于长革/中国财政科学研究院
内容提要：面对新冠肺炎重大疫情对我国经济发展造成的巨大冲击，积极财政政策需要进一步加大力度，促进经济恢复和平稳增长。与以往两次经济下行及其相应的积极财政政策取向不同，本轮经济下行主要是因为新冠肺炎疫情这一外力干扰导致经济停摆、有效需求遭到抑制所致，只要疫情结束，经济运行自然会恢复正常。因此，积极财政政策不宜再次启动大规模投资刺激政策，而应该以疫情防控和“纾困”为主，在稳定公共投资规模的基础上，大幅度增加以推进基本公共服务均等化为重点的公共消费支出，保障人民群众的基本生活需要。
关键词：疫情冲击 经济下行 公共消费 积极财政政策
一、疫情冲击下经济加速下行
新冠肺炎疫情爆发以来，全国经济活动大量减少,部分经营主体受损严重，叠加近期的国际大流行导致的全球经济衰退，对我国实体经济的发展造成了严重影响和巨大冲击。
一是对投资的影响。由于疫情恰逢春节，大部分企业停工停产。为了做好疫情防控工作，党中央、国务院果断决策，延长春节假期，延迟企业复工，从而为防控疫情争取了时间，使新冠肺炎疫情迅速在全国范围内得到了有效控制。当然，与此同时基建投资、房地产、制造业等行业也受到了明显影响，外商投资活动推迟甚至部分取消，致使一季度投资显著下降。国家统计局发布的数据显示，1-3月份，全国固定资产投资同比下降16.1%，其中民间投资同比下降18.8%。截至目前，虽然各个省、市、自治区想方设法加快企业复工，但这需要时间，即使大部分企业已经复工复产，许多重点建设项目也已经开工，但产能的全面恢复仍然需要一个过程。
二是对消费的影响。春节作为我国一年中最重要的节日和假期，人们的消费需求一般会被集中释放，社会消费品零售总额逐年被冲高。而突如其来的新冠肺炎疫情恰好在春节爆发，疫情使企业的经营活动彻底被打乱，纷纷关闭或停业。出于疫情防控的需要，人们全面居家生活，人口流动大幅度下降，零售商业暂停营业，餐饮、旅游、住宿、文化娱乐、交通运输等服务性行业受到严重冲击，市场消费遭受重创，服务业增长急速下行，社会消费品零售总额大幅度下降。国家统计局发布的数据显示，1-3月份，社会消费品零售总额同比下降19%。
三是对进出口的影响。2020年1月30日，新冠肺炎疫情被世界卫生组织列为“国际关注的突发公共卫生事件”(PHEIC)，紧接着上百个国家相继限制或停止了对中国的贸易和人员往来，超过1万个国际航班被取消，致使我国进出口遭受了巨大影响。由于进出口订单或合约签订较早，而疫情严重影响了外贸企业的复工复产。停产和停运双重因素叠加直接影响了我国的进出口贸易，一季度进出口额呈现出快速下降态势。国家海关总署发布的数据显示，一季度我国进出口总值同比下降6.4%，其中出口同比下降11.4%。
据统计，近年来消费、投资与出口对我国经济增长的贡献率大约分别为60%、20%、20%，2019年因受中美贸易摩擦的影响，三者对经济增长的贡献率大约分别为60%、30%、10%。其中，消费的贡献率最高，每年达60%左右，而突如其来的新冠肺炎疫情对消费的影响最为严重，由此可见此次疫情对我国经济增长的影响之大。国家统计局初步核算，一季度国内生产总值206504亿元，同比下降6.8%。根据国内疫情控制情况，疫情冲击本应主要集中在第一季度，第二季度之后经济运行将会迅速恢复。但出人意料的是，近期新冠肺炎疫情在美国、意大利、西班牙、德国、伊朗等国家大爆发，并迅速蔓延到全球两百多个国家和地区，呈现出国际大流行的态势，致使世界经济全面受到冲击，不仅使我国的疫情防控工作再次承受了巨大压力，而且进一步拖累了我国的经济运行和经济增长。从目前来看，一季度我国经济已经遭受了严重冲击，经济增速大幅度下降，对于后三个季度的预期，主要取决于疫情持续时间和政策托底的力度以及世界经济的影响，年度GDP增速预计将明显放缓。最近，国际货币基金组织对全球经济增长所做的最新预测显示，中国经济增速今年预计会降到1.2%。
今年是决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚战略目标之年，任务繁重，而突如其来的新冠肺炎重大疫情给经济社会发展带来了巨大冲击，造成了难以估量的负面影响。特殊时期，财政作为“庶政之母”要积极站出来，在支持做好疫情防控工作的同时，进一步加大财政调控力度，适度提高财政赤字率至3%，发行特别国债，增加财政支出规模，促进经济恢复和平稳健康发展，确保决胜全面建成小康社会和决战脱贫攻