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法律义务视角下的财政扶贫:理论构造和实践逻辑
时间:2020/9/16 11:15:46    来源:地方财政研究2020年05期      作者:龚 伟

龚  伟/安徽农业大学


内容提要:“财政中心主义”的扶贫模式在精准扶贫的时代要求下面临调整,法治视野下的财政瞄准实质是公共财政的义务问题,而这个问题在法学界多年来缺乏回应。本文尝试从国家义务的理论出发,阐释了公共财政义务来源于公民权利,遵循社会本位,在法律构造上包括保障个人生存、均衡社会负担两大基本体系,并在此基础上结合乡村扶贫的实践场进行了公共财政义务的基本判定。

关键词:公共财政义务  保障个人生存  均衡社会负担  精准扶贫


一、引言

贫穷,是国家发展、民族复兴大潮中的险滩暗礁,决心和谨慎是对抗贫困的精神支柱,制度的准确则是治理贫困的真实线索。14个集中连片特殊困难地区、12.8万个贫困村、4000多万贫困人口,2020年如期脱贫的既定目标,这无疑是当下最紧要的命题之一,而这场重大考验中,作为减贫脱贫“助推剂”的公共财政多年来几乎是一柱擎天。

1  1980-2018年中央财政专项扶贫资金概览表

时间

规模(亿元)

增长率

1980-1984

29.8

11.76%

1985-1993

201.27

16.91%

1994-2000

531.81

9.81%

2001-2010

1440.34

9.3%

2011-2015

1898.22

14.5%

2016

660.95

43.4%

2017

860.95

30.25%

2018

1060.95

23.23%

注:除2016-2018年以外,增长率均为年均增长率。


上述数据表明,从1980年开始设立中央专项扶贫资金以来,资金规模发展一直呈现陡峭的上升态势,其中2011-2015仅用了五年时间,财政专项扶贫资金投入就超过了前十年的规模,而2016-2018年的财政投入已经尽显强势,年增长率保持高速态势。强劲的财政投入带来的是乡村贫困状况的巨大改善,根据《改革开放40年中国人权事业的发展进步》白皮书显示,过去40年,中国共减少贫困人口8.5亿多人,对全球减贫贡献率超过70%。按中国现行贫困标准,1978年至2017年,中国农村贫困人口由7.7亿人减少到3046万人,贫困发生率由97.5%下降到3.1%。2012年至2017年,中国每年有1000多万人稳定脱贫。

以上数据是脱贫攻坚中“财政中心主义”的直接反映,即以公共财政资金作为扶贫的主要支撑进行贫困治理。但在精准扶贫的时代要求下,这一模式亟需调整。法治视野下的财政瞄准实质是公共财政的义务问题,而这个问题在法学界多年来缺乏回应。为此,本文基于扶贫实践中财政中心主义面临的现实困境,在学理层面阐释了公共财政义务来源于公民权利,遵循社会本位,在法律构造上包括保障个人生存、均衡社会负担两大基本体系,并在此基础上结合乡村扶贫的实践场进行了公共财政义务的基本判定。

二、扶贫实践中“财政中心主义”的现实之困

在我国三十余年的扶贫历程中毫无疑问贯彻的是“财政中心主义”帮扶模式,社会和个人的主动参与较为有限。这种贫困治理模式效果明显,但若论起质素,其中确有令人担忧之处。

(一)“财政中心主义”扶贫的效率考察:以某次第三方评估为例

笔者在2016年底对安徽省的脱贫攻坚第三方评估中发现,当前“财政中心主义”扶贫模式在实践中不乏尴尬。以此次调查中的S县、W县、Z县为例,三县均属国家级贫困县,自2014年对贫困村和贫困户建档立卡后,在财政的大力扶持下,三年间扶贫工作均取得了显著的进展,农村地区的贫困发生率大大降低。

2  2014-2016年三县农村脱贫人口情况

地区

原有农村贫困人口

(万人)

