刘庆乐 卢 慧/中央财经大学
内容提要：参与式预算是公民直接参与预算决策、进行预算执行全过程监督的一种公共预算创新模式，是地方政府探索国家治理体系和治理能力现代化的重要实践，它遵循行政放权与公民赋权两大进路，在行政吸纳、行政动员与社区自主决策的典型模式中，表现为渐次扩大公民参与程度，提高了地方政府预算的有效性，优化了政府治理的民主途径。基于问题导向，完善地方政府参与式预算改革的可行性进路在于法律体系的深度赋权、优化参与制度的设计、公民社会意识与政治参与能力的培育等，本质上在于解决行政放权与公民赋权之间的衔接问题。
关键词：参与式预算 行政放权 公民赋权 地方创新
一、问题的提出
在推进中国国家治理体系和治理能力现代化的制度设计中，简政放权、放管结合、优化服务与保证人民在国家治理中的主体地位是其中的两项重要内容。在学理层面，以上两项内容可以概括为行政放权与公民赋权两个方面。行政放权是“基于国家难以通过单一的行政管理有效治理社会而将部分治理权下放给基层，并在这一层次采用直接民主的方式进行治理。”[1]公民赋权则是指普通公民与社会团体获得传统上由行政组织做出决策和行动的权力。在社会主义制度条件下，本来“权为民所赋，权为民所用”[2]，一切权力都是人民赋予的，公民赋权的实质是政府将公民委托于行政之权再重新赋予公民。从本质上说，行政放权与公民赋权两者是一致的，但也涉及行政如何有序下放权力、公民如何有效行使权力的理论与现实问题，参与式预算论题正好涉及两个方面的衔接问题。
参与式预算是公民直接参与决定或有助于决定本地区可支配公共资源的最终用处的一种预算形式。它是为了解决社会排斥、公平分配资源并且监督官员作为而存在，是一种创新的决策过程，在决策过程中，通过参与各种会议，公民能够获得分配资源、确定社会政策优先性[1]，被誉为“全球最佳治理实践之一”[4]，也是近年来我国地方政府和基层政府治理创新的生长点。世界上第一个参与式预算实践是在巴西(1989)波多-阿协格里(Porto Alegre)诞生的，其发展过程主要可分为试点期(1989-1997年)、在巴西的巩固期(1997-2000年)和在巴西以外的推广期(2000年以后)，至今已扩展至北美、非洲、欧洲和亚洲多个国家和地区，并在各国显现出了各有特色的实践模式。中国政府2005年开始参与式预算，在改革实践中不断赋予其新的内涵，主要从遏制腐败和提高行政效能出发，在权力制约、行政整合、扩大公民参与、维护政府合法性等多方面增强国家治理现代化的能力。参与式预算对于各国政府的改革都意义重大，如在新加坡，该手段已成为民意反馈中极具吸引力且必不可少的工具[5]。对于中国政府来说，这也是一种地方民主制度创新，能够动员公民积极参与到公共预算决策与执行过程，行使公民在公共预算方面的知情权、参与权与监督权。
一般来说，参与式预算参与主体是全体公民(公民团体)[6]。在我国，理论上的参与主体包括党、人大、政府等机关、所有与财政利益和税收相关的公民(包含人大代表、专家学者)、社会组织等，整个过程建立在民主、平等、接近、社区参与、公平、教育、透明等一系列核心原则之上。近年来，参与式预算的实践在我国遍地开花，但能够持续、稳定、深度进行参与式预算执行的实践仍属少数，参与对象、参与机制、参与流程、参与方法、参与评价等都需要进一步规范化、制度化，地方性的经验总结也需要上升到普遍性的理论高度。比如，因项目治理兴起的无锡和哈尔滨的“民众点菜”模式，在项目结束后便告一段落；上海的改革因普通民众参与程度不够，反复协商的效果不如预期；北京朝阳区麦子店街道因为领导岗位的更替以及制度的不完善，也缺乏长期实践的动力。但不可否认的是，中国现今的参与式预算，确实为预算民主和地方治理创新提供了重要突破口，并在扩大民主和兼顾公共预算改革科学性方面取得了重要进步。本文旨在对中国参与式预算实践的目标导向、开展逻辑、民众参与方式等实践经验进行归纳和总结，分析其进展及需要解决的关键问题，并思考进一步拓展参与式预算改革的理论进路。
二、地方参与式预算创新的实践进路与典型模式
