陈  龙  吴  波/中国财政科学研究院

内容提要：地方税体系是地方治理的制度基础，体现了中央与地方的财权关系，关系国家治理效能。当前，地方税体系中存在诸多问题，影响了国家治理效能。为此，健全地方税体系需要处理好中央控制能力和地方自主能力、公共服务的受益性与供给效率、价值理性与工具理性等诸多关系，以国家治理效能的提升为重心，中短期以共享税分成比例和模式的优化为主，并辅之以差异性地方专属税种；长期则是着眼数字经济、信息经济等经济形态的变化，加快调整建立在工业化基础之上以增值税为主的税制结构，提升直接税的比重，并与土地出让金制度改革、加大中央事权结合起来，提升地方专属税种的地位，形成新的地方税体系格局。

关键词：地方税体系  国家治理效能  地方专属税种

财政作为国家治理的基础与支柱，在全面深化改革时期承担“先行军”和“突破口”重任。地方税体系是地方治理的制度基础，体现了中央与地方的财权关系。自分税制改革以来，地方税体系一直是财税体制改革中亟待破解的难题。当前，推动国家治理现代化的任务很重，必须要基于中央与地方财政关系优化调整的基础上，结合国家治理体系下地方治理转型的制度建设，推动地方税改革向纵深发展，打造具有中国特色的地方税体系。

一、国家治理效能依赖于财权、事权与支出责任的有效配置和有机融合

财政作为国家治理的基础与重要支柱，在国家治理中的基础性地位逐渐强化，加快完善财政体制改革、税收体系也成为了亟待解决的现实需要。税制体系的改革在当前最突出的症结所在便是地方税体系的构建，中央和地方财政关系的改革与协调是其无可争议的前提与基础。这其中必然涉及到财权、事权、支出责任以及财力四个关键要素的协调，我国的财税体制改革也可以说是围绕这四者展开的。

事权是指我国政府立足公共服务供给主体的角色定位，在法律范围内，按照经济和社会发展需要以及人民多层次的需求程度，所承担的职责，即政府应该做什么事；支出责任则是基于事权划分，政府在履职时支出的义务和保障，通俗来讲即是“谁来掏钱办事”；财权和财力两者虽仅有一字之差，但本质含义却大相径庭，财权主要是指一级政府在履行支出责任时所拥有的筹集资金的权力，如税收权限、发债权限、收费权限等，主要是规定政府能以何种方式“收钱”的权力；而财力则是指政府拥有的可支配的资金，既包括自己收取的财政收入，也包括上级政府的转移支付和税收返还，可称之为“政府拥有多少钱”。

财政体制的改革要求不仅要做好财政支出端上支出责任的划分，还要做好财政收入端上财力和财权的限定。一般而言，事权是财政体制的基石，清晰明确的事权划分是支出责任划分的前提，也是理顺政府间财政关系的起点。在事权划分清晰基础上，做到事权与支出责任相适应，谁的事权就由谁来承担支出责任。同时，支出责任所赖以维继的便是政府的财权和财力。地方拥有财权，便可以组织财政收入。由于事权范围的复杂以及我国幅员辽阔所带来的地区差异，就使得不同地区的财力收入统一财权划分框架下，出现悬殊的地区差异，影响部分欠发达地区政府治理效能的发挥。在垂直型的政府管理体制下，如果四要素失衡，即在涉及范围广泛的共同事权行使上，事权归属主体、事权执行主体、支出责任归属主体和支出责任实际承担主体四者之间无法形成实际意义上的统一，所带来的后果就是日益严重的地方财政举步维艰、地区公共服务不均，严重制约财政作为基础性制度助力国家治理能力与治理体系现代化的建设。

合理划分中央与地方财政事权和支出责任，建立事权与支出责任相适应的制度，实现四者的有效配置和有效集合，也成为提升国家治理效能的关键所在和必然选择。只有对国家治理体系框架内财权、财力、事权和支出责任关系进行重构，搭建事关国家长治久安和经济繁荣的权责清晰、财力协调的央地财政关系，才能有利于因地制宜的提升公共服务的供给水平和老百姓的满意度；才能有利于建立激励相容的机制，为下一步地方税体系的健全夯实基础，发挥地方的积极性和主动性；才能有利于增强治理体系的控制能力，打破地区利益，贯穿中央到地方的治理效能发挥。

