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正式制度与非正式制度约束的耦合——美国市政债务限额管理启示
时间:2020/9/16 11:26:36    来源:地方财政研究2020年05期      作者:王倩倩 赵志荣

王倩倩/南京财经大学;赵志荣/美国明尼苏达大学


内容提要:地方政府债务限额管理是地方政府债务管理的首要环节,能够从源头上把控政府举债风险。美国市政债务限额管理的悠久历史和丰富经验,尤其是其中正式制度与非正式制度的联合约束,可以对中国地方政府债务管理产生较强的启发意义。本文梳理了现阶段美国市政债务限额管理的相关实践,从中总结并提炼双重制度约束机制。我们认为,美国市政债务限额管理中存在着为以透明的信息公开渠道为前提,正式制度与非正式制度相互影响和制约的双重制度约束机制。这一机制能够从债务信息公开、债务管理责任、主体参与方式等方面对中国现阶段地方政府债务限额管理产生一定的启发意义,从而更好地服务于现代财政体系乃至国家治理体系构建。

关键词:限额管理  地方政府债务  正式制度  非正式制度  美国市政债务


一、引言

随着2012年国家审计署对地方政府债务的全国性审计,中国地方政府债务问题开始引发社会各界的关注。根据党的十九大精神,自2017年中央经济工作会议提出“切实加强地方政府债务管理”到2018年“规范政府举债融资机制”和“稳妥处理地方政府债务风险”,标志着地方政府债务管理的目标开始从单一的规模控制逐步转向可持续性的发展。限额管理作为地方政府债务管理的首要环节,规范地方政府举债活动,从源头上降低债务风险乃至政府风险。这也是世界各国重视政府债务限额管理的主要原因之一。

尽管自2015年起中国就已经开始进行地方政府债务限额管理的实践,但在总体上依旧处于“摸着石头过河”阶段。而且,由于中国历史上缺少现代国家地方政府债务管理的实践,因此在具体的操作中需要重视国外实践。美国市政债务已有150余年的历史,期间经历过几次大规模的市政破产潮,因此多数国内学者试图将美国市政债务管理中的市场化运作(张帆,2016;朱娜、胡振华等,2018)和破产实践经验(贺丹,2015;王玉萍和刘波,2019)引入中国。实际上,市政债务的限额管理是美国整个市政债务的源头,可以从根本上降低地方举债的风险,为债券的市场化运作提供良好的基础。尤其在市政债务限额管理中存在着正式制度和非正式制度两种不同的制度约束形式,两种约束相互影响并相互制约,保证了市政债务管理的有序健康发展。其中,正式制度约束指在地方法律中明确约定的债务限额管理约束;非正式制度约束指并未在地方法律中明确,但对地方政府限额管理起到实质性作用的约束。本文梳理美国市政管理中的两大制度约束,并提炼出两者相互影响和制约的双重约束机制,希望对中国建立和完善地方债务限额管理制度有借鉴的意义。

二、美国市政债务限额管理的正式制度实践与约束

美国市政债务限额管理是整个市政债务管理的源头,具体可以被分为限额总量确定、法定规模和使用方向授权、债务信用增强这三个方面。

(一)限额总量确定

在多数情况下,债务上限的百分比是以州宪法的形式被确定下来,但也有35%的州政府限额是通过州政府法案得以明确。根据Spiotto(2013)的统计,有28个州的债务限额以州宪法的形式得以确定,21个州则是通过其他法律条文明确[①]。有部分债务可以通过法定豁免形式不被纳入债务限制范围之内。最常见的债务豁免是用于进行市政公共事业的收益债券[②]。需要指出的是,豁免类型一般在各州和地方政府的法律上有明确的内容阐述,如果没有法律明确,也可以通过司法裁决的形式判断所需发行的债务可否被纳入法定范围之内,“无担保的自筹资金”(Nonguaranteed “self-financing” debt)债务就属于这种情况(Advisory Commission on Intergovernmental Relations,1961)。