2014-2016各村脱贫人数(万人)

2014年贫困发生率

2016贫困发生率

S

12.33

7.8

19.19%

7%

W

12.74

4.53

21.81%

14.05%

Z

11.5

5.53

20.22%

10.5%


从数据来看,财政扶贫在整体上是卓有成效的,但在2016年的脱贫攻坚第三方全面监测评估工作中,第三方对每个县都实行了进村入户的实地调查,发现当前在乡村中还是比较偏重于“输血”扶贫,即对户对人进行直接的经济帮扶,而在“造血”方面还显得非常不足,贫困村基础设施、生态环境、贫困者就业能力方面还很欠缺,总体上的财政扶贫效率仍然令人担忧。

首先,贫困地区的基础设施方面:三个县虽然都在农村道路、饮用水、异地扶贫搬迁和危房改造等项目上向贫困村和贫困户倾斜,但也都存在不同程度的交通基础设施欠账大、水利设施老化失修等情形。而基础设施的薄弱使得贫困地区抵御自然灾害的能力不足,以S县为例,2016年该县发生了严重的洪涝灾害,70个贫困村的直接经济损失就达到3.07亿元,受灾贫困户户均损失近10400元。

其次,三县均存在产业发展项目明显少于资助类项目,以及产业项目本身空心化的情形:如部分村为了尽快树立特色产业品牌,给大量贫困户免费发放鸡苗和猪仔等,然后再给农民发放特色产业生产补贴,却不问农民的生产意愿和能力,也不安排任何技术培训,造成了大量的浪费,还有一些乡镇将贫困户脱贫时奖励的500元脱贫光荣金计入产业支持项目或社会救助项目。调查中的S县到户产业发展项目中有1880个属于养殖业项目,占该县全部到户产业发展项目的49.36%。但据分析,这些养殖业项目基本上都是农户各家各户饲养几十只鸡、一头猪或牛,规模较小,也没有相应的技术培训,而且从农业生产专业化和规模化实际效益来看,农户这种小规模经营无疑是不可持续的。同时,当地政府以此名义给每户补贴的500元或1000多元(有的农户饲养两头猪或牛补贴多一些),直接计入贫困户本年度的转移性收入,对提高该县2016年脱贫户的家庭人均纯收入有着重要的贡献,还有受调查贫困户反映,自家根本没有养猪,也获得了500元的产业发展补贴。

再次,即使在财政资金对贫困人口的直接资助上,也存在许多效率上的问题,精准度和效率都有所欠缺:调查中发现,部分乡镇对农户的项目资金支持相对充足,然而农民实际关心的教育、培训类支持则十分薄弱,同时农村地区的脱贫途径集中在外出打工上,部分乡镇2016年以后的扶贫计划中也仍然以劳动力转移为主,不难看出,在贫困乡村,传统的农业生产越来越被边缘化,而劳动力的大量流失使贫困地区普遍存在内动力不足,减贫效果被弱化的现象,也使得财政造血功能遭遇尴尬。

S县、W县、Z县的情况在此次调查中并非特例,其他县域都不同程度的存在上述问题。并且,恰如近年来学术界的研究结果所显示的那样,当前的扶贫模式实际上还存在许多值得反思之处,如补贴政策本身无法很好解决补贴政策的同质性与贫困原因异质性之间的矛盾;在乡野智慧的冲击下,补贴政策在执行中遭遇各种扭曲甚至侵蚀的问题;政府在扶贫产业的选择确定上缺乏专业性,从而导致补贴的产业与市场目标偏离;财政供给的过度依赖常常也会带来返贫以及财政负担过重的情况;此外,还包括更深层次的社会问题,如补贴使得贫困主体只能被动地接受补贴,失去了表达诉求的机会,损害了真正意义上的基层民主,也对贫困的内源性问题,即对“能力贫困”[①]的改善并无助益。此次第三方调查虽不涉及这些跨学科的深层次问题,但是实践中发现的很多情况可以从一定程度上为近年学术界反贫困研究提供论证。

