赵  宁/石家庄职业技术学院；朱云飞/河北省财政科学与政策研究所

内容提要：县域是国民经济的基本单元，在区域财政经济发展中的地位举足轻重。近年来，河北县域财政运行呈现收支规模稳步增长、财政质量趋于好转、债务风险整体可控、管理能力明显增强、重大改革有效落实等特征，但也存在预算收支平衡难、税收增长持续难、必保支出保障难、隐性债务防控难、部分政策执行难等五大难题，其根源在于财源结构不佳、减收政策制约、发展潜力受限和财税体制影响。保障县域财政良性运行，需要以推动高质量发展为目标，全面梳理财政必保事项、强化地方政府债务管理、调整县域财税支持政策、创新完善财政支出方式、推进预算绩效管理改革。

关键词：县域经济  县域财政  政府债务风险  预算绩效管理

古语云，“郡县治，天下安。”县域是国民经济的基本单元，是实现河北经济转型升级、推动京津冀协同发展、打好“三大攻坚战”的主战场。2019年，全省县域数量121个，面积、人口、地区生产总值、一般预算收入分别占全省的86.5%、72.7%、55.3%、35.9%，在全省财政经济发展中的地位举足轻重。2019年底，我们对河北省县域财政经济数据进行了全面梳理，重点对30个代表性县域进行了实地调研，形成分析报告。

一、县域财政运行主要亮点

（一）财政收支规模稳步增长

2015年-2019年，河北省县域生产总值年均增长1.6%，低于4.2%的全省平均增速；县域一般预算收入、支出分别年均增长10.0%、11.1%，均超过9.0%、10.2%的全省年均增速，占全省比重分别由34.7%、48.5%提升到35.9%、50.2%。2015年全省有19个县市一般预算收入呈负增长状态，2019年仅有7县负增长。

（二）财政经济质量趋于好转

2015年-2019年，河北省县域产业结构逐步优化，一产增加值占生产总值比重由15.4%下降到15.1%，三产增加值占比由36.7%提升到46.8%。财政收入方面，县域税收收入占一般预算收入比重改变了2015年后逐步下滑的状态，2019年为68.0%。财政支出方面，民生支出占财政支出比重一直在80%以上，2019年为80.8%，100多个县市的民生支出占比都高于80%。各调研县均较好落实中央及河北省出台的教育、医疗、社保等民生政策，“三保”保障程度均超过财政部规定标准。

（三）地方债务风险整体可控

2019年，河北省市县政府负债率（年末债务余额占GDP比重）为22.7%，债务率（年末债务余额占综合财力比重）为73%，略高于21.5%、65%的全国平均水平，但远低于国际公认的60%、90-150%安全警戒线。2018年以来，河北省在全国率先开展县域全口径债务清查，完善地方政府债务重点监控机制，严控高风险地区新增政府债务。各调研县均制定隐性债务化解方案，消除了重大风险隐患，在城镇职工基本养老保险、基本医疗保险方面，均能够有效保障基金支付。

（四）财政管理能力明显增强

2016年，河北省在全国率先出台《县级财政预算管理业务操作规程》和《乡镇财政业务操作规程》，2019年进一步开发完善财政资金即时分析监控系统，县级财政管理水平得到明显提升。一些县市还结合本地实际进行创新，饶阳县利用综合治税信息共享系统，建立了税源动态监控机制，不仅有效堵塞税收漏洞，也创建了公平良好的营商环境；宁晋县出台改革财政资金使用管理的相关规定，要求各部门制定涉及财政减收或增支政策时，必须先经财政部门进行财政承受能力测算评估。

（五）重大改革政策有效落实

近年来，中央及河北省推进的“营改增”、事权与支出责任划分、水资源税和环保税开征、减税降费等重大财税改革均在县域层面落地实施。特别是， 2018年河北省出台促进县域经济高质量发展十条财政政策，全年共兑现发展奖励17.7亿元，极大激发县级发展内生动力，当年县级税收收入增长20.1%，有83个县市一般预算收入超过5亿元，同比增加13个。平山县2018年一般预算收入增长68.2%、税收占比达到86%，获得税收增长奖励9545万元；乐亭县新增高新技术企业13家，获得高新产业奖励1438万元。