对于法定债务限制比例的确定在各州的情况并不统一,在州一级的限额被限定在财产税税基的2%—20%之间;市一级则在1.75%—20%之间;学区一级在2%—50%之间。需要指出的是,这些比例的确定并没有经过复杂精密的数学模型测算,而是依赖对地区历史数据的经验分析。一旦在实践过程中发现原有的债务限制比例并不适合现实情况,需要通过州宪法修改程序进行调整。在现实中,总量限制并非难以突破,尽管在有些地区[③]会出现年度发行债务总量处于限额控制范围之内,但也有一些地区会出现发行债务总量突破限额范围,只要这种限额增加得到地区选民的同意[④]

(二)法定规模和使用方向授权

一般责任债券(General Obligation bonds,GO bonds)和收益债券(Revenue Bonds)在法定规模和使用方向授权中有不同的处理方案。由于一般责任债券是以州或地方政府的全部声誉和信用为担保,以当地政府财政税收为支持的债券,因此在法定规模和使用授权方向上大多需要通过债务公投(Bond referendum)程序,在某些特定用途债券情况下在部分地区可以委托特殊法定机构(如地方议会)授权。


一般责任债券

收益债券

信息发布

公投召集

公决投票

结果公示

立法机构合法性审查

议会表决(多数同意)

债务公投


1 美国市政债务法定规模和使用方向授权基本流程



当一个地区有发行一般责任债券的需求时,地方政府就会以市政债券发行人的身份向辖区公民进行公投召集。在这一阶段,政府需要向公民披露公投日期、债券发行者、额度、发行目的、利率和有效期内每年的应付金额等内容[⑤]。并同时进行公投监督人的选举[⑥]。在公投的三个月前,选举委员会会通过官方报纸、地方电台和政府官网将与公投相关的文件进行披露,这些信息包括并不限于政府举债合法性条文(如联邦和州对地方举债规范的法律要求)、具体的融资方案、举债对地区未来影响分析报告、公投规则等。根据公投规则,这一环节也需要进行“资格选民”(Qualified electors)[⑦]的备案登记活动。公投当日资格选民按照选举委员会公布的信息,前往各自的投票站参与投票。值得注意的是,区别于其它公投,债务公投中选票通常会伴随着醒目的字样再次描述债务的基本信息,其中最为常见的是对地区后期税收政策的影响[⑧]。公投表决之后,公投的最终结果会通过信息发布渠道向社会公开,如果额度授权没有通过,地方政府可以选择放弃项目,或者再次公投、利用非举债方式融资进行项目建设。

收益债券的法定规模和使用方向授权虽然不是必须进行债务公投,但也需要经过相关流程确定发债的合法性和合理性。收益债券种类相对固定[⑨],一般是与特定项目或者部分税收相联系,以项目建成后取得的收入作为保证,其债券管理和使用方式主要与几大政府职能部门直接相关。比如与联邦交通运输部(Federal Transit Administration)明确有收入抵押债券(Fare Box Revenue Bonds)和预期收益票据(Grant Anticipation Notes,GANs)[⑩]。如地方政府在制定收益债券发债计划时,明确有需要地方特定税种进行还本付息时,则必须经过债务公投;如明确债务偿还均由项目后期收入支付,只需经过地区立法机构和议会的同意[11]。其中立法机构主管举债项目合法性审查和议会表决规则设定,议会根据立法机构要求提交相关审查,并就行政长官提交的举债方案进行表决。

(三)债务信用增强

信用增强是指借助债券发行人之外的支持和信用来降低债券融资的风险,其本质目的在于避免市政债务偿还风险事件的发生,与“法定规模和使用方向授权”环节形成良性互动,增强限额的合法约束。主要涉及债券保险(Municipal bond insurance)[12]、银行信用证(letters of credit,LOCs)[13]和州政府担保增信的做法。需要指出的是,州政府担保的做法并不普遍,一般仅限于学区所发行的某些市政债券。