(二)扶贫中财政瞄准的实质——公共财政义务的提出

对于财政扶贫的担忧不仅是学术界所关心的问题,决策层面的也始终高度关注,在坚持政府引导的前提下,当前扶贫工作呈现出两个方向的明显转变:

其一在于财政资金的运用效率问题,即改变过往以财政资源的堆积来推动贫困村发展的思路,转而注重财政资源的有效配置,为此,国家提出了六个精准和五个一批,以及从大水漫灌变精准滴灌的扶贫模式,这就是对财政资金的运用提出了更高的要求。其二在于引入多中心协同治理贫困的理念,坚持多元主体,鼓励和支持民营企业、社会团体、基金会、民办非企业单位等各类组织积极从事扶贫开发事业。

此种背景下,政府主导扶贫的局面在将来仍然是必要的,但“财政中心主义”的扶贫模式则会面临大幅度的调整,在公平与效率目标的双重指引下,财政资金运用的准确性和效率性都必须得到充分的体现。从经济角度来说,改变财政资金全覆盖的思路将成必然之势,扶贫中哪些属于财政资金的优先覆盖范围,哪些可以交由社会协同治理;哪些领域政府必须直接干预,哪些项目政府应该减少干预,这些都将是无法回避的现实疑惑。由此,财政补贴对象必然会有所取舍,投入的范围和程度也必有进退,而这期间如何寻找“刀刃”,即如何实现“瞄准”将是一个棘手却急需明晰的问题。这种财政资源的目标瞄准,以及随之而来的的合理性阐明,不仅关系到七千万贫困人口的切身利益,而且是关系国家经济发展和社会稳定的大局问题。

现代财政之所以是公共财政,在于对公共物品和服务的提供,以及对市场缺陷的弥补,因此,公共财政必然是民主的、法治的财政。当前,国家财政主导下各种社会力量的积极参与使得乡村扶贫成为充满力量的社会场域,对资源的竞争和对效果的追求在实践中迸发了充沛的活力,也给予理论上足够的暗示,即相比从县到村再到人的主体瞄准,财政公共资源的目标瞄准是更为基础的分配。然而在法治的大背景下,这又是一个充斥着迷惑性的问题。财政资源分配的正当性来源于一个命题,即公共财政的法律义务问题,这是一个几近忽略的命题,却在精准扶贫这样的时代大潮中一再凸显。

三、公共财政义务的理论证成与法律构造

国家是普遍存在的政治实体,而国家要履行义务,其很大程度上依赖公共财政的供给,因此,公共财政义务在本质上属于国家义务的体系之内,公民权利、国家义务与国家权力的关系厘清,对于认识公共财政义务的真实属性具有基础性的意义。

(一)公共财政义务与公民权利的基本逻辑

西塞罗曾有言“生活的全部高尚寓于对义务的重视,生活的耻辱在于对义务的忽视”。对国家义务的论述在法学理论界一直是一个热情洋溢的问题,而其实质是关于公民与国家关系的宪法问题。在主流的观点中,公民权利产生国家权力,国家权力则产生国家义务。对此的经典描述例如“在民主和法治社会,国家的一切权力属于人民,源于社会经济和政治关系的公民权利是国家权力的源泉。”“不是权力创造和批准权利,而是权利创造和批准了权力”。但实际上,这一思维正如社会连带主义法学创始人狄冀所说,在根本上是一个“主观性的制度”,这使得法律中存在两个不平等的主体,一个是发布命令的政府,一个是服从命令的公民,而国家权力必然与个人权利相对立。1789年法国《人权宣言》第二条中写道:“一切政治结合均旨在维护人类自然的和不受时效约束的权利。这些权利是自由、财产、安全与反抗压迫。”由此,国家存在的目的应是最大限度地保护社会成员的权利,并不是成为个人权利的对立面,国家与公民的关系实际上并不是权力与权利的关系,而是个人权利为国家创设了义务,即为保护个人权利国家有义务组织国防、警察和法院等相应的机构并提供相应的公共服务。“对个人权利的这种认可既确立了公共活动的方向,又决定了政府行为的限度”,“对于现代社会的经济组织来说,国家所需要的已经不再是发布命令的权力,而是满足需要的义务。我们承认统治阶级仍然保有着一定的权力;但是,他们如今保有权力的根据不再是它们所享有的权利,而是他们所必须履行的义务。”很明显,公民权利直接产生国家义务,国家义务则产生国家权力,在这一逻辑下,国家权力只有通过国家义务的中介才能与公民权利发生关系。