二、县域财政运行主要难点

（一）预算收支平衡难题：日益依靠调入政府性基金和预算稳定调节基金维持预算平衡

受县域经济下行压力加大、环保与减税降费等政策实施影响，越来越多的县市依靠调入政府性基金、预算稳定调节基金来维持年度预算平衡。2015年，调入资金（含调入政府性基金、预算稳定调节基金等）占全省县域财政总收入的9.1%，2018年占比提升到14.1%。2015年，调入资金占财政总收入超过10%、20%的县分别有34、8个，2018年数量翻倍，分别增加到71、23个（见表1）。由于调入政府性基金主要依靠土地拍卖收入，一旦土地市场不景气，政府性基金征收困难，必将直接影响年度收支平衡。固安县受土地和规划管控限制，2018年土地出让金锐减90%，调出资金同比减少2.6亿元，导致当年可用财力下降16.2%；黄骅市2018年调入9亿元土地出让金维持财政收支平衡，2019年又安排8.9亿元，相当于一般预算收入的43%，土地市场形势直接影响年度预算平衡。

表1  2018年部分县市调入资金弥补财政收支平衡情况

注：此10个县市为2018年调入资金占一般预算总收入比重最高的县市。

（二）税收持续增长难题：产业结构不合理和高度依赖个别企业影响了财政收入稳定增长

河北省多数县域经济基础薄弱、产业结构单一，高度依赖个别大企业，且这些龙头企业大多只占据产业链条的中低端环节，产业链条短、集聚程度低，税源基础不稳定。调研显示，前10位纳税大户合计贡献各县全部税收收入的1/4以上，平均占比为48.1%，若加上相关联的上下游工商企业比重将更高，一些县市甚至高度依赖本地头号纳税大户。2019年，敬业钢铁、津西钢铁、华北石化、朔黄铁路分别贡献了平山县、迁西县、任丘市、辛集市税收收入的70%、60%、50%、40%以上。这种高度依赖个别支柱企业的财源结构，不利于县域财税收入增长的稳定性和可持续性，极易形成“一荣俱荣、一损俱损”局面。

（三）必保支出保障难题：“三保”之外其他的必保支出需求巨大导致县市财政负担沉重

随着民生性增支因素的不断叠加，许多县域“三保”之外的必保支出需求巨大，有的规模甚至超过了“三保”支出。乐亭县2019年其他必保支出2.5亿元，相当于1.5倍的三保支出需求，包括民生事项提标扩面增支、生态环境治理增支、农村人居环境整治增支、双代工作运营补贴等；曹妃甸区2019年新增双代工程、遵曹公路工程回购款、PPP项目付款等支出16亿元，超过当年15.6亿元的三保支出规模。一些市县反映，在许多民生支出方面，财政部规定标准低于按实际政策的落实数，给地方财力安排带来了硬缺口，加重了地方财政负担。

（四）债务风险防控难题：一些县市政府债务规模尤其是隐性债务风险依然突出

个别县域的地方政府债务风险依然较大，特别是隐性债务问题突出。磁县、涞源县等地的综合债务率较高，已被财政部风险提示。沽源、乐亭、任丘、迁安等部分县市的隐性债务规模均超过政府债券余额，两者合计已为可用财力（包括一般预算收入和政府性基金收入）的数倍。随着2021年-2022年还债高峰期的到来，必将给县域财政收支带来较大压力。还有极个别地方依然存在通过融资平台公司、政府和社会资本合作、政府投资基金等方式违规或变相举债问题，致使隐性债务规模进一步增大。