综上，地方税体系的建设，必须以提升国家治理效能为重心，立足国家治理体系和制度的特点去设计，才能真正夯实深化税收制度改革的根基。

二、我国地方税体系建构的简要进程及其国家治理效能的影响

公共生活的永恒话题是对治理的时代性思考。对国家治理体系基于不同时代的文化内涵和经济社会基础作出回应是国家治理的历史性使命。而任何形式的和层次的国家治理都离不开税收，都依赖于财政资源的汲取，因此税收构成了国家治理的根本基础，地方税体系的完善也对国家治理效能发挥着重要作用。

（一）我国地方税体系建构的简要进程及评价

新中国成立后，我国逐步建立起了高度集中的计划经济体系，与之相适应实行了统收统支的财政体制。在这一体系下，国家通过行政命令、计划指标配置社会资源，地方政府仅为中央的附属机构，并且税制逐渐向极简化方向发展。因此，也就不存在真正意义上的地方税。改革开放后，原来的“统收统支”财政体制被打破。从1980年起，我国调整了中央与地方分配格局，实行“划分收支、分级包干”的财政体制，放权让利成为财政体制改革的主线。中央开始尝试按税种设置划分财政收入，地方税体系开始萌芽，但受限于当时的社会经济环境，并没有得到真正落实。1992年10月12日，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标。1993年11月，十四届三中全会提出了分税制改革的内容，开始建立中央与地方稳定规范的财政分配关系。将各税种按照属性差异划分为中央税、地方税、共享税，并分设国税和地税系统分别征管。与此同时，对原有税制进行大规模调整，将32个税种大幅减并为23个，并适度下放各级政府的税收立法权和管理权，初步实现税制简化和征管高效的统一，我国真正意义上的地方税体制初步建立。此后，我国对地方税体制一直在调整和完善，如农业税、屠宰税、车辆使用牌照税、车船使用税、城市房地产税都相继废除。2012年，我国开始“营改增”试点改革。到2016年，作为地方税主体税种的营业税彻底退出历史舞台。

地方税体系的初步建立，对于理顺政府和市场、中央和地方的关系，提升国家治理能力起到重要作用。市场机制客观上要求政府必须承担服务市场又调控市场的复杂职能，这对国家财税管理体制提出了较高要求。分税制改革的顺利推行解决了这一难题，使得地方税体系的构建既符合市场经济原则也贴合公共财政理论要求，有力保障市场决定性地位的同时，也使政府的调节功能拥有足够财力保障，现代宏观经济体系得以确立，国家治理的效能和稳定性极大提升。而在政府和市场边界大致界定后，地方税体系建设，也在宏观调控体系中增添了合理的差异性地方内容，地方治理的多样性和差异性在可接受范围内得到了中央政府的肯定。由此形成的中央到地方和谐有序的政治关系，确实可靠的治理效能，使得中央宏观调控地方过程中政府运行成本、资源配置成本以及社会摩擦成本大大降低，巩固了国家治理效能的发挥。

同时，地方税体系的初步建立，也促使地方治理内容和财政职能的转变，即向保障地方的经济、政治和社会功能并重转变。过去政府专注于经济增长的狭隘视角开始转向各级政府在社会、政治、生态文明等方面发挥综合治理功能。这将有利于解决我国在分税制改革后出现的县乡级财政困难、基本公共服务区域不均、民生建设相对滞后等问题，缓解分税制弊端对国家治理的损害。在此基础上构建完善财力充裕、调控有效、地区均衡的地方税体系构建，必将确保地方政治、经济、社会等职能有效结合，在追求经济发展同时更为关注民生，提升地方治理水平。

（二）制约国家治理效能提升的诸多因素

地方税体系的构建，伴随着我国财政体制的改革不断深化，其在国家治理中的作用在不断巩固，但是在经济和社会发展不断加快的形势下，地方税体系部分环节改革滞后，也存在着诸多不利于提升国家治理效能的因素。

