郭崇龙/湖南农业大学经济学院; 唐在富/中国财政科学研究院

    内容提要：本文以湖南省为例，分析了财政支农资金的使用现状及财政支农资金整合过程中存在的一些问题。运用DEA二次相对效益模型构建了财政支农资金整合的绩效评价体系，从资金配置效率和提升效率两个方面作出分析，得出湖南省51县（州）整合总体效率值有待提高、财政支农资金整合效率参差不齐和区位因素明显等结论。针对各县（州）的整合绩效，提出了要继续加大财政支农资金整合力度，创新财政支农资金整合方式，坚持以县为主、各级联动的建议。

    关键词：支农资金整合  绩效评价  二次相对效益模型

    一、引言

十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。资金是经济发展的血脉，也是解决“三农”问题的强大支撑。党和国家历来高度重视“三农”资金的投入使用，并且投入的力度在逐年增加。所以，如何评价并提高财政支农资金的效率，是探索建立财政支农资金整合长效机制的基础，是推进农业供给侧结构性改革、发挥改革财税体制改革牵引作用的重要途径，也是农村全面建成小康社会、加快农业现代化步伐的有力保障。自2004年开始，中央一号文件每年都对财政支农资金整合工作提出了相应要求，并以此为基础，对财政支农资金整合工作进行了积极探索，开展试点。目前，关于财政支农资金整合已有诸多研究，一是在财政支农资金整合的概念、平台和模式上。郑秋铭（2019）认为要优化财政支农资金配置结构、加大财政资金整合力度、健全财政资金监管机制。张维萍（2006）等认为，支农资金整合不是简单的调整和归并，而是要将各渠道、各部门管理的支农资金进行深度整合，适当有机集中起来安排使用，使原来分散的资金握成“拳头”,形成合力并组成一个有机高效的管理系统。金人庆（2006）在如何开展财政支农资金整合工作时提出了以县为主进行资金整合试点的构想。陈池波、胡振虎（2007）通过总结全国财政支农资金模式后，提出可以通过建立平台来形成整合财政支农资金的模式，比如以优势农产品、特色农业、农村公共事业等为平台，通过上下结合、整体打包、项目支持的模式，对财政支农资金进行整合。二是在对财政支农资金整合经验的总结和概括上。李甜田（2018）以四川省武胜县为研究对象，建立财政支农资金整合效果评价指标体系，提出了要调动以县为主整合支农资金的积极性。刘赛（2017）发现财政支农资金整合还停留于“表面整合、数字整合”，针对双峰县财政支农资金整合的现状、问题和双峰县农村经济社会发展实际，提出要统筹协调财政支农资金整合组织机构，扩展财政资金整合的广度与深度，搭建多层次的财政支农资金整合平台等措施。肖植松（2016）认为支农项目面对的直接管理者是县级政府，所以县级层面承担了支农科技资金整合的主要工作，同时县级政府对农村公共产品需求偏好具有信息优势，因此，支农科技资金整合以县级政府为主导。三是通过对财政支农资金整合的使用效益进行评价，建立相应的评价方法与指标体系设计。侯石安（2001）对此进行了较为深入的分析。他指出，在评价方法方面可以采取包括定性与定量相结合、统一性和专门性相结合、事前评估分析和事后评估分析评价相结合、自我评价与专家评价相结合等不同的方法。王金龙（2018）对我国县级财政支农资金整合使用的情况和问题进行了分析，认为我国县级财政支农资金整合的效率并不高，存在县级财政存在资金预算执行缓慢、资金很难到位，顶层设计部门规章制度仍然是非常的落后等问题。