（五）部分政策执行难题：受现有管理手段制约存在“最后一公里”政策落实不到位问题

当前，中央和省级政府掌握政策制定权，县级政府主要是政策执行。调研发现，各县对减税降费政策均较好落实，但仍存在一些政策落实的“最后一公里”困境，特别体现在财政手段运用和财政绩效评价上。一方面，虽然近几年中央持续出台创新财政手段的相关政策，但受领导意识、管理能力、业务水平等主客观因素影响，调研县市大多仍停留在传统的财政支持方式上，未充分发挥财政引导作用，体现在财政金融难以有效配合、很少有实质运作的合法融资平台、股权投资资金要么未设、要么大量结余未使用等。另一方面，虽然2018年中央启动全面实施预算绩效管理改革，但目前多数县市的预算绩效改革缓慢，特别是绩效评价仍停留在反映情况、发现问题、督促整改等基础层面，未与政策调整、预算安排及负责人考核真正挂钩。

三、县域财政运行主要堵点

（一）财源结构不佳：资源和房地产作为县域财源两大类型，易受价格、环保及调控政策影响导致财政收入剧烈波动

影响县域财政经济良性运行的根源在于产业结构。从河北省看，绝大多数县都是资源型或房地产型财源结构，战略性新兴产业及现代服务业普遍发展滞后，导致传统产业转型任务艰巨、新动能支撑能力不足，且易受中央政策及国际环境的影响。一方面，作为钢铁大省，以矿产品开采、洗选、加工为主要形式的资源型产业成为河北省多数县经济支柱。尽管近些年受压减产能影响，资源型产业的绝对优势有所下降，但仍是相当一部分县市的主要支柱，甚至出现“一铁独大”“一煤独大”“一电独大”等诸多“一枝独大”局面。由于煤炭、铁矿石、石油等大宗资源品价格易受国际市场影响，而且是环保政策调控的主要对象，对地方财政收入的稳定性形成重大影响。涞源县受污染治理和淘汰产能政策影响，奥宇钢铁公司停产搬迁，导致2015—2019年全县税收收入零增长。另一方面，不少县缺乏具有竞争力的主导工业产业，导致建筑房地产业成为本地重要财源，特别体现在一些环京津县域，以及缺乏纳税大户的欠发达县域。受土地资源、调控政策以及规划管控等因素影响，这些县域房地产市场发展存在较大的起伏变化，很容易对财政收入造成冲击。三河市房地产税收一度超过全部税收的一半以上，受政策影响收入锐减，导致2019年一般预算收入比2015年下降了1/6。

（二）减收政策制约：应对一系列减税降费政策的措施乏力，极大冲击着县域财税收入的年度预期

近年来，中央出台了多项减税降费政策，特别是2019年实施的降低增值税税率、对小规模纳税人减征地方税、小微企业普惠性减税及一系列降费政策，对县域财政收入预算完成形成明显影响，绝大多数调研县表示完成财政收入计划不容乐观，只能靠加强征管、调入或盘活资金来实现。迁安市减税预计影响全部税收收入19.8亿元，相当于全年计划的12.8%；影响地方税收收入6.2亿元，相当于全年预算的9.7%。平泉市、宁晋县、辛集市等县市的预计减税规模均超过全部财政收入计划的10%。2020年以来，各地积极落实疫情防控阶段性减税降费政策，一季度全省县域财政收入下降3.2%，其中24个县一般预算收入负增长。为弥补减收影响，一些地区加大非税收入，特别是国有资产处置等一次性收入的征收力度，影响了财政收入质量。