1.现行共享税的分享模式利弊明显，影响中央统筹和地方有效治理的有机结合

占比近30%的营业税退出历史舞台后，地方税收结构不再具有能够稳定财力的主体税种，地方财力的余缺开始更多依靠转移支付制度以及增值税为主的税收返还。从2018年地方税收结构来看，除了分享税外，地方税收体系中，尚无可以等同营业税地位的主体税种。在当前中央和地方事权和财权划分结构下，现行增值税分享机制弊端逐渐暴露。营改增后具有过渡性质的增值税分享方式，虽然目的是维护前后地方财力格局不变的同时，兼顾好地区间的利益关系。但现在来看，一刀切式的增值税分享比例使得东中西部地区由于地区差异悬殊，出现了纵向分配不均，尤其是下调增值税税率，进一步加剧了这一矛盾。同时，共享税的分享模式还存在会退化为分成制的风险，影响中央统筹和地方有效治理的有机结合。

表1  2018年和2015年地方税收结构对比

数据来源：财政部、国家统计局网站。

2.税收权限集中在中央手中，影响了地方治理的灵活性和积极性

在中央和地方税收权限划分上，由于法律层面的税收立法权高度集中于中央，地方巧立名目，“正门不通走偏门”，通过种种非税收的行为行分权。一方面，有关税种的立法权和开征、停征权力都集中在中央手中，地方政府几乎不掌握税收权力，即使存在少量税收解释权和调整权，但是税政统一、集权中央的总体格局没有改变。地方税收权限的缺乏既不利于地方政府立足地区自然资源禀赋和经济发展水平，因地制宜的处理本地区的税收问题，发挥税收调控地区经济作用，更是会产生中央统一立法下，地区税源差异性所导致的宏观治理与控制失效，影响地方治理的有效性和积极性。另一方面，由于分税制后，中央只放钱不放权，地方虽然通过转移支付，获得了钱，但是由于权力没有下放，在转移支付无法满足地方支出需要时，就会出现通过收费、基金等“明费实税”形式获得实质意义上的税收立法权，而且这种立法权限由于不是法律所赋予的，具有很大的随意性，对于地方税收体系的健全形成巨大阻碍。

3.规费增长过快，地方财力健康性受损，降低了地方治理效能

分税制之后，两个比重虽得到有效解决，中央和地方收入分成比例约五五分成。但是事权划分的缺乏与滞后使得地方财权上收的同时，支出责任不减反增。中央和地方约15：85的支出责任占比，使得地方财政收支矛盾尖锐，引发地方“开源”压力急剧提高。如政府性基金收入、国有资本经营收入、非税收入等，在地方财政捉襟见肘时，成为地方税收体系不健全下的重要补充，由此造成了基金、收费的迅速膨胀，使得地方政府财力健康程度严重受损。通过分析2008年-2019年一般公共预算内税收收入和非税收入增长，可以发现非税收入增速在多数年份都是超过税收的（见图1）。如果将地方财力范围进一步扩大，通过分析2018年地方财力结构可以看到，地方税收收入占比仅有44%，而以各类“费”的形式筹集的政府财力占比达56%，这还是尚未计算未实现全国统筹的社会保险基金收入（见图2）。税收收入占比不足四成的异常表现以及政府税费收入多元化的复杂情况，造成了百姓眼中我国“宏观税负”过高，营商环境恶劣。对此如不加快改革步伐，不仅会使得地方税收体系构建中人民税收遵从度和认可度下降，阻碍地方税体系健全，而且还会严重影响地方税源涵养效果，届时即使有健全的地方税体系，税源的贫瘠也会影响地方财力稳固，降低了地方国家治理效能。

图1  2008-2019年一般公共预算内税收收入和非税收入增长率

数据来源：国家统计局。

图2 2018年地方财力结构情况

数据来源：国家统计局。

4.对转移支付依赖程度加深，缺乏健全税收体系的积极性，抑制了地方治理的活力和治理效能

分税制改革后，由于财权上移、事权下放，地方财政负担沉重，为了缓解地方财政困难，均衡地区间财力关系，我国实行转移支付制度。从2018年财政自给率看，东部地区财政自给率达到70%-80%，中西部地区财政自给率却较为低下，仅有40%-50%，财政自给率的下降伴随的是地方对中央转移制度依赖程度的加深。近些年，虽然中央对地方转移制度的增长率不断下降，但地方依赖程度的加深却难以避免转移支付规模的不断提高，2018年，中央对地方的转移支付总额超过6万亿，而这一数额或将继续增长（见图3）。尽管转移支付对地方财力均衡效果显著，但是地方对转移支付的过度依赖，会严重影响中西部地区在地方税体系构建中的积极性，相对于“跑部钱进”，努力培植地方财源、发展地方税体系成了苦差事。在当前经济下行压力加大、地方财政可持续性面临挑战的情况下，地方财政风险和公共风险都与日俱增。如果过多依赖中央的转移支付，忽视健全地方税体系，势必会令本就异常艰难的中西部地区财政雪上加霜。另外，中央的委托事权通过转移支付提供资金保障，地方政府花“别人的钱”办“别人的事”，在现有预算绩效管理不健全下，资金使用效率低下，从而浪费了政府本就极为有限的财政资源。