自建立公共预算体制以来，中国政府就不断追求公共预算的科学、公开、民主、透明、法治、有效，并且，随着民主意识和公民权利意识在世界范围内的扩散，中国对于公共预算的公开、透明和民主参与的需求不断攀升。为此，地方政府积极探索各种公共预算改革方式，以求回应社会需求，向公众开放公共政策过程，并把公众作为主体之一吸纳进治理过程。参与式预算作为将公共预算和民主实践有机结合的模式，契合了公共预算体制改革的需求，也有效地反映了公民的真实意愿。
(一)实践进路
近年来，应运而生的中国参与式预算形式多样，如2005年浙江温岭的“民主恳谈”及发展而来的新河和泽国两模式，哈尔滨和无锡的公众直接参与，2010年上海闵行区的“绩效预算评价”[①]，2012年广东佛山顺德区的“公众参与网络化”，2016年海口美兰区的“项目征集”，2017年南昌西湖区的“社会组织的动员”模式，等等。
从各地实践来看，中国参与式预算主要遵循着两个实践进路。一是行政放权进路，二是公民赋权进路。行政放权进路是在政府决策中心不变的前提下，行政官员引入参与式预算，并不断改进参与式预算的流程和参与内容，强调的是政府部门为公民提供表达意见的新机制，实现预算更加透明和民主。如浙江温岭的民主恳谈模式，意在为公民提供一个建言献策的平台，从而发挥人大机制的作用。再如，无锡和哈尔滨的“民众点菜”项目及绩效考核的上海闵行模式等，都是改进了政府预算管理流程，提高政府效率。而公民赋权逻辑，包括成熟的民事、政治、社会权利[②]，更加强调公民和社会组织的作用[7]，认为参与预算编制过程应该是他们的政治权利，赋予公民和社会组织决策权，公民与社会组织有权决定所在地的预算配额。如海口市美兰区强调的“全民提议、全民参与”模式，南昌市西湖区改进的“社区与社会组织动员公众参与”模式。当然，以上两个逻辑并非是判若鸿沟、水火不容的，它们也相互交织于具体的参与式预算实践中，不时重叠，兼具两种特点。
(二)典型模式
根据行政放权、公众赋权的程度不同，各地参与式预算创新又可以划分为行政吸纳决策、行政动员决策、社区自主决策三种不同创新模式，本文选取三个典型个案分别考察以上三种不同创新模式。
“行政吸纳”观点最早由香港中文大学教授金耀基先生提出，逐步演化为“行政吸纳政治”[③]，是指在政治生活中，社会中的精英或者其代表的政治力量，被吸纳进行政决策结构，通过这样的精英整合行动，赋予统治权力的合法性，体现政府管理效能，从而建立起松弛但整合的政治社会[8]。该模式下的政府意图成为“精英构成的共识性政府”，对于社会意向充满咨询性和参与性，对于政策参与意向的民众需求能快速做出反应。最根本的特征即是“在行政传统的政策执行功能之中加入了利益表达的功能”[9]，被称为行政民主化。中国的行政吸纳体系从建国就已开始，是由中国共产党通过社会主义工商业改造、党领导的社团转换为行政性的组织、民主党派统一战线、建立人大代表制度等吸纳过程来改造社会精英[9]。借鉴行政吸纳理念，浙江温岭的参与式预算体现出明显的行政民主化的特点。
(1)参与机制和参与内容
温岭模式可简单归纳为行政吸纳决策下的“民主恳谈、激活人大”。民主恳谈主要是指人大组织人大代表和公众代表对预算进行恳谈讨论。在党的领导下，设计参与库和专业库、代表联络站建设等，通过专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等方式建立起完善、规范的表达机制，充分保障公众有渠道和有能力参与预算草案的讨论并能充分表达其意见。
温岭参与式预算中，党委作为领导，给予人大较多的支持，如2008年，时任市委书记陈伟义主动参与第一场交通部门预算民主恳谈并发表讲话；2015年，市委书记徐淼支持人大在市人代会上试行预算修正议案制度，并在人大会议上对参与式预算给予肯定。人大是参与式预算实施的主体，温岭的实践强化了人大在审查、监督方面的职能，发挥了人大代表的精英作用。政府是预算的编制、执行者，接受人大和人民监督，积极配合参与式预算工作，认真听取群众意见。
(2)代表选取和参与方式