专家学者对财政支农资金整合做了大量工作，但对财政支农资金整合的系统性研究存在明显不足，尤其是从财政支农资金整合的绩效来分析支农资金整合效果与问题的成果不多，没有建立一个科学、完整、有效的财政支农资金整合评价体系。本文引入DEA二次相对效益模型进行绩效分析检验各单元的主观努力程度，排除其他基础条件影响而实现的财政支农资金整合投入产出效率的提升，从资金配置效率和提升效率两个方面分析湖南省51县（州）财政支农资金整合前后的效果效益，并提出了针对性措施建议，为财政支农资金整合工作效率的提高提供一定参考。

    二、绩效评价模型的选择与构建

    （一）DEA二次相对效益模型

    财政支农资金整合的一个重要目的是提高资金使用效率，即通过整合投入来提高投入产出效率。一般通过构建多指标综合评价体系，通过层次分析法、灰色关联分析法、模糊综合判别法有效地评价各决策单元的“生产有效性”。但“生产有效性”和“管理有效性”存在一定的区别,“生产有效性”是指每个生产单元通过较小的生产投入量实现其期望目标最大化的能力,“管理有效性”则是是指消除一些资源禀赋后,通过经营管理反映决策单元产生效益的生产行为(冯英浚等,2001)。在财政支农资金整合的绩效评价研究中,各地区客观基础条件存在差异,等量的财政支农资金投入会得到不同的产出,所以财政支农资金的使用效率也会因此受到影响。因此,各地区财政支农资金整合效率水平仅仅根据“生产有效性”测算并不能得到理想的结果,进而导致各地区不能从自身的努力程度寻找相对应的原因，而将低效率的原因总结为不同客观基础条件所导致。因此,单纯的将评价“生产有效性”的方法用于财政支农资金整合绩效评价研究中并不能得到有效的结果,应该同时结合评价“管理有效性”的方法。冯英浚、李成红(1995)通过DEA二次相对效益评价模型解决了这一问题，可以合理评价决策单元的“管理有效性”。该模型将以往的各决策单元相对效益作为投入量，并以此作为基础条件,称为“基期效益”,而将当前各决策单元相对效益作为输出量，称为“现期效益”,再采用DEA模型构造出效益指数状态前沿面,测算两者之间的二次相对效益,这样就可以有效消除各决策单元客观基础条件存在差异的影响。

    本文试图将DEA二次相对效益模型应用于湖南省财政支农资金整合的绩效评价之中。此外，C2R模型论述的是投入产出的总技术效率概念，而财政支农资金一般代表农村公共支出，只有在说明“三农”发展与农村公共支出间的投入产出关系时，考虑各地区发展“三农”的努力程度，才能对财政支农资金整合的绩效做出合理评价，所以本文拟采用数据包络分析中的C2R模型来确定指数状态。

    （二）财政支农资金整合绩效评价体系的构建

本文将“三农”发展的资金配置效率定义为各单元以最小的财政支农支出实现“三农”发展期望目标的程度，用于反映“三农”发展的“生产有效性”；将“三农”发展的提升效率定义为各单元只考虑主观努力程度，排除其他基础条件影响而实现的“三农”发展投入产出效率的提升，用于反映“三农”发展的“管理有效性”。

对财政支农资金整合的绩效评价采用DEA二次相对效益模型，可分以下三步骤进行；第一，根据基期和现期的“三农”发展投入产出效率确定“基期效益”和“现期效益”；第二，测算二次相对效益，分别反映“三农”发展的资金配置和提升效率；第三步，将“三农”发展的资金配置和提升状况效率合成，得到财政支农资金整合的绩效评价效率，如图1所示：

图1  财政支农资金整合绩效评价步骤

第一，确定“基期效益”和“现期效益”。对n个单元的m个部门进行“三农”发展投入产出效率评价，其中：i=1，2，…，m（记为）表示与“三农”发展紧密相关的部门，j=1，2，…，n（记为）表示决策单元（DMU），在这里决策单元是指湖南省各县（州）。针对第i个部门，每个单元j均有1组1维投入向量和S维产出向量，其中：表示第j个县(州)（决策单元DMU）的第i个部门的人均部门财政支出，且>0；（k=1，2，…，s）为第j个县（州）（决策单元DUM）的第i个部门的第k项“三农”发展的产出量，>0。以第i个部门为例来考察问题，假设第个决策单元的投入向量和产出向量分别为。令第i个部门的生产可能集为：