公共财政义务从属于国家义务体系,是国家义务在财政领域的体现。从逻辑上来说,国家义务直接来源于公民权利,这也形成了对公共财政义务产生依据的说明。

(二)公共财政义务的社会本位

厘清了公共财政义务与公民权利之间的关系,是对公共财政义务在理论上认识的第一步,然而,是否产生于公民权利的公共财政义务,其目的就仅仅是保护公民权利呢?实际上,当代法学理论早已认识到,单纯强调个人权利会带来无法避免的混乱与消极,而且现代社会的复杂性早已与旧时代封闭的自我意识不相容,过分强调个人权利是极不现实的。“这种将最为绝对的个人主义作为其基础的学说,在今天已经很少有支持者了。大多数的人们只能从中发现某种抽象的主张,正像所有这类学说都找到了捍卫者一样,这一主张也得到了类似的捍卫,不过也仅此而已罢了”。人们共同生活,相互承认彼此影响,过着“一般意义上的公共性生活”,在不断冲突和协调的生活中,形成社会关系。

对此,社会连带理论认为,人的社会性主要表现在人与人之间必须交往并结成一种不可分割的关系,这就是社会连带关系,“人民相互有连带关系,即他们有共同的需要,只能共同的加以满足;他们有不同的才能和需要,只能通过相互服务才能使自己得到满足。”社会的基本事实是连带关系,法律就是基于这一事实和为了维护社会连带关系而存在的。这种社会连带关系和社会规范(包括道德规范、经济规范和法律规范)都是客观存在的,是从社会事实中直接产生的实在的规则。

虽然社会连带主义法学理论不乏偏颇之处,如狄冀认为主权概念无助于保护个人免受专制之害,试图摧毁主权概念并以合作国家观念替代权力国家;其在探讨社会连带关系时漠视该关系最重要的经济根源等,但他将涂尔干的社会连带理论引入法学框架下来探讨国家和个人问题,呼吁人们重视社会个体之间、社会团体之间的内在联系,主张用社会协作的方式来缓和、解决社会矛盾和冲突,这即使对于现在社会也是很有启发意义的。社会连带理论是以社会本位为基础来界定国家义务的范围,其社会本位理论对于拓宽国家义务的范围具有积极的作用。在社会本位下,包括公共财政义务在内的国家义务,并不仅仅是以限制国家的权力干涉来维护个体自由,也不是仅仅在于提供公共福利,而是采用不那么极端的方式,追求个人权利与国家权力的调和关系,寻找个人利益、国家利益和社会利益的平衡。

(三)公共财政义务的体系描述

公共财政义务属于国家义务的组成部分,因此,法学界关于国家义务的体系构造对于研究公共财政义务的法律构造具有很好的参照意义。

近年来的法学研究对于国家义务的体系多有阐明,按不同的方式有“二分法”、“三分法”和“四分法”之别:

“二分法”往往从不同的角度将国家义务进行简单的一分为二,如与积极权利和消极权利对应的分别为积极义务与消极义务;按履行义务要达到的标准区分为行为义务与结果义务;按照履行义务的时间划分为即刻义务与渐进义务;按实体法与程序法划分为实质性义务与程序性义务等。