（三）发展潜力受限：土地日臻紧缺和环境约束趋紧，直接影响了县域发展潜力和财源建设

调研发现，土地和环境两大要素是制约多数县域经济转型升级的主要障碍。从土地状况看，除渤海新区、曹妃甸等个别沿海县区外，其他县市都存在发展用地指标严重不足的问题，即便使用地区间占补平衡指标也不够使用，而且成本较高，直接影响重大项目的落户实施。许多县市反映，即便是省级重点项目也难以获取相应的土地指标。固安县85家规上企业中，1/3存在土地紧缺问题，有的企业已存续10年仍没有土地指标，许多谈妥的大项目、好项目都难以落地。从环境状况看，各地均面临高强度的环保政策压力，环保导致的停产、限产现象普遍存在，不仅影响产业税收，也直接阻碍吸引外地资本。唐山在2019年二、三季度就开始实施错峰生产方案，已经与取暖季停产连接，造成钢铁等企业有效作业时间大幅减少。受以上因素影响，京津冀协同发展战略实施以来，多数县域吸引京津产业转移效果均不明显。中关村海淀园秦皇岛分园设立六年来，仅有两个创新创业平台,入园项目平均投资不到2000万元。

（四）财税体制影响：财税分成体制、激励体制及调控政策的实施，对部分县市财税收入造成较大影响

一是财税分成体制变动影响。大多数调研县市均反映，“营改增”税收收入分成体制的调整对县域自身财政收入影响较大，一定程度上形成了对县级财力的“抽血”效应，削弱了县级财政保障能力。二是沿海激励体制取消影响。沿海县市反映省级财政对沿海地区的支持力度逐步减弱，2018年省级“四税返还”政策终止，2020年沿海开发专项资金也将到期，极大影响了沿海地区财政收支平衡。曹妃甸反映，2017年省级不再返还海域试用金，2019年沿海经济带补助资金也锐减，给本级财力带来很大影响。三是首都调控政策影响。环京津地区发展受到政策性因素限制，特别是三河市、大厂县、香河县、固安县等受首都副中心管控影响，与北京（通州、大兴）实行四个统一（统一标准、统一规划、统一政策、统一管控），产业发展严重受限，土地指标及项目落地异常艰难。

四、保障县域财政良性运行的对策建议

（一）全面梳理财政必保事项

在全省范围内全面整理县域面临的各类必保事项，重点考虑近年来各项新增支出和2020年疫情防控突发支出，充分评估当前和今后几年的基层财政运行状况，对“三保”之外的必保人员，如“八大员”“劳务派遣人员”“人事代理人员”等，以及各种民生政策规定的“硬性”保障标准等，进行一次系统摸底，分类按步骤解决，必要时向财政部反映情况，在测算转移支付方面充分考虑此因素。同时，相关部门在确定政策标准及期限时，充分考虑基层财力与实际状况，确保政策落地落实；各县市应审慎制定新的民生政策，不能盲目追求与本地经济发展水平和财力不相称的“高标准”“高福利”。

（二）强化地方政府债务管理

树立“防促并举”理念，既保障地方财政风险可控，也运用好债务资源推进县域发展。一是以完善管理化解债务风险。全面开展调查摸底和风险排查，实现对政府性债务的全口径、全过程和全覆盖管理，加强债务风险监控防范。二是以增长红利化解债务风险。适当增加专项债券品种，统筹运用专项债、专项资金和投资基金，支持县域重大项目建设，实现债务融资与经济发展相互促进。完善土地储备专项债券，优化土地供应结构，重点保障高新技术产业项目建设用地需求；发行生态治理专项债券，同时实施精准管控，对列入环保“领跑者”名单的企业，在符合环境管理要求前提下，不列入停限产清单。三是以制度创新化解债务风险。创新融资模式是新常态下化解财政支出压力、提升风险防范能力的重要手段。县域应进一步转变政府职能，创新公共服务供给机制，特别是对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的项目，规范、有效地运用政府和社会资本合作等融资模式。四是以统筹整合防控隐性债务。根据来源不同分类处置隐性债务，既严禁以PPP、政府投资基金、政府购买服务等名义变相举债，坚决遏制隐性债务增量，也大力盘活各类资金资产，稳妥化解隐性债务存量。