              （1）

且第i个部门满足凸性、无效性和最小性，这个性质假定对所有的m个部门都适用。根据Charnes，et al.(1978)所提出的C2R模型，可以测算第个县（州）（决策单元DMU）第i个部门的“三农”发展投入产出效率，该问题可以用以下线性规划表示：

min                                                                  （2）

                                                      （3）

   表示为使（记为）成为可能的生产活动，在产出维持水平为时，实际投入可以扩张或缩减的倍数，易知，当时，显然处于生产可能性集中，而当时，也可能处于生产可能性集中。使属于生产可能性集的最小，即为模型的解，记为。即是第个单元第i个部门的投入产出效率值，显然，且越大表明效率越高，因为即效率值等于最优投入与实际投入之比，越大表示实际的投入与最优投入距离越近，从而效率越高。

设t=P,C分别表示基期和当期，将基期（财政支农资金整合前）“三农”发展的投入产出相对效率称为该县（州）的“基期效益”，以表示；将当期（财政支农资金整合后）“三农”发展的投入产出相对效率称为该县（州）的“现期效益”，以表示。

第二，计算二次相对效益。基于第j个县（州）的“基期效益”和“现期效益”分别从“三农”发展的静态资金配置和动态提升状态两个角度进行二次相对效益测算。“三农”发展的资金配置效率主要从静态角度反映各个县（州）人均财政支农支出与“三农”发展间的投入产出关系。由此，第j个县（州）“三农”发展资金配置效率应由相应的“基期效率”和“现期效益”平均数合成确定:

=（+）/2                                                         （4）

“三农”发展提升效率状况是在消除客观基础条件的情况下，动态的反映各县（州）促进“三农”发展的努力程度。每个县（州）都有一组（，），称为第j个单元的“效益状态”。由于，分别反映第j个单元支农部门的历史投入产出效率和现今投入产出效率，历史是不可改变的，各个单元在同样的历史效率条件下，当期效率可能不同，这很大程度上取决于自身主观能动性的发挥从而使得管理有效性出现差异。不同单元的这种差异程度可以用一种效率指数来表示，即把各个单元的“基期效益”当作输入，而把“现期效益”当作输出，通过DEA模型构造一个效率指数来反映不同单元的这种动态差异的程度。

第j个县（州）“三农”发展提升状况效率表示每个县（州）在“基期效益”条件下“现期效益”可提高的倍数。所有县（州）的“效益状态”形成效益状态参考集T，由T可引申出效益状态的可能性集：

             （5）

假定满足凸性、无效性和最小性。基于第j个县（州）“三农”发展投入产出的效益状态，可构建线性规划模型对其中第个县（州）的“三农”发展提升状况效率进行评价：

                                                                  （6）

                                                       （7）

令模型的解为，的含义是：第个单元的支农部门有历史投入产出效率值，在此基础条件下，相对于全部县（州）形成的生产前沿面来说，该单元“当前效益”可扩大至实际“当前效益”的倍，与之间的差距即为效率的损失。令为第j个单元的“三农”发展提升效率状况。

第三，财政支农资金整合绩效评价效率的合成。在获得“三农”发展资金配置效率和提升状况效率的条件下，面临的问题是如何将这两个效率指标合并为一个综合指标，这涉及两个指标的权重确定问题。二者权重的确定基于这样一种思想：各单元的生产有效性和管理有效性中，哪个变异较大就说明哪个在各单元综合效率差异的形成中影响较大，所以应赋予较高权重，反之则赋予较低权重。以各自的变异系数来衡量各自的变异程度，以各自的变异系数占两者变异系数之和的比重来确定各自的权重，即：