“三分法”则以美国学者Henry Shue为代表,他在《基本权利》中把基本权利的国家义务分为三种: “避免剥夺”的义务、“保护不被剥夺”的义务和“帮助被剥夺者”的义务。挪威人权学者艾德把国家的义务分为三类:尊重权利持有者之自由、自主的义务;通过立法和提供有效的救济保护权利持有者免受其它主体之侵犯的义务;帮助每个人以完成他或她获得一切可能的资源来建立更好的生活以及直接获得基本生活需要的义务,即“尊重的义务”、“保护的义务”和“实现的义务”。

“四分法”则是在“三分法”体系上的拓展,如孙世彦教授认为国家在国际人权法下的义务可以总结为承认、尊重、保障和促进以及保护人权四个方面。

随着外部条件的变革,国家义务的理论不断发展,内涵也日益丰富,从最初保障“不干涉”的消极出发点到积极义务层面的不断扩展,从关注自由权到提升社会权益的持续延伸,无不体现出国家义务是一个持续开放的体系,社会环境的改变和人权理论的拓展为国家义务体系的充实注入了源源不绝的生机,而在此之下的公共财政义务必然也会呈现出开放与发展的体系特质。也就是说,公共财政义务同样是以基本人权的演进为主线,以社会环境的现实与变革为参照,是一个动态的发展体系,其来源于公民权利并以其为依据,以社会本位为基础来进行范围的界定。

(四)我国公共财政义务的基本结构

我国的公共财政义务至少包括以下两点:

1.保障个人生存的义务

这是公共财政义务的第一层次,是其中最基础、最根本的义务。在人权体系中,生存权的意义不言而喻,历史上人的一切活动,从始至终,都是为了生存和更好的生存,每一次的社会变革与进步在生存的意义上其实殊途同归,或者说,每一次人类的进步和社会的变革,就是生存权的又一次捍卫。因此,自由权、财产权、政治权利和社会权利,无不是以生存权为出发点,这也是我国始终将生存与发展作为首要人权的道理。若从权利的角度,生存权既可以现实化为人的生命权和以生命权为核心的权利群,也可以具有十分抽象的意义,因为其他权利内容或多或少都是生存的条件、内容或者意义所在,生存既是一切权利的基础,又是一切权利的归宿。

对于公共财政而言,由生存权生出的保障生存义务同样具有现实与抽象的双重特征,一方面,经济上的分配与再分配是保障生存的核心内容,另一方面,对其他权利的保护以及由此产生的其他义务又是对生存权的抽象维护。我国宪法明确提出,“国家尊重和保障人权”,对公民的私有财产权、继承权、劳动权、休息权、社会保障权等都有明确的规定,这些权利的落实在根本上有赖于物质资源的合理分配,而这正是公共财政的首要任务,即公平、合理的进行收入的分配与再分配,以保障个人生存为核心要旨,也就是说,如果公共财政侵犯了个人生存的基本边界,则必然是不公平不合理的,是缺乏正当性的。早在1819年,经济学家西斯蒙第在《政治经济学新原理》中就提出,一切赋税必须以收入而不是以资本为对象。对前者征税,国家只是支出个人所应支出的东西;对后者征税,就是毁灭应该用于维持个人和国家生存的财富;赋税是公民获得享受所支付的代价,因而若有人得不到享受就不应该对其征税,这就是说,纳税人维持生活所必需的那部分收入必须永远排除在征税范围之外。德国财政学的杰出代表瓦格纳的“四项九端原则”中也提到,对于劳动所得或收入甚微者,可给予减免照顾,对下层人民生存必需的收入应减轻负担,减免税收。在财税法学界,最低生活费不课税成为一项公认的准则,并且,由于不同国家的经济文化发展水平不一,因此关于生存的标准要求也不一样,如发展中国家一般指维持基本温饱的能力,而在发达国家,生存的标准则可能延伸到健康而有文化的最低限度的生活,也就是符合人性尊严的生活。如果国家对最低生活费课税,则会侵犯公民的基本权利,从而造成违宪的后果。