图3  2009-2018年我国转移支付和税收返还情况

数据来源：国家统计局。

三、统筹、协调地方税体系建设中的若干关系

健全地方税体系，必须以提升国家治理效能为重心，并统筹协调好以下若干关系。

（一）中央控制能力和地方自主能力有机结合

以民主集中制为重要特征的社会主义政治体制，有其客观必然性和优势性，其治理权威的核心在于中央的统辖控制以及地方治理的积极有为。两者之间的动态调整关系体现在我国政治体制的方方面面，在地方税收体系的构建上也是关键所在。但二者之间也会产生紧张和不兼容的矛盾，具体表现为中央政府的权威统治和地方有效治理的矛盾。权威控制的程度越高，会以牺牲地方治理的自主性和积极性为代价，严重抑制有效治理能力的发挥。而地方自主性越强，各自为政，又会严重阻碍中央政府的统一领导。

当前我国地方税收体系构建中，核心的问题就在于税权的集中程度。纵观世界各国的财政体制可以发现，虽然各国国情差异巨大，以此为基的税权划分也不尽相同，但是大多数国家的选择都是将税权集中在中央政府手中，这对于保持中央控制能力，形成统一有效的治理体系具有重要意义。另外，这种税权的高度集中，亦能有效避免税权分散情况下地方政府间的税收恶意竞争，维护政府的权威和社会和谐稳定，但是税收集权也存在一些问题。例如，在我国这种幅员辽阔的国家，不同区域在经济发展水平以及资源要素禀赋上的异质性，会导致高度集中的税权有时并不能满足不同地区的税收需要。因此，在确保中央掌握税收主导权的前提下，也要进行适度分权，赋予地方政府一定的税收征管权限，因地制宜的开展地区特色税种征管，做好中央控制和地方治理的有效结合，健全地方税收体系构建，增强地方治理有效性。同时，需要注意税权下放必须与政府治理能力以及社会法律制度建设相适应，做好两者之间的协调才是统筹构建地方税收体系的利害所在。

(二）公共服务的受益性与供给效率有效结合

当前新一轮的地方税体系构建改革逐步深化，其关键所在不仅是地方税收体系的完善，地方政府能够拥有一个稳定的财源结构，更在于地方政府发挥并稳固公共服务的供给。公共服务的受益性和供给效率两者的有机结合，将有利于发挥财税体制在国家治理以及经济效率提升中的重要作用。我国在1994年分税制改革后，地方政府在财权上收、财政“内虚”的情况下，大多倾向于追求经济的高速增长，而对于公共服务的供给却投入薄弱，并导致基本公共产品投入在地区和城乡之间严重失衡，制约了我国地区结构的优化和国家治理效能的改善。当前地方税体系的健全应当强调纳税义务和地方性公共服务供给的匹配，并满足地方政府税收利益和地方居民合法权益的激励相容性。根据蒂伯特模型中所言的“用脚投票”机制，居民通过在不同地区间选择来显示自己的公共产品偏好，如此有助于实现地区之间公共服务供给的竞争，有利于促进基本公共服务的均等化，保障纳税人的合法权益，以及地方政府税收收入的高效率利用。然而现实中广泛存在的户籍制度限制，阻碍了公共服务受益性和供给效率的结合。户籍制度的存在使得居民在税收缴纳上按照市场契约身份，依照受益原则或者负担能力原则承担纳税义务，但在地方公共服务供给上，由于户籍身份的限制，地方政府往往会忽视部分民众的公共服务需求，出现公共服务供给效率和受益性的严重错位，不利于以公共服务导向的人口流动以及城镇化发展进程。