行政吸纳的对象最初是经济精英和知识精英，经过新民本主义的发展，新的行政吸纳过程更加强调平民的利益[10]，参与式预算在形式和内容上也扩大了公民参与。在邀请公民参与过程中，温岭具有相对固定的程序。以2014年9月为例，首先是温岭市人大发布公告，明确恳谈目的和参与人员条件，符合条件的公民、中介机构、社会团体等可直接报名，以上报名人员均纳入市人大常委会预算审查监督参与库参与财政资金跟踪监督。之后由市人大常委会审核确定参与民主恳谈会的组织和个人。
民众通过直接或间接方式参与讨论和意见表达。主要有民主恳谈、征询恳谈、问卷调查、民意测验、网上互动等协商平台，部门预算票决，加强人大审查监督等，逐步推进参与式预算规范化、法制化和制度化。在温岭，公众参与预算监督的主要方式是：定向邀请、广而告之、随机抽取、科学抽样、代表征询和媒体追踪。
(3)主要贡献与发展评价
温岭参与式预算改革在确定公共资源分配和公共财政目标时，允许个人偏好的充分表达，在经过充分讨论协商基础上最终形成符合最大公约数的预算方案，使公共利益最大化，这是温岭参与式改革最明显的特征之一。
党的十九大报告指出：“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。”人民民主是我国国家建设的民主形态，选举民主与协商民主互相补充、共同促进，构成中国社会主义民主政治的制度特点和优势。温岭参与式预算改革拓展和畅通了公众参与预算决策的渠道，集中体现了民主协商的广泛性和代表性，创造了公众与政府平等协商的机会，开启了基层协商民主的新路径，是社会主义协商民主在公共财政领域的生动实践。但不可否认的是，温岭的参与式预算模式政府主导色彩浓厚[11]、激活的大部分还是人大的职权，民众参与和决策能力不足的问题，学界对其是否是真正意义上的参与式预算抱有怀疑[12]。
社会公共生活的空间和需求随着城市社会的剧变而孕育并多样化，在预算决策中，传统的行政性治理呈现出不适，仅靠行政吸纳并不能满足“人民日益增长的美好生活需要”，因此，在公共预算决策方面，部分地区如海口市美兰区采取了更为广泛的行政动员方式。这是早在毛泽东领导形成新兴政权时就一直强调的“在人民中间生根开花”[13]，即一切依靠群众，动员群众掌握和行使治理权力[14]。大规模的动员使得新参与式预算实践能超越行政吸纳的部分限制，如“职能替代”和“权力首位”[④]，因而政策得以上下贯彻。该实践就是海南省海口市美兰区实施的“二上二下”、全民参与的行政动员决策。
(1)参与机制和参与内容
美兰区实施的参与式预算以“双创微实事”[⑤]为基础，以社区参与式预算改革试点为抓手，由社区居民提出预算项目，讨论和投票决定预算项目，政府组织实施，因而构建了“区政府-街道-社区-居民”四级联动机制，是全民提案、全民决议型的全民预算参与模式。第一届改革从2016年12月8日开始到2017年4月7日结束，主要流程是“前期准备-项目提议与征集-项目整合-投票与确定项目-项目公示”，项目预算资金为600万元。详细流程见表1。
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前期准备 |
项目征集 |
项目整合 |
项目投票 |
项目公示 |
执行与监督 |
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确定领导小组；制定工作方案；邀请专家学者；开展培训 |
发放宣传单、宣传海报、项目提议表、流动征集箱子和项目征集填写指南；街道收集提议 |
项目初选，整合、排序；再次筛选，配额 |
网格员入户整合投票、流动点投票和社区居委会投票 |
各居委会计票；项目确定与公示 |
项目执行；项目监督 |
资料来源：根据现有学术文献和部分新闻报道整理。
美兰区的参与式预算采取“二上二下”的互动协商，“一上”是居民向社区居委会和街道办事处提议，“一下”是筛选大会由居民决定实施项目，“二上”是街道办事处整合提案并确定预算配额，“二下”是居民投票决定项目，总而言之是将“政府定政府做”转变为“群众定政府做”，民生实事坚持“众人的事由众人商量”，结合了广纳民意与政府优势。