                                                  （8）

其中，分别表示所有单元“三农”发展资金配置效率和提升状况效率的均值，分别表示所有单元“三农”发展资金配置效率和提升状况效率的标准差，分别表示所有单元“三农”发展资金配置效率和提升状况效率的变异系数（标准差系数）。通过这种方法，可以得到“三农”发展资金配置效率和提升状况效率评价的权重：

                                    （9）

因此，得到第j个单元财政支农资金整合的绩效评价效率：

                                                         （10）

    三、绩效综合评价与分析——以湖南省为例

    本文以湖南省人民政府印发《关于推进贫困县统筹整合使用财政涉农资金工作的实施意见》（湘政办发〔2016〕53号）中51个试点县（州）作为决策单位，以各县（州）整合的支农资金作为投入项，农业生产总值、农村居民人均可支配收入为产出项的指标体系。本文从《湖南省统计年鉴》、各县（州）统计公报、各县（州）预算执行情况及各县（州）关于统筹整合使用支农资金的使用方案中获得了2013年-2015年和2016年-2018年湖南省51个试点县（州）的相应数据，构成了DEA二次相对效益模型分析的面板数据，其中由于2016年之前并未开展支农资金整合的相关工作，所以2016年之前整合的支农资金额用该年的财政支农支出乘以整合度（整合度=整合的支农资金/财政支农支出）。基于前文所述财政支农资金整合绩效评价的理论模型，本文采用数据包络分析DEAP2.1软件进行测算得到湖南省51个试点县（州）财政支农资金整合绩效评价的结果。

（一）各县（州）“效益状态”测算分析

“效益状态”分别指“基期效益”和“现期效益”，反映的是决策单元的投入产出效率。本文以湖南省51个试点县（州）2013年-2015年的综合投入产出效率作为“基期效益”，以2016-2018年的综合投入产出效率作为“现期效益”，同时将各县（州）按区位划分为长株潭城市群（1-7）、洞庭湖区（8）、湘西地区（9-34）、湘南地区（35-51）如图2所示。

由图2可以看出，①湖南省51个试点县（州）财政支农资金整合的“基期效益”和“现期效益”分布趋势非常接近,其相关系数为0.863，这说明2013年-2015年和2016年-2018年湖南省51个试点县（州）财政支农资金整合的投入产出效率具有很强相关性。从各县（州）的投入产出效率排名来看,分别有四十九个县（州）排名提升，一个县（州）排名下降，一个县（州）排名不变。②相对于基期效益而言，当前效益有所提高，51个试点县（州）基期效益的平均值为0.294，而当前效率的平均值为0.421，其含义是，2013年-2015年湖南省51个试点县（州）为达到现有产出水平，平均实际投入可缩减70.6%，即无效投入为70.6%；至2016年-2018年该比率缩减到57.9%，这表明财政支农资金整合切实提高了财政支农资金投入的使用效率。③财政支农资金整合效果还具有一定区域性，由于地处山区，在湘西地区和湘南地区的大部分地区财政支农资金的投入产出效率较低，在财政支农资金整合前资金使用分散，有限的资金难以形成合力，投入的边际产出较高，整合财政支农资金，相当于增加了支农投入，所以其效率提升较大；在洞庭湖区和长株潭城市群等一些平原地区，由于土地肥沃，农田的灌溉等基础条件较好，在财政支农资金整合前各种投入已经比较好的发挥作用，财政支农资金的投入产出效率已经较高，所以投入的边际产出相对较低，增产潜力相对较小，所以整合的效果也相对较弱。

（二）各县（州）二次相对效益的测算分析

二次相对效益是基于各县（州）的“基期效益”和“现期效益”，从静态和动态两个角度进行测算，分别反映各县（州）资金配置和提升状况。采用前文方法，测算出湖南省51个县（州）的资金配置效率和支农服务提升状况效率，如图3所示。