三、美国市政债务限额管理的非正式制度实践与约束

与正式制度约束不同的是,非正式制度约束并没有明确体现在市政债务限额管理的直接过程中。但相比于正式制度约束,美国市政债务限额管理中的非正式制度约束范围更广、影响力更大,甚至在某些程度上可以决定整个债务管理的政策走向。

(一)辖区公民举债偏好

由于债务后续的还本付息与税收之间有着密不可分的关系,不同社会阶层对税收政策变动的敏感度也同样体现在市政债务限额管理的过程中[14]。从美国现行的税收结构来看,大多数地方政府的传统税收来源为房地产税。所以,不同社会阶层对税收政策的敏感度不同,会在一定程度上影响其对地方政府举债的偏好选择。

对高产阶级来说,他们拥有着最大规模的课税资源,但同样有更多的社会资源转移税收责任(如慈善基金会、海外资产转移等),即使所在地区产生较强的政府债务危机,虽然在短时间内可能会对其产生一定的负面影响,但能通过地区转换或利用私人资金保障所在社区公共服务的手段摆脱影响[15]。因此,高产阶级对地方政府举债并没有明确的倾向性。对中产阶级来说,他们既是城市主要税源(财产税和收入税)的主要课税群体,也是对地区公共服务供给和功能提升要求最高的群体。这一群体对地方政府举债行为处于一种相对尴尬的境地,一方面意识到政府举债可能对生活带来的便利,另一方面也能明确感知到税收政策调整对自身的实质影响。因此,中产阶级对地方政府举债的态度更为审慎,如果政府举债项目可以在他们可以承受的范围内带来生活品质的提高,他们就会支持举债决策;反之,他们就会反对,并且在能力范围内选择退出当前辖区,使地区财政税源流失[16]。对低产阶层来说,他们本身虽不需要缴纳房地产税,但也间接承担了部分房地产税负担,甚至背负更高的间接房地产税。跟业主相比,租户对地方政府财政的理解程度较低,容易受“财政幻觉”影响;另一方面,他们参政程度较低,对地方财税决策的影响很小。

(二)市政债券市场监管体系

债务过程管理是保证债务限额约束作用的最强保证。尽管美国市政债务采用市场化运行方式,但其背后所包含的强力监管是维持整个市政债券有序、平稳运行的主要支撑条件。其监管体系主要包括美国证监会、市政证券规则制定委员会、金融业监管局、美国证券集中保管结算公司等四个主体。

美国证监会(U.S. Securities and Exchange Commission, SEC)是根据《1933年证券法》(The Securities Act Of 1933)和《1934年证券交易法》(The Securities Exchange Act of 1934)成立的专门负责美国证券监督和管理工作,是美国证券行业的最高机构(Williams,1998)。SEC是超党派并具有准司法性(Quasi-judicial)的独立机构,拥有制定规则、执行法律和裁决争议等权力,可以在法定权限范围内对包括市政债券在内的美国债券市场进行全方位监管。

市政证券规则制定委员会(The Municipal Securities Rulemaking Board,MSRB)是在1975年《证券法修订案》(The Securities Acts Amendment of 1975)中增加的15B条款设立的部门。这是一个证券业自律(Self-regulatory)组织,在美国证监会的监督下,对从事市政债券承销、交易、销售等业务的证券公司和银行制定监管规则(Dikeman,1976)。

金融业监管局(The Financial Industry Regulatory Authority,FINRA)在市政债券方面的监管职责主要是根据MSRB和SEC授权,对从事市政债券交易的证券商和经纪商执行MSRB规则情况的监督和制裁(Cole,2007)。从机构性质上看,FINRA虽然属于美国国会直接授权的部门,但实质是非营利组织,与MSRB一样具有相对独立性。

美国证券集中保管结算公司(Depository Trust and Clearing Corporation,DTCC)[17]是全球最大的金融交易后台服务机构,提供股票、债券等各种有价债券的保管和结算,其中也包括了市政债券业务。

(三)债券信用评级和政府信用评级

目前,美国市政债券主要有穆迪(Moody’s)、标准普尔(Standard & Poor’s)和惠誉(Fitch)这三家评级公司(Loviscek和Crowley,1990)。在评级方式上,最具代表性的是穆迪评价方法(Bhatia,2002)。与市政债务相关的评价报告主要涉及债券信用和政府信用两个方面。