(2)代表选取和参与方式
该参与式预算是全民提议、全民参与的，因此提议人是辖区内生活或居住的所有市民群众，政府机构和社会组织的身份不具备提议资格。在投票身份上，不做户籍要求，在投票年龄上，放宽到15周岁。
在前期准备工作中，海口市美兰区委组织召开专题会议讨论试点方案，在区政府常务会议上通过《美兰区关于开展“双创微实事”2017年度试点工作实施方案(草案)》，规定，居民提议项目可包括环境、交通、社区公共建设、教育、社会服务、公共安全等公共工程类[⑥]和公共服务类[⑦]项目。之后政府相关工作人员、街道领导、社区干部、居民组长、志愿者、业主委员等都接受专家组内参与式预算改革学者的培训。在征集提案的环节，充分运用基层党组织、印刷媒体、居民议事会、社区公开栏、微信公众号、“双创”公开栏、口头宣讲等方式，呼吁和帮助居民对街道和社区提出建议。在项目整合和筛选阶段，居民通过筛选大会确定推选项目并投票，其中包含了专家和区政府的技术性评估。确定项目之后进行实施，全过程接受居民监督并由财政部门进行绩效考核。
(3)主要贡献与发展评价
海口美兰区较前面参与式预算改革，最为突出的贡献是流程最完整、参与程度最高，可以说是实现了实质性参与[16]。它以推进国家文明、卫生城市的“双创”工作为契机，通过“双创微实事”，满足了民众对部分预算民主的需求，也解决了一些长期“悬而未决”但又严重影响居民生活的社会民生问题。该预算改革充分考虑到了融合社会力量，实现了改革当地的全民参与，也兼顾了专家顾问组的全程指导，虽产生了较大的学习成本，但使得政府与社会互动良好，推进了地方预算的民主化，是中国参与式预算治理的新型典范。
但美兰区的实践也存在一些不足，如项目的实施过程和绩效评价始终是在政府内部进行控制，虽有公民外部监督，但没有实际有效的制衡方式，另外，过于强调全“民”参与，把社会组织的角色和功能排除在外了。
自美国Solomon(1976)提出“减少无权感”以来，赋权的内涵和外延不断扩展，在选择和行动的主体上也从个人发展到社区、社会层面，参与式发展更加关注权力结构中的弱势、自我赋权和参与对话[17]，参与式预算由而关注到公民社会成长的重要载体——社区[18]。在总结既往实践和赋权社区、社会的基础上，参与式预算衍生出公众主导、行政参与的新模式，即南昌市西湖区的社区自主决策模式。
(1)参与机制和参与内容
2017年10月，南昌市西湖区开展了社区主导的参与式预算改革，命名“幸福微实事”，是基于海口美兰区的实践经验进行的渐进式改革，在推行过程上与海口美兰模式无根本不同，但其创造性地发挥了社区和社会组织在参与式预算全过程中的作用。该项目中，街道与社区分别配额100万元、30万元用于民生投入，预算决定权完全交给居民[19]。主要内容如下：
项目启动阶段：招募社会组织参与，主要有高校校友会、社区内的组织和南昌高校的志愿者协会；培训街道干部、社区干部和社会组织。
项目提议征集和筛选阶段：社区干部与志愿者按照社区常住人口花名册入户收集意见，社区层面进行意见初筛与同类项合并，居民在社区居民推选大会(即筛选大会)的圆桌上进行协商讨论，社会组织和专家组进行指导。
预算配额和项目投票阶段：根据社区居民推选大会结果对备选项目进行预算配额，之后组织社区干部、居民代表进行投票。
(2)主要贡献与发展评价
南昌西湖区在海口美兰区经验之上，“以基层赋权、社会组织动员和公民参与及相互之间的内在关联为核心要素”[20]，是街道牵头、社区居委会积极参与而非政府主导推进的，同时吸纳当地志愿者协会、高校校友会和社区娱乐、体育类组织的作用，发展了行政配合公众的社区自主决策型预算改革模式。
概括说来，从行政吸纳、行政动员到社区自主决策，三个典型案例渐次扩大了公民参与程度，提高了地方政府预算的有效性，优化了政府治理的民主途径。它们的共同点是公民提案表达预算偏好，政府部门采纳执行，政府的角色已从行政主导转化为放管结合、优化服务方面，过程中都减少了行政认可环节，强化了政府对公民的赋权，都致力于打造公开、透明以人民为中心的地方预算。