图3  湖南省财政支农资金整合二次相对效益分布

通过计算51个县（州）的支农资金配置效率和提升状况效率，得出两个效率值在各县（州）中的分布存在一定差异，得到的离散系数分别为0.168和0.114，这说明在财政支农资金整合的绩效评价中，各个县（州）的投入产出效率差异较大，主观努力程度差异较小。51个县（州）的配置效率和提升状况效率的平均值分别为0.357和0.450，这表明从静态角度来看，51个县（州）的投入产出效率平均为0.357，从动态角度来看，相对于投入产出已有的基础来说，各县（州）的投入产出效率提升潜力平均为0.093，即当前投入产出效率还有提升空间，还有9.3%的最优投入产出效率没有实现。同时，各县（州）资金配置效率和提升状况效率两组效率值相关系数为-0.260，两者不存在明显的线性关系，这说明只有部分县（州）既有较高的农业资金配置效率，也有较高的提升状况效率。

（三）各县（州）财政支农资金整合绩效评价结果分析

根据前文所设计的财政支农资金整合绩效评价体系，并结合财政支农资金配置效率以及提升状况效率，用两者的“标准差率”赋予权重，根据测算出的标准差率可知，在资金配置效率方面赋予的权重为59.6%，而在提升状况效率方面赋予的权重为40.4%，由于各县（州）资金配置效率相差很大，所以应该在资金配置效率方面赋予相对较大的权重，基于所赋予的权重通过测算得到51个县（州）的财政支农资金整合绩效评价效率数值如图3所示：

图4  湖南省财政支农资金整合的绩效评价效率值分布

由图4可以看出，湖南省51县（州）整合总体效率值整体不高，但位于洞庭湖区和长株潭城市群的县（州）由于农业基础设施完善，整合的总体效率比湘西地区和湘南地区高。而且部分地区的差异较大，如湘西地区可能受当地地理环境位置影响，各个县（州）的具体整合措施、自身的发展水平和县域经济总量也存在一定差异。

    四、结论与政策启示

    综合全文可以得出湖南省51县（州）整合总体效率值有待提高，但由于自然条件和发展状况的差异性，湖南省51县（州）的财政支农资金整合效率参差不齐：在洞庭湖区和长株潭城市群的县（州）整合的总体效率较高，但提升空间较小，而位于湘西地区和湘南地区的县（州）整合的总体效率较低，但提升空间很大。同时我们注意到，部分县（州）每年的财政支农资金和整合资金都有显著提升，但产出效率依然偏低。所以，根据本文的研究内容和财政支农资金整合绩效评价的结果，得出以下几点政策启示：

    第一，要继续加大财政支农资金的整合力度。通过近三年财政支农资金整合的相关工作，可以清楚的看到财政支农资金的整合切实提高了资金的使用效率，促进了各地区农业生产的发展。各县（州）应继续扩大财政支农资金的整合范围，同时注意定义好支农资金的整合边界，同时提升资金效率和管理效率。

    第二，要创新财政支农资金整合的方式。通过前文分析可以看到，部分县（州）财政支农资金和财政支农整合资金总量都在提高，但其提升的效益较低，其原因是单一的财政支农资金投入并不能明显提升农业产出的效率。财政支农资金整合，不仅是财政资金本身的整合，更应该包括财政资金的带动和引导社会资金的整合，所以要开辟资金来源的新渠道，创新财政融资机制，吸引各类信贷资金和私人资本投资农业农村建设。

    第三，要坚持以县为主，各级联动。通过分析湖南省对51个县（州）开展财政支农资金整合可以反映以县为主体开展财政支农资金整合具有很好的效果。财政支农资金整合的目的就是集中力量办大事，县级政府能充分发挥对支农项目的信息优势，了解资金最需要投入到什么地方，中央和省级政府能以区域的整体利益为重进行宏观调控。只有做到各级政府和管理部门经济、社会和生态的目标函数一致，才能在整合财政支农资金的系统内，充分发挥财政支农资金整合的作用。

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