（三）调整县域财税支持政策

进一步调整财税支持政策、完善省以下财政体制，优化县域财源结构。一是评估完善现有的财税激励政策。对县域发展高新技术产业、承接京津产业转移、吸引总部机构落户、扩大外贸出口等给予专项奖励，引导县级优化经济结构。其中，适当放宽对京津转移企业的政策奖励标准，对企业非因政府主导由省外迁入河北省的，只要符合当地产业布局规划，对税收贡献达到一定规模的给予一定奖励；对传统企业改造达产并申报纳税后五年内每年增加的增值税和企业所得税省级分享部分，每年给予所在县一定比例的奖励。二是调整面向部分区域的财政支持政策。对沿海地区，通过专项资金或沿海基金的形式，加大扶持力度；对定州市、辛集市等省直管县，充分评估直管效果，制定有针对性的区域财政政策；对雄安新区，根据规划建设实际，进一步理顺雄安新区财政管理体制，探索区以下财政管理模式。三是完善省以下财政体制。根据中央与地方收入划分体制改革部署，在保障财力格局基本稳定的前提下，重新划分省与市、县共享税种，引导市县转型升级；落实基本公共服务等领域的事权和支出责任划分改革，强化市级政府在推进区域基本公共服务均等化的职责，健全共同事权转移支付体系，缓解县域财政压力。

（四）创新完善财政支出方式

各县域在坚决落实中央减税降费政策的基础上，通过创新支出方式、强化财政监管等手段，提升资金使用效益，缓解自身收支压力。一是创新财政支持方式。进一步规范制度、强化指导，鼓励县域将医疗、文化、体育等城乡公用事业，以及公益性基础设施建设、大型设备购置更新等能够通过市场机制解决的, 尽量通过PPP 模式、融资租赁、股权投资基金等市场运作方式提供。二是加快专项资金统筹。落实涉农资金统筹整合长效机制，完善“大专项+任务清单”管理模式，并逐步整合其他跨部门同类型专项资金，实行同一工作事项按照部门职责由一个行业主管部门负责的工作机制，避免多头审批、资金分散的问题。三是针对财政专项资金管控过细过死问题，从地方适用性出发，适当给予基层财政部门一定的操作权限，省级部门也应适当下放项目审批、竣工验收等权限。四是完善专项资金监督管理追责机制，进一步明确财政部门、业务主管部门及项目承担单位的职责划分，强化财政部门在牵头监管、资金拨付中的职责，以及业务部门在资料审核、程序规范、项目验收中的职责。

（五）推进预算绩效管理改革

按照全面实施预算绩效管理要求，重点完善以下关键环节，提升县域财政资源配置效率与使用效益。一是完善绩效目标。县级财政部门加强绩效目标审核，对设置粗略的进行细化，对标准较低的进行改进，确保绩效目标指标的科学性、先进性，作为预算安排的前置条件。二是开展运行监控。对项目预算执行情况和绩效目标实现程度实行“双监控”，发现问题及时纠正，确保绩效目标如期实现，并建立重大政策和项目的绩效跟踪机制。三是推进绩效评价。年度预算执行结束后，主管部门应对整体预算执行情况、政策和项目实施效果开展绩效自评。在此基础上，财政部门实施再评价，重点评价政策和项目实施的精准性、有效性、科学性。四是做好结果应用。发挥绩效管理激励约束作用，将政策和项目绩效评价结果与资金安排、政策调整相挂钩，将部门整体绩效评价结果与部门下年度预算安排相挂钩。

参考文献：

﹝1﹞吕风勇,邹琳华.中国县域经济发展报告（2018）[M].北京：中国社会科学出版社,2019.

﹝2﹞王振华,孙学涛,李萌萌等.中国县域经济的高质量发展——基于结构红利视角[J].软科学,2019(8).

﹝3﹞毛振华,袁海霞,刘心荷等.当前我国地方政府债务风险与融资平台转型分析[J].财政科学,2018(5).

﹝4﹞王泽彩.预算绩效管理:新时代全面实施绩效管理的实现路径[J].中国行政管理,2018(4).

﹝5﹞伍红,潘世华.破解县域财力困境的思考[J].财政研究,2015年(6).