在债券信用评级中,政府机构提交的财务信息必须符合政府会计准则委员会GASB制定的会计报告准则。GASB的全称是The Governmental Accounting Standards Board,是美国州和地方政府会计标准的制定机构。一旦出现与之相违背的信息或数据变化,政府机构必须就该情况及可能出现的所有财务影响向信用评级机构作出详尽说明(Benson和Marks,2014)。此外,政府机构必须提交关于自身债务承担能力的说明[18]。在这一说明中,另一个重要的组成部分就是发行者所持有的资产评估状况。有关这一状况,报告期至少需要覆盖到未来5年时间,并且按照资产性质进行明确分类(Loviscek和Crowley,1996)。

而在政府信用评级中,市政债务的现实额度和还本付息情况是重要的组成部分。以穆迪评价法中的联合违约分析(Joint-Default Analysis, JDA)为例,这一评价体系中需要优先考虑和政府有关的特定债券发行人(Government-Related Issuers, GRIs)的财务状况,并同时考虑跟其相关联的主体政府的财务状况,考核涉及的“经济/税基(Economy/Tax Base)”、“财务业绩(Finances)”、“政府管理(Management)”和“债务/养老金(Debt/Pensions)”四大维度22个二级指标中,与市政债务直接相关的指标共10个,权重约为30%。考核的结果在现实中的作用日益重要(Densionetal.,2007;Zhao和Guo,2011)。一方面,政府信用评级的结果代表了政府过去与现在整体信用水平,另一方面也是信用评价期内该政府所有市政债券的评价基础。因此,在JDA评价体系内,债券信用评级与政府信用评级的结果相互影响,互为制约。

四、美国市政债务限额管理中的双重约束机制

美国市政债务限额管理具有正式制度和非正式制度的双重约束,使其虽历经多次市政危机却依然保持较好的债券市场发展。从本质上来说,要归功于两种制度之间的相互联动与制约。如图2所示,我们将这双重约束总结如下:

(一)双重制度约束机制的前提与保障:透明的信息公开机制

根据《1975年证券法修订案》和美国证监会规则,市政债券发行人需要在市政债券发行前向公众发布先期官方说明(Preliminary Official Statement, POS)[19]。在市政债券正式发行时,发行人需要向公众发行官方说明(Official Statement, OS) 。OS 是对市政债券投资者而言最为重要的投资信息,需要涵盖债券基本信息[20]、发行主体信息[21]和其他信息[22]。投资者和市场中介机构可以用这些信息来评估债券的信用等级以及潜在风险等。


非正式制度约束

限额总量确定

法定规模和方向授权

债务信用增强

公民举债偏好

市场监管体系

债券和政府信用评级

联动

制约

公民与政府

市场监管机构

信用评级机构

前提与基础:透明的信息公开机制

文本框: 限额总量确定文本框: 法定规模和方向授权文本框: 债务信用增强文本框: 公民举债偏好文本框: 市场监管体系文本框: 债券和政府信用评级文本框: 公民与政府文本框: 市场监管机构文本框: 信用评级机构

美国市政债务限额管理的双重约束机制



1975年之后发行的所有市政债券,POS和OS都可以在由MSRB主导建立的信息发布网站——市政债券电子信息平台(EMMA)上免费查询。市政债券发行上市后,根据市政债券交易规则,发行人需要及时、定期免费通过EMMA向投资者提供年度财务信息和经营数据以及其他重大消息。除上述平台外,任何需要了解地方政府举债信息的群体都可以通过电话、电子邮件等方式,联系地方财政机构获取相关信息,甚至有时出现与了解问题相关的新资料时,这些机构也会通过原先的联系方式与求助人进行联系。不同渠道相互独立,这在一定程度上保证了数据和信息的客观性,一旦出现不同平台获取信息出现异常时,将对后续地方政府信用产生直接的影响。