当然，参与式预算的开展的必要条件之一还是可供公民支配的资金数量，案例中的政府都是相对拥有充足的自主资金的，其中的公民具有话语权、政府信息公开，要求是公民参与的积极性和专业素质。但即使公民素质和专业能力是影响参与式预算成效的重要因素，“较高的公民素质也并非是开启民主进程的前提条件” [21]，这点可由中国现今关于参与式预算的具体实践得出：即大部分参与其中的民众和人大代表均为本土人士，很少甚至从未接受过预算事务(除却参与式预算进程中的专家培训)，仅从政策和资源偏好决定预算项目。
三、地方政府参与式预算的制约因素
中国实施参与式预算的优势在于可以乡镇、街道为参与式预算试点，因为街道办事处的社区居委会和乡镇的村委会与民众联系最为密切，同时拥有一定的财政收入和支持社区建设、新农村建设等重点工作的转移支付的保障。但在给公民、社会组织赋权增能的过程中，仍有多种因素限制了参与式预算的透明、共识和协商。
(一)参与式预算法律依据的缺失
迄今为止，我国已出现许多参与式预算实践，但大多停留在案例总结、经验借鉴阶段，大多是非制度化的参与式预算，缺少法律层面的制度保障。现行法律对于参与式预算的保障不明确不具体，仅有一些实施区域的规范性文件。首先，《中华人民共和国宪法(2018修正)》仅规定了公民的基本权利和义务、公民参与，是方向性和原则性的规定，缺乏参与式预算的可操作性。其次，《中华人民共和国预算法(2018修正)》(以下简称《预算法》)有规定人大对于本级预算的批准、调整、执行、监督等事项[⑧]，以及各级预算应征求各方面意见[⑨]、公民法人其他组织可检举控告违反《预算法》的行为[⑩]，但都是点到即止，没有参与式预算相关配套的程序性规定，没有制度的刚性约束，公众参与的范围仍旧很小[22]。另外，《预算法》也没有明确公民具体的预算权利，他们仅能通过人大代表进行间接反映诉求，而对于基层政府而言，是有能力直接扩大公民在预算层面的参与的。再次，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法(2015修正)》涉及政府预算的规定仅是各级人民代表大会行使“审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告”“保证预算的执行”“决定部分变更”，也未有灵活运用人大或人大代表于预算管理过程之中的内容。总而言之，现今关于参与式预算的规范性文件有效力仅留存于地方实践范围内。例如，温岭新河镇的参与式预算有出台相应的规范性文件，但这对于市层面制定的地方性法规及其政府制定的政府规章而言法律约束力十分弱，也没有《中华人民共和国立法法(2015修正)》的效力。最后，这些成功实践很大程度上依赖于推行者个人的能力和政策偏好，例如温岭实践中，最先萌芽民主恳谈形式的松门镇就出现过“人走政息”的情况，且“参与式预算监督在2007年差点断层” [23]。因而仅靠实践催生的部分正式文件和规则是远远不够的，非正式立法文件面临的是正式制度和非正式制度断裂的风险。
(二)公众参与预算决策的意识与能力不足
国内参与式预算实践出现了部分民众参与冷漠、被动参与的现象[24]，主要可归结为两方面原因：第一，参与民众确实在参与意识与能力上不足。预算决策涉及的会计和审计等知识偏专业化，部分人选不具备预算编制执行参与的思想素质和民主技能，普通选民较难表达自己的准确利益诉求，可能会倾向于依赖政府或直接服从专家和学者的意见。第二，国内参与式预算引入的部分动因是政府官员的自利倾向，即依靠民主进程来躲避决策失误可能带来的指责或是腐败指控[25]，导致参与式预算的改革并非是现代民主意识或是政府追求科学化的公共预算决策和良好绩效驱动，这样就无法真正激发公民参与的主动性和积极性，不仅容易使公民认为是“走过场”、“形式主义”，还会导致政策的连续性不足[26]。第三，民主技术的完善比如参与代表选取的分层抽样带来的一项负面影响是一些非代表性人员的进入。如利益不相关者，对于预算参与并没有热情。