（三）政府事权、支出责任和财力相适应

在国家治理现代化的目标下，对于地方税体系构建的考虑也不能如过去一般陷入就税论税的思维窠臼，必须立足国家治理结构的优化完善，将其放在政府事权、支出责任、财权和财力的重新组合中去统筹考虑。分税制改革后“财权上收、事权下放”成为我国财政管理体制的形象写照。而由此带来的地方财政相对困难，地方政府在“开源”上压力较高等问题都使得我国财政风险不断暴露。现阶段地方税体系的构建，必然涉及中央和地方财力的分配和协调，其划分依据势必要考虑不同层级政府所承担的事权和支出责任。具体而言，事权在三者关系中起基础性作用，只有事权划分清晰，才能确定各层级政府的支出责任，支出责任所形成的财力需要才能为地方税体系的构建形成现实的考量依据。但要注意，财力的划分并不是完全取决于中央和地方事权和支出责任调整中的负担多寡，还要考虑税种属性的特点以及地区间的经济发展差异。虽然我们坚持“量出为入”的财税制度设计和征管思路，但在我国这样一个巨型发展中国家，地区治理的差异性是国家治理不可逃避的现实考虑。如果财力的划分只是按照事权和财权划分情况，单纯考虑上划事权、下放财权，在巨大的地方异质性面前，可能只会造成“按下葫芦起来瓢”的局面。所以在地方税体系构建中，必须要立足国家治理体系和治理能力现代化考虑政府间事权、支出责任和财力的有机结合，才能确保国家治理的高效能。

（四）价值理性与工具理性的平衡与统一

地方税体系的构建，如果仅仅从中央和地方财政关系角度考虑，更多调整的是地方和中央财力划分，能够解决地方政府财政压力沉重等问题。但地方税收体系的构建并不能仅仅看作地方政府承担职责、筹集收入的工具，其所包含的国家治理视角下政府和居民的利益诉求和价值实现，是我国地方治理现代化的重要方面。地方税体系的构建中包含着工具理性和价值理性的博弈。两者作为理性的两个重要层面，其对立统一关系决定了地方税体系建设的目标和思路。而工具理性和价值理性失衡下的地方税体系建设，必然会是一个片面的、跛足的税收体制，难以平衡地方税收和经济增长以及政府治理中的公平民主和社会民生需求。惟有做到工具理性和价值理性的平衡与统一，确保我国税收体制的改革始终处于正确的发展轨道，统筹处理好中央与地方、经济与民生、社会进步和经济增长之间的关系。我国近几年的税制改革和优化采取了诸多举措，但地方税体系中存在的问题并没有得到有效解决，当下重构地方税体系建设，必须要兼顾效率和国家治理特点，在保障经济利益的同时，既要统筹考虑宏观税负和居民负担，更要注重公平正义和人文情怀等体现社会主义核心价值观的利益诉求。尽管工具理性和价值理性的平衡统一可能会受制于各主体利益的掣肘，但这一关系的协调是地方税体系重构、税制结构健康发展的必然要求，只有破除各种体制机制的阻滞，实现地方税体系建设的完善优化。

四、健全我国地方税体系的思路和建议

健全地方税体系的思路主要有两种：一是采取确立地方专属主体税种的方式；二是要采取优化共享税分成方式。考虑中国的现实国情需要，基于财力、事权和区域差异等多项因素，中央统一确立地方专属主体税种的方式，可能在具体实施时会出现地区间财力差距悬殊的弊端，而针对东中西部进行差异化的主体税种设立，其改革和征管难度又不是短期内可以解决的。因此，基本思路应当是：中短期以共享税分成比例和模式的优化为主，并辅之以差异性地方专属税种；长期则是着眼数字经济、信息经济等经济形态的变化，加快调整建立在工业化基础之上以增值税为主的税制结构，提升直接税的比重，并与土地出让金制度改革、加大中央事权结合起来，提升地方专属税种的地位，形成新的地方税体系格局。

（一）完善共享税分成模式和分享比例，兼顾中央和地方两级治理效能

当前，我国涉及共享的税种主要有增值税、所得税、资源税和部分印花税。据测算，2019年我国共享税占全国税收收入的比例已经超过70%，我国五大主体税种中只有消费税还未实行共享，“大共享税”时代已经来临。以共享税的分成比例和模式优化为主，推动地方税体系构建完善，是现行分税制框架下的必然选择。