因之保障个人生存的义务,公共财政在收入的获取方面必须取之有度,不得伤及个人生存的根本,这是早已形成的共识,并体现为由国家财政建设基本公共设施,提供公共服务,以及建立社会保障机制等,我国的扶贫政策亦可溯源至此。国家应该注重贫困积弱地区基础设施的建设,帮助其发展教育、卫生体系、资助职业培训,以保障和提升公民个体的生存能力,并在公民个人因为贫困、疾病、衰老、遭遇风险而丧失生存能力或生存能力明显减弱之时,应由公共财政给予一定的补助和支持。

2.均衡社会负担的义务

社会的形成与良好运作,需要财政如血液一般生机勃勃的存在,公共财政取之于民用之于民,“取之”是“用之”的前提,“用之”则是检验“取之”公正与否的标准,以及能否继续“取之”的条件,这一取一用之间,空间极为广阔,各类主体的权利和利益冲突在所难免。公共财政在进行权利和利益分配之时,必须注重个人、国家和社会群体的团结与协调性,注重社会利益,使社会成本负担在各类主体中得以公平的分配,这是公共财政社会本位的集中体现。

均衡社会负担的义务是公共财政的基本义务之一,而其均衡的参照物便是社会公共利益。虽然社会公共利益就其本身而言是一个非常模糊的概念,但是其与个人利益、国家还是存在明显的区分。一方面,在与个人利益比对时,社会公共利益是一个社会通过个人的彼此协调而生产出来的价值的总和。另一方面,在与国家利益较量时,必须认识到,国家利益是社会公共利益的一部分,在法治社会,由法律来确认和形成客观的公共利益是一种普遍的做法,这样既可以通过法律的规范性使得公共利益得以明确,又可以借助法的程序性保证社会公共利益实现过程的公正和公开。凯尔森学派甚至认为,国家的利益和国家目的的法制化才是公共利益被承认和被实现的前提。而公共利益必须获得国家承认之后才具有公益的价值。即“整个制度不过是公益之明文规定”。虽然这种对公共利益的理解极容易使社会公共利益成为哈耶克自由主义思想中所批判的那种“无非是国家干预个人的借口而已”,但却也揭示了社会公共利益需要国家予以保障,在实质上是依赖国家利益的现实,国家机关则是社会公共利益最主要的主张者。同时,政府的行为必须受到法律的规制,否则就会因为规范缺失而致权力的膨胀,使政府借公共利益之名行侵犯人民基本权利之实,我国曾经在多地出现的强制拆迁、野蛮拆迁引发的社会纠纷就是典型的例证。

所以,社会公共利益依赖于国家立法的昭示,也需要国家政府具有行动力的维护,但既然没有绝然超脱的完美政府,在社会公共利益的要求下,政府的行为就必须限制在必要的范围之内,而这个必要范围在很大程度上就是公民的基本权利,是个人利益的彰显,因此,公共利益在实质上就体现为一种国家利益与个人利益协调后的产物。基于这一理念,财政法的社会本位实际上既体现为个人利益的综合与国家利益的保障,也需贯彻二者互为限制、力求平衡的精神,其状态呈现出个人利益与国家利益协调分配后的结果,并且这种分配结果还要受到时代因素和地理因素的影响,这使得社会公共利益的达成更具有了变动性,因地生变,因时而异,是一种相对的平衡。

因之社会公共利益的驱使,公共财政尤其需要在财政收入方面均衡社会负担,一方面贯彻普遍原则,使一切享受国家提供利益的国民,无论职业、阶层或地区,都应当向国家履行纳税义务,另一方面又不得不考虑个体的负担能力,使之承担与其能力匹配的财政负担。财税法的量能课税原则可以说是这一义务的集中体现,而国家推行的结构性减税方针战略,以及营改增、消费税、所得税、资源税等各项改革也是对社会负担均衡的正面回应。在财政支出方面,国家要在更大的范围内实现共同发展:例如应缩小地区差距,对贫困落后地区加大财政支持力度;在财政资源的纵向分配上不应将负担逐层下压,对于政府不同层级承担的事权应给予明确的限定,并配备必要的财政支持;保障铁路、公路、电力、水利等基础设施的建设,以及基础教育、职业教育、公共卫生、环保等方面的支出;完善社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等一系列的社会保障体系。