(二)双重制度约束机制的联动:权责明确的管理流程

美国市政债务限额管理可以采用正式制度与非正式制度约束实现制度间的联动。两种不同的制度约束的流程清晰,且权责范围十分明确。

正式制度约束是非正式约束的基础和保障。地方举债方案、限额确定和法定授权过程文件、前期财政信息报告等,都需要作为原始材料在第一时间提交给授权主体(如辖区公民、市场监管部门、评级机构),以便其对地方负债能力作出初步判断。在信用评级阶段,发行者[23]更是做一次关于债务发行理由和计划的口头汇报。如果所要发行的债务属于一般责任债券,那么说明中必须同时包括税收情况的估计。在这一份说明中,另一个重要的组成部分就是发行者所持有的资产评估状况,报告期至少需要覆盖到未来5年时间,并且按照资产性质进行明确分类(Loviscek and Crowley,1996)。

非正式制度约束能够反作用于正式制度约束。一方面,美国市政债务是否能在后期维持正常的还本付息,在很大程度上依赖于辖区公民对地方政府的信任。除直接决定债务公投的结果外,这些选民通常还是地方税收方案调整的主要资格选民群体。当地方政府面临经济下行危机、突发性公共安全事件导致无力正常履行一般责任债券的偿还责任时,一般只能考虑调整地方的税收方案。如果选民群体对政府的信任度过低,就会使得地方税收公决无法正常通过。同时,在面临市政破产时,民众失去信心的挤兑行为使得整个地方财政状况雪上加霜。另一方面,由于州和地方政府发行市政债券的权力并不受联邦证券法约束,因此美国市政债券在发行过程中的风险识别主要通过信用评级实现。如果风险信用评级下调过于严重,会直接导致地方债券在一定时间内的停发,直至市场监管主体解除这一状态。

(三)双重制度约束机制的制约:参与主体间的动态博弈

正式制度与非正式制度之间的相互制约集中表现在参与主体间的三重博弈。首先是公民与地方政府间的博弈能够保障地方政府债务限额设置的合理性。尽管美国地方政府行政活动在理论上支持“行政中立”原则,但在两党实际政治活动中,还是会通过地方公共决策的影响获得地区公民对政治大选的支持。以20世纪90年代美国加州橙县(Orange County)破产事件为例,除广为流传的“橙县联合投资基金(Orange County Investment Pool,OCIP)”外,也有学者指出这场危机的症结在于民主党政府采用新财政民粹主义(New fiscal populist)主张实行低税收、高支出的政策,进一步扩大地方政府债务规模(Clark,1994;Baldassare,1998)。因此,在公民偏好和政府信赖双重作用下就会出现六种不同形式的博弈策略,制约最终债务限额确定和法定授权的结果。

其次,市政债务管理部门之间的博弈保证了地方政府债务限额在具体使用的规范性。美国市政债务过程管理中涉及的机构涉及到了市场主体、公共部门和第三方组织三种性质。

1  美国市政债务过程管理机构信息汇总

名称

部门性质

债券种类

面向对象

职能

监管机构

证券交易委员会(SEC

超党派且具有准司法性政府部门

所有

所有主体

联邦证券法律的执行;
联邦证券法律的制定;
破产重组程序的咨询

国会

市政证券规则制定委员会(MSRB

证券业自律组织;非股份公司(企业)