目前增值税、所得税是主要共享税种，在地方税体系构建中，应立足财政分权体制改革进程，科学界定上述共享税种的分享方式和比例。首先是增值税分享，目前五五分成比例是我国地方税体系不健全、中央和地方事权和支出责任划分不清晰这一特殊时期的权宜之计。简单的比例调整在分配原则不变的前提下，只会进一步扭曲地方政府在资源配置中的行为。下一步改革必须要借鉴国际经验，维持五五分成比例同时，加强基于消费地原则和财政均等原则的改革。在实际执行时，可以考虑依据各省份的消费规模、人口情况以及财政自给能力三个因素，按照加权计算的方式来确定不同地方增值税分享比例。如此既可以体现增值税的消费地原则，减轻地方税收与税源的背离性，又能提高共享税收入的资金使用效率，有利于提高地方治理的绩效水平。其次是企业所得税分享。我国现行的分享模式，是中央和地方按照固定比例实行“同源分成”，这一模式对于地方政府绩效提升良多，不可荒废。但同时，要考虑到我国当前县乡财力薄弱，缺乏发展积极性，按照受益性原则，实行省级以下的“同源分率”。“同源分成、同源分率”侧重的是分税制背景下地方税体系“分”的构建方向，既有利于完善地方税结构，也能兼顾好各级政府的财政利益，将国家治理的效能从中央直贯地方，推动国家治理体系和治理能力现代化。

（二）根据地方异质性，完善地方专属税种，并逐步提高其地位

我国现行分税制财政体制已经施行了20多年，其间我国税制不断改革优化，分税制施行之初的财力格局已经发生巨大变化，尤其是近几年的营改增，使得地方主体税种丧失。增值税分享模式调整虽稳定了地方收入格局，但寻求和设立更为可靠的地方专属税种，也成为长期内健全地方税体系的关键。但需注意，相较于中央统一规定，在考虑地区异质性基础上进行专属税种的差异设置，会更具有合理性和可操作性。

具体实施时，可以考虑房产税、资源税的有机结合。首先房产税具备地方主体税种的明显特征；而且与房地产相关的税收有房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税等，这些税种在地方税收财力占比超过30%，如果将其进行统筹规划，形成新型房地产税征管，能极大提升地方财力稳固性。但要注意其与经济和产业发展水平高度相关，在东部地区，房产价格较高，税源充足；而在中西部地区政策效果或会大打折扣。其次是资源税，资源税在我国是针对从事应税矿产品开采和采盐的单位和个人征收的税种。在国际上被很多国家定为地方税主体税种，但在我国，现行资源税在地方税收结构中占比仅约5%，筹集财力有限，其原因主要是我国资源税从量计征引发的税率和价格背离，税收无法反应资源稀缺程度以及税目范围狭窄。我国中西部地区资源物产丰富，为资源税成为当地主体税种创造天然条件。若进一步加快资源税改革，调整计征方式，令税负和资源稀缺程度对应，在辅助以扩大课征范围，中西部地方主体税种设立问题必将迎刃而解。

（三）推进税收权改革，赋予省级政府适当的税收立法权

我国地方治理结构具有较强的区域异质性，不同地区经济发展水平、资源禀赋情况和税源充裕程度不同，所以在确保中央掌握税收主导权的前提下，要进行适度分权，适度扩大地方包括税收立法权和税收管理权在内的权限，赋予地方政府因地制宜的能力，以此来完善地方税体系，巩固地方政府履行公共服务的职能。

具体而言，涉及全国性的税收立法权仍应集中于中央；对于既具有区域受益性又存在税源分割的税种可以将权力下放给地方，由地方来自行开征，但为保持中央的宏观控制能力，可以适度保留中央的否决权和审议权；对于不具备外溢性的税种，则可以直接交由地方政府决断开征与否，而且在税目和税率上的调整决策权要在省级及以下进行合理划分，确保各级地方政府协调有效，更好与地方治理结构相适应。但是在实际操作中要注意下放程度的把握，如果税收立法权限过度下放，容易导致各地区之间在税收上各自为政，产生税收恶性竞争，形成区域性壁垒，扭曲市场在资源配置中的决定性作用发挥，也制约国家治理效能释放。另外，虽然我国税收条例大都已转为税收法律，但是我国税收基本法缺失、法律构建只是条例照搬、税法操作性和适应性不强等问题仍较为突出。我国目前税收法律的问题尚未爆发是由于我国间接税为主的税收结构，下一步地方税体系构建将加大财产税等直接税的征收比例。直接税相较于间接税，纳税人的税收敏感度更高，如果法律的建设和约束不足，势必会影响地方税体系建设往纵深发展。所以，下一步应加快推进现代税收制度建设，立法进程加快的同时，要注重立法质量，增强税制整体的规则性和适应性。