四、公共财政义务的实践表达:再谈精准扶贫

通过公共财政义务的法律视角,我们在面对精准扶贫这一现实问题时,可以尝试一种新的表达。

(一)公共财政义务与扶贫的基本逻辑

首先,治理贫困是公共财政的义务内容。贫困无疑是复杂的社会难题,贫者,必然困也,这里的“困”是生存与发展之困,是关系公民生存权的基本命题。而生存权是宪法和法律保障的基本人权,是我国公民最重要的权利,因此,反贫困是国家义务的体现,也是公共财政保障个人生存义务的必然要求。也就是说,在抗击贫困、治理贫困中,公共财政依然责无旁贷,其来源就是公民个人的生存权。

其次,公共财政有义务治理贫困,但并不意味着其是唯一的治理主体。公共财政在保障生存与均衡社会负担以外,应更多的引入社会治理的模式,实现多元多角度、多层次的反贫困机制。不过,这里要解决的关键问题合理的划分区域,即哪些是公共财政的必须事项,哪些是可以多中心协同治理的事项。在这里,公共财政并不是要缩减补贴,而是要实现进退有据,取舍有度,相关制度上的构建需要充分成熟的思考和论证。

再次,在公共财政必须承担的义务范围之内,还需要注明一点的就是,造成贫困的原因从来都不是单一的,因而公共财政的治理范围并非一定要与特定的贫困原因进行策略上的对接。如果详述贫困的根源,国家体制、地方特点、社会因素、个人能力等原因纵然可以在形式上归类,却无法进行实质上的区分,这些原因或者只是从不同角度观察的结果,或者相互纠缠影响。在治理贫困这样综合复杂的社会问题时,公共财政无法从中抽离出纯粹的体制原因或政府原因导致的贫困,只能有一个关联度的判定,关联度高则是公共财政的义务范围,并且,这个关联度本身也面临着时间和空间的调整。

(二)精准扶贫中公共财政义务的界定

在乡村扶贫领域实现公共财政的义务判定,可以使财政中心主义的思维从扶贫问题中有效剥离,实现从父权化的财政关怀走向协同化的有限型公共财政,这是实践发展的必然之选,也会带来财税法理论中的深刻思考。

1.对于市场失灵、私人无力的领域和部门,而又关系到贫困地区人民的基本生存、关系社会负担整体均衡的区域,公共财政具有不可推卸的义务,这些义务主要体现为以下内容:

其一是重要基础设施的建设。无论因为何种原因导致的贫困,所有贫困地区都有一个共同点:基础设施普遍落后。贫困地区往往地处深山河沟,或者远离城市中心地带,通往该地区的道路交通地形复杂崎岖,年久失修、晴通雨阻是常态,由此带来的封锁和闭塞不仅体现在交通之上,还直接影响到教育、卫生、文化以及精神等方方面面。所以,以道路为重点内容的基础设施对于贫困地区实在是最为急需和必须的事项。基本道路建设,水、电、供给,重大水利设施、异地扶贫搬迁等,都是公共财政应当重点安排的内容,是其在扶贫方面最基本的义务。

其二是教育服务的供给。所谓扶贫先扶志,改变贫困面貌的重要一点在于改变其文化落后的现状,九年义务教育的供给必须在公共财政的支持下积极地向贫困地区和贫困人群推进,这不仅是对贫困地区和贫困人群智识的提高,也是对贫困者精神的塑造,为反贫困能力的改善创造基本条件。