市政证券

交易商、承销商和经纪人

针对经销商和市政顾问的规则制定;
维护市政证券交易市场的透明度;
市政市场相关教育资源的提供。

SEC

美国金融业监管局(FINRA

非营利组织

所有

从事公开证券业务的证券商

对证券公司及从业人员进行监管;
监控证券市场运行

SEC

国家证券结算公司(NSCC

企业

所有

有价债券

基础清算和结算交易

SEC

美国证券托管公司(DTC

企业

所有

有价债券

市政债券结算托管

美国联邦储备系统(Fed)和SEC


如表1所示,美国市政债务管理部门之间存在着相互依存且相互独立的联系。比如MSRB、FINRA和NSCC均受到了SEC的监管,但在机构性质上,MSRB、NSCC和DTC属于企业,FINRA则属于非营利组织,因此在具体业务开展中无需受到SEC的牵制。而直属于国会的SEC并不是美国政府的派出机构,在业务开展时既不需要受到党派和利益集团限制,也不需要受到联邦政府的行政指令约束,同时还具有独立制定实施市政债券相关制度和法令的职能。DTC除受到SEC的监管外,还需要美联储的监管,为 NSCC 净额结算、机构交易(包括托管银行和经纪人/交易商之间的货币与证券转移)以及货币市场工具结算提供证券转移。这些非正式制度的约束,都是美国市政债券市场上各方势力斗争和妥协的结果,保证了对正式制度文件的客观判定。

再次,信用评级和相关第三方机构通过信息再加工从结果层面倒逼限额设置与授权过程的科学性。其中涉及的是信用评价环节各评级机构之间的博弈。与市场上其它证券产品一样,美国市政债券的信用评级机构是以盈利为目的私人企业。而且目前的信用评级市场可能存在多头垄断的状态,但是各信用评级机构之间的竞争依旧存在。为了解决这个问题,美国将信用评级结果纳入市场监管体系,综合运用信息化手段,使最终评级结果易于监督。如果被发现评级结果有偏差,甚至出现不正当行为,信用评级机构就会面临司法诉讼,从而影响本机构的市场诚信度。

五、对中国地方政府债务限额管理的启示

尽管中美之间的政治体制不尽相同,但美国市政债务限额管理中的正式制度与非正式制度双重约束机制,还是可以对中国地方政府债务管理,乃至现代财政体制的建立带来一定的启发意义。

(一)建立客观透明的地方政府债务信息公开平台

公开透明的信息流通渠道是保证整个美国市政债务限额管理的前提与基础。一方面,市政债务的还本付息以地方政府财政收入为主要依托,将债务信息向辖区公民开放保障了纳税人的基本权利,有利于促进公民对地方政府的信任。另一方面,信息公开是促进市政债务上市的基础,第三方机构对信息的利用和再加工有助于完善金融市场秩序,确保投资人和被投资人的金融安全。对中国来说,这一平台的建立同样具有高度的现实意义。

现阶段中国地方政府正在开展债务债券化的实践,同时财政部门也委托中债资金评估有限责任公司对部分地区债券进行信用评级工作,这为地方政府债务后续上市的工作埋下了伏笔。美国市政债务的信息公示内容并不局限于简单的限额、余额数据,同时也包含了详尽的债务使用和还本付息说明。这些说明材料的制作工作,对辖区公民和市政债务投资人而言是决策的主要依据,对地方政府而言更是对行政工作的总结和规划。在材料准备的过程中,地方政府可以了解到现有举债措施的利弊,及时调整相关项目计划中可能会出现的风险事件,降低地方政府债务引发系统性风险的可能性。同时,这些材料也将作为地方下一年度乃至下一中长期规划政府债务限额确定和举债计划的重要判断依据,保证地区经济和社会的可持续化发展。

此外,借鉴于美国市政债务多平台化的信息公开渠道,中国可以建立由财政发布渠道为主,财经类研究机构和债券从业机构为辅的地方政府债务信息平台。在该平台上既有地方政府债务原始数据和最终决策材料(如举债规模测度依据、地方财政运行报告等),又有研究机构和高校基于原始信息作出的解决报告、信用评级报告、风险情况预测等研究成果,在增加原始数据可读性的同时促使第三方机构智库系统参与地方政府债务管理,为地方政府债务问题的有序解决提供强大的智力支撑。

(二)厘清地方政府与相关部门的债务管理责任

美国市政债务限额管理中各部门各司其职使得整个管理过程得以明确化。地方政府债务并不是简单的财政和金融问题,因此在债务化解与风险防范上并不能单一依靠财政部门的推动。尽管现阶段债务程序控制的制度体系中已经将地方政府债务管理工作具体分解至地方政府、财政、发展与改革、金融监管和审计等多部门管理,工作分工被具体分解为监控、管理等多个方面,看似明确却依旧过于笼统。