(三)参与式预算程序尚需规范
第一，参与式预算经历环节较为繁杂，光是个人提案环节就可能花费大量的时间和精力，加上预算程序复杂，会使公民产生“搭便车”行为[27]。第二是是完整开展参与式预算的成本问题。不可否定的是，当今的预算参与的民主手段已不断完善。以泽国镇为例，它在参与式预算代表的选取方面就有了多年的迭代经验。2005年，泽国镇通过抽样到户进行参与代表的随机抽样；2006-2007年，按照2%的人口比例从全镇居民抽选；2008年，从村民选举名单中择参与代表；2015以后的代表组成，则是由(普通选民的1%+上一年度代表的30%+镇预算审查监督参与库和人才库的100名)三部分组成，大大避免了参与机会不均等的不良倾向。但这也造成了参与式预算成本的不断攀升。据泽国镇2015年的数据，进行一次完整的参与式预算大约需要镇从财政中拨出近10万元，程序成本较高，这是参与式预算在其他财政较为紧缩的地方进行复制推广的现实阻力。
(四)参与式预算资金分配影响力弱
根据预算参与是否可直接影响预算资金的分配归类，可分为决策型参与式预算及非决策型参与式预算。较对预算资金的分配影响力而言，决策型模式优于非决策型模式；较民主程度而言，决策型模式更为直接民主；较实施成本而言，非决策型模式实施门槛低，改革成本也较低。巴西阿雷格里港的参与式预算即是决策型，市民可直接决定大约20%的市政预算。但我国不同，因为我国是行政主导型的预算体制，我国的参与式预算主要属于非决策型模式，公民主要发挥政策咨询和预算监督的作用，直接影响预算资金分配的作用小。因此，未从赋权和实际影响力上对参与式预算做出明确的规定。
四、完善参与式预算发展的可行性进路
财政乃庶政之母，预算是财政的关键环节，中国引入参与式预算必将对治理体系与治理能力现代化产生重大影响，具有改革预算体制、遏制贪污腐败、顺应参与式治理需要、增强政府合法性、提升公共服务能力、缓解社会矛盾等多重效果。基于中国参与式预算发展的制约因素，本文认为，推进我国参与式预算发展，需从以下方面突破：
(一)法律体系的深度赋权
要构建中国参与式预算的法律体系。法治与民主是相辅相成的，扩大参与式预算民主的广泛性，势必要在法治的规范和框架之下进行。在宪法层面，不能仅停留于民主权利，应明确规定“财政民主”和“财政参与”，即财政资金的收入、管理、支出等都需基于服务纳税人，由此推进参与式预算的直接民主范围、公民参与权和实施原则的确立。在《预算法》层面，则更应明确各主体的预算权利，要求各级政府为保证公民的预算知情权、预算参与权、预算监督权、预算问责权而创造条件。在地方性法规和地方政府层面，则要根据地区实践差异推进制度创新，就参与式预算的事项制定，规定其适用范围和基本制度。其他规范性文件层面，则可因时、因地制宜，多样化参与方式。
(二)参与制度的优化设计
国外研究证明了参与式决策有助于减少公民的依法抗争[28]、使政府官员尽量避免腐败指控[29]并为难以在资源与需求矛盾中抉择的官员提供政治护身符[30]，因此仍旧要扩大参与式预算的民主程度和应用范围。为使参与主体最终绩效的最大化，对涉及人员和组织均进行参与的制度化设计。
1.首先，在参与主体的科学选取方面，可通过直接选举、定向邀请、随机抽取、分层抽取、科学抽取、滚雪球抽取、随机抽取等多种方式保证参与主体的广泛性、代表性，兼顾普通选民、专家代表、人大代表、智库、业界精英等。为保证专业性，需充分发挥各行业专家和学者的专业优势带动公民参与，同时通过宣传和培训降低公众参与预算的门槛，提高参与热情和参与能力。其次，参与程序也需进行规范设计。中国现代预算体制改革的起点是预算透明问题，缺少的是必要的公民参与程序和技术供给，参与式预算的出现搭配人大为“看好人民的钱袋子”提供便利[31]。在商讨协商环节，综合运用群众座谈会、复式协商民主决策程序，并注意选用“地方性知识”丰富的具有客观中立原则和经过系统主持技巧培训的主持人[31]以保证讨论的质量。