其三是公共卫生和医疗体系的完善。公共财政要负责公共卫生设施、乡村医疗体系的建设与维护,还要完善医保制度,比如为贫困户补贴医保参保费用、适当扩大医保报销范围、降低医保报销门槛、强化大病保险保障、加大医疗救助等措施。

2.在上述领域之外,反贫困需要治理的方方面面仍然很多。在这些领域,公共财政仍然应该积极参与,因为扶贫作为一个系统工程,没有哪个领域是可以单独割裂单独发展的,只有各方面齐头并进,全面提升才是抗击贫困的有效屏障。在这些领域,一方面要明确激发贫困地区、贫困主体的内生活力是反贫困的根本所在,因此不能过分依赖外力扶持与输入;另一方面,当下构建有限型的财政扶贫模式,实施多主体参与,多方式并举是治理乡村贫困的必然选择;此外,在多中心协同治理贫困中,还要有活跃开放的新思维,善于引入、发展最新的技术和理念,并和国家经济发展的宏观大局相结合。

在多方主体共同参与的项目中,产业扶贫无疑是最核心的区域。产业扶贫是当前我国扶贫领域的重点,很多地区都在努力发展特色产业、优势产业以求实现地区经济脱贫。但实事求是地说,政府一力主导下的产业扶贫效率未必是最好的。以贫困县中普遍发展的养殖业为例,政府主导的产业扶贫项目效率不高且容易流于形式,这其中的原因很多,政府相对缺乏经验和市场操作能力,政策执行过程中的扭曲、干部考核制度的刺激以及对项目“短、平、快”的短视追求等都使得产业扶贫的初衷难以实现。当前的产业扶贫战略中,光伏、电商、旅游都是很好的产业发展方向,但是产业发展一定要与市场结合,在政府鼓励的前提下,还需要吸引真正懂得市场、擅长经营的主体来运作。以电商扶贫为例,农村电商的发展带来的不仅是农户个体收入的增加,在市场积极参与的情况下,还会带动产业链的不断完善,包括物流、餐饮、旅游业等都会得到助力,而这些,需要大的电商平台积极参与,他们的商业决策相对于政府自己制定的扶贫战略在精准度上更经得住市场考验。

除去产业扶贫以外,在其他很多领域,多方主体共同参与都有一定的优势。例如在政府购买服务的生态补偿机制,公共财政可以重点保障诸如高速公路、高速铁路、国省道和重要山河水库等公益林的建设,与此同时在保护好现有林业资源的前提下,通过多方主体的协同来提高生态收益,发展诸如特色乡村森林旅游、森林康养、名特优经济作物和水果、农家乐、林下种养等产业。再例如,对于职业培训,公共财政固然应给予一定的支持,但是要求政府能够精确指定职业培训的科目,并且能够使贫困者学以致用,这在实践中是很有难度的。职业技能培训在根本上是一个市场选择的问题,应当鼓励社会力量的多方参与,为贫困户提供切实符合当地实际需求的职业技能教育。

五、结语

在扶贫这样宏大的社会实践场域,公共财政提供的公共服务就是指那些政府有义务实施的行为。而这些义务的性质和范围,虽然本文尝试表达,但实质上很难获得一个具有普遍意义的答案。公共服务的内容正如狄冀所言,其“始终是多种多样和处于流变状态之中的。就连对这种流变的一般趋势进行确定都并非易事。唯一能够确定的是,随着文明的发展,与公共需求相关的政府活动呈数量上升趋势,而这样所带来的一个后果是公共服务的数量也在不断增加。这是非常合乎逻辑的。”从另一个角度看,公共财政虽然由国家来组织和分配,但国家并非单一的实体,而是不同主体的部门联合,公共财政的收集和使用在本质上也是多主体的和竞争性的,因此对公共财政的内部分化、权力分布和利益诉求的多样化应有明确的认识,并在此基础上型塑公共财政的基本义务,使之既能体现国家治理的自主性,也充分尊重来自社会和公众共同认可的社会法则。


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