22-29.

〔4〕于长革.应对新冠疫情冲击和经济下行的积极财政政策取向[J].地方财政研究,2020(04):22-25.

〔5〕陈彦斌 等著.宏观经济政策报告2019[M].科学出版社，2019年版

〔6〕张斌.新冠肺炎疫情对宏观经济政策、财税改革与全球化的影响[J].国际税收,2020(04):3-6.

〔7〕何代欣.财政政策的中期展望[J].中国金融,2020(07): 72-73.