2.非政府组织的参与应常态化。社会组织具有特别的规模效应和专业性，在预算参与层面，可通过解读和评价预算信息、收集民众意见将个体的参与需求扩大化，增强其民意代表功能。通过构建社会利益共同体，扩大信息共享，从而发挥其在权利和权力之间的平台作用。如李凡领导的CWI，为新河镇参与式预算提供咨询[32]。
3.对适用领域和适用范围的界定。现今参与式预算的成功实践主要发生在小城市中，地方性居多，国家层面的参与暂无。为保证参与式预算的有效性，势必要考虑政治结构、政治制度和成本收益，因此我国参与式预算的重点也应是地方层面的实践。较为稳妥可行的方式是：乡镇试点经验-县级实践-市级推广。就各国经验而言，参与式预算主要针对于与公民相关性高的公共支出的安排，主要关注短期项目，但要考虑到的是，市、镇的发展不能仅仅应对短暂、紧急需求，要考虑市、镇发展的蓝图和战略规划，平衡好长期利益与短期利益的关系。另外，预算的全过程，包括预算编制、预算审批、预算执行和预算监督以及决算，都应有相应的参与方式。预算听证、民主恳谈、网络参与、问卷调查、实地调研等等均需纳入公民参与途径的精细设计中。
(三)公民社会意识与政治参与能力的培育
在公共财政领域固存的“预算软约束”的刺激下，任何政府都想不受拘束并拥有广泛的自由裁量权[33]，而参与式预算的出现为保证其横、纵向受托责任的履行创设了可行条件，其中积极的有组织的公民参与就是“强化受托责任的关键”[34]，研究表明，参与对于保证政府计划的成功以及地方民众和资源的可持续发展有着不可否认的作用[35]，培养人民有效的自主治理能力，主动参与发展进程，可有利于发挥公民社会的无穷潜力，共享改革开放成果。参与式预算作为培育合格和高素质公民的“公民学校”，也有其“入学门槛”，需要公民具备基本的治理语言、权利和义务意识、政府权责统一意识，在此基础上了解政府预算政策的制定与实施。但即使是发达国家的公民，这类知识也是诸多缺乏的[34]。因此，需要在政府偏好、个人意识和个人能力方面加以催化培养。在政府的意识层面，中国治理一直强调以人民为中心，在整体推进公共预算治理现代化的进程中，需要政府将培育公民精神作为重要工作，并以此为抓手推进行政、政治、社会领域各领域改革。在公民的意识层面，需要公民了解到政府是服务而非掌舵，要认识到自身是国家事务治理的委托者和主人翁，不完全依赖于政府并有监督问责意识。在公民参与能力层面，虽说各地实践证明了公民素质并非开启预算改革民主化道路的前提[11]，但更高的公民素质无疑更助于发挥民主治理的正面作用，推进预算民主进程，因此也需要投入各种人力、物力和财力成本对选民进行专业能力的培训。
五、结语
中国参与式预算实践为推进中国国家治理体系和治理能力现代化提供了一条可行性进路。参与式预算是公共预算改革过程中出现的可期待的变革导向，但它也受制于国家政治体制、上下级政府利益互动、地方精英的进取理念和当地民众的参与意识和能力等。因此，参与式预算的可持续性是需要配合行政管理体制、公共预算体制改革及公民社会的培育共同进行的，本质上是解决行政放权与公民赋权之间的衔接问题。在公民参与方面，雪梨·阿恩斯坦的公众参与阶梯模型[36]指出，公众参与的目的、方式、制度设计的差异性会导致公众参与的不同程度和不同结果，深度参与包括合作、授权和公众控制三个维度，需要在实践中体现出公民赋权参与的特点和价值追求。我国的参与式实践虽已在预算信息透明共享、民众需求回应、政府合法性维护方面有所成就，也是政府放权大趋势之下推进基层民主的较好创新，但大部分体现出来的还只是高层面的表面参与，即通过“展示”“把精心挑选的代表安排进行参与”，政府保有最终的决策权力。为推进更具有社会认同和信任基础的公共预算体制改革，促使参与式预算实践领域的行政放权完全进化为公民赋权，它的规范、持续推进需要制度、法律、程序和技术的保障，也需要公民见识和公民素质的建树，由此培育出更加成熟的能约束政府负责的、有自主治理能力的更好的公民，扩展政府职能和服务的供给侧改革，真正实现现代行政文化下的社会自治能力的发育。
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