（四）优化地方税费关系，提高地方税收体系健康性

我国税收收入占财力结构比例不足50%，其他部分均是由政府名目繁多的各类收费组成，其中按照比例多寡可以分为社会保险收入、政府性基金收入以及各类非税收入。构建地方税体系是一个系统性过程，不仅需要在税方面下功夫，费方面的文章也必不可少，未来改革必须处理好税费的关系，加强“费”的管理，提高地方税体系健康性。

首先是社会保险收入，我国社会保险综合费率过高，五险缴费由企业承担29%左右，个人承担约11%，综合占比超过个人收入的40%。我国目前受新冠肺炎疫情影响，各地纷纷出台降低社保缴费比例的临时政策，结合地方税情况，完全可以借此机会实现“一降到位”，但要保障降费效果，就必须形成全国统筹的社保体系，而不能将社保划归地方管理。其次是政府性基金收入，政府性基金收入无所不包，堪称中央到地方政府的“第二财政”，健全地方税体系，必须要进一步清理规范政府性基金和行政事业性收费项目，大幅减少收费内容，同时要注意政府性基金名目的缩减，不能仅仅是小项并大项的修修补补，必须做大系统性改革。目前政府性基金的内容大多与交通、能源、水利有关，而这些领域基金收入的改革，其本质是公共服务成本和国有资源价格问题，有关这些方面的体制机制改革也不能松懈。最后是三者的通病，便是有关“费”的立法建设严重滞后。清晰严明的法律是界定政府收费多少的直接衡量标准，涉及到政府和企业、纳税人之间的关系，法律保障不足，地方收费的随意性越大，其对于地区税源损害就越深。地方税源涵养难度加深，更遑论地方税体系健全。所以下一步的改革思路必须将有关“费”的立法工作放在首要位置，依靠法律明确征收主体、征缴标准、征管程序和监督方式，优化税费关系，为地方税完善铺平道路。

（五）推进新型征管模式配套，保障地方税体系高效运作

地方税种建设，需要对旧有税种进行改革、开征新税种、调整征税范围，这些工作的推进和落实都必须要有新型税收征管方式配套。我国目前“信息管税”的征管模式已取得较大成效，但是有关部门信息共享以及个人收入和财产信息系统建设尚不健全，不利于地方税体系构建中纳税人税收意识培养和税收遵从度的提高。为此，一是要提高涉税信息体系的构建。信息作为继资本、劳动力、技术三者外的第四大资源要素，在税收征管中日益重要。健全地方税体系，必须建立信息采集、核对、处理的常态化的机制，加强与第三方主体的信息采集和交换工作，形成对涉及公民、企业、部门涉税信息的全方位监管系统，着力解决有税不收、无税乱收等税收风险。二是积极推进各部门间协调合作。税收系统上下级间、税收系统与政府其他部门间、政府和企业间、跨地区间的合作都不能偏颇，要协调推进，最终目标是构建起新型综合征管治税体系，而这一体系的构建必须通过制定法律和行政法规的形式进行保障，过低的法律级次将导致效力不足。唯有如此，才能确保在地方税体系健全后，切实将单纯组织收入数量增长向数量和质量齐头并进转变，促进国家治理效能提高。

参考文献：

﹝1﹞楼继伟,刘尚希.新中国财税发展70年[M].北京：人民出版社,2019.

﹝2﹞刘尚希,张学诞等.地方税与地方治理[M].北京：经济科学出版社,2019.

﹝3﹞刘磊,周家戎,高宏丽.楼继伟：深化财税体制改  革夯实国家治理基础[J].中国税务,2019(11):10-13.

﹝4﹞冯曦明,蒋忆宁.地方税体系完善研析[J].税务研究,2019(01):45-49.

﹝5﹞傅志华,赵福昌,李成威,张鹏,陈龙,闫晓茗,于智媛.地方事权与支出责任划分的改革进程与问题分析——基于东部地区的调研[J].财政科学,2018(03):17-28+41.

﹝6﹞周雪光.权威体制与有效治理:当代中国国家治理的制度逻辑[J].开放时代,2011(10):67-85.

﹝7﹞陈龙.构建地方税体系:促进工具理性和价值理性的平衡[J].财政科学,2018(04):47-51.