根据现阶段中国地方政府债务管理的状况,建议以项目制方式将地方政府作为政府的直接责任人,统筹和协调所有地方政府债务的工作;财政部门则具体负责债务资金归口和总体风险监控的管理工作;发展和改革部门负责所有与政府债务项目的审批工作;金融监管部门负责具体债务运行数据监控;审计部门主要负责债务审计,从而形成各职能部门联动且相互牵制的政府政府管理体系。同时,借鉴美国市政债务连带责任追究的做法,构建债务计划从制定到实施的全过程责任链条,确立“谁经手、谁负责”的追责原则,一旦发现相关项目实施中出现风险和违规事件,实现债务决策的集体责任倒查机制,并在必要时刻将债务责任的倒查机制扩展至党政集体层面,倒逼各部门在地方政府债务问题上的职能整合。

(三)重视多元主体在地方政府债务限额中的作用

多元主体在市政债务限额管理中的作用,在一定程度上可以保证债务限额和法定授权的客观性和合理性,这使得美国较少出现年度举债超过限额的上限约束,同时法定授权和使用方向的限制又使得市政债务计划具有极强的项目制特点。反观中国现行地方政府债务限额管理过程,财政部负责统筹汇总各地债务限额计划,全国人大及其常委会负责限额的审批计划,却并没有有效对地方债务规模实现精准化控制。主要原因在于缺少其它专业职能部门的参与,难以把控新增限额中的风险系数和波动系数。再加上长期以来央地二元博弈和行政命令政治化所造成的财政事权与支出责任严重不匹配,导致地方政府在中央决心严控地方债务的背景下进行隐性债务举债,继续抬高地方政府债务的不良局面。

美国市政债务限额管理中的多元主体参与是由其政治体制和财政体制共同决定的结果,但总体上逐步允许多元主体有序进入地方政府债务限额管理过程的原则依旧存在较高的借鉴意义。比如,在地方政府债务限额决策中适当引入具有较强专业能力的第三方机构(如高校和研究所)辅助完成举债计划设计和地方财政风险能力测度等内容。另一方面,也可以通过积极寻求地方基础设施和公共服务非债务性供给的合法化途径增加市场和社会组织在公共服务供给中的参与。尽管现阶段的PPP项目、政府购买服务等实践在实施过程中出现了较多问题,但随着市场在资源配置中起到基础性作用的理念不断深入人心,采用市场和第三方组织的力量弥补地方财力进行部分公共基础设施建设和公共服务供给是大势所趋。

(四)逐步落实短期和长期财政计划相结合的管理理念

从根本上说,美国市政债务的风险是由地方政府自己承担的,联邦政府和州政府并没有连带偿还的义务。自1945年以来,美国经历了三次影响较大的、由市政债务违约风波引发的市政破产事件。其中破产最关键的原因,还是地方政府的债务管理。一方面,是城市积累了和自己偿还能力不相匹配的巨额债务。另一方面,则在于地方主政官员不合理的财务操作所附带的金融风险,比如1994年橙县Citron财务管理官对市政基金进行的“借短投长”和高杠杆反向利率债券组合操作、2013年底特律市长Kilpatrick主导的退休金债务重组等。

在美国,债券信用和政府信用评级中涉及了现金偿付能力(Cash Solvency)、预算偿付能力(Budgetary Solvency)、长期偿债能力(Long-run Solvency)和服务水平偿付能力(Service-level Solvency)四组财政可持续性指标。然而,在地方具体的财政决算报告里并没有将这些指标结果纳入分析,如果这些城市能够在破产前将财务可持续性理念落实到自身的财政管理,不会直接走向破产重组的结果。当然,由于中美两国在财政会计核算制度上的不同,美国的财政可持续性指标并不一定可以直接应用于中国地方政府债务管理的环节中,但可以在此框架上作出一定的调整以适应中国的情况。同时,财政可持续性背后所蕴含的理念值得引起中国政府在债务管理上的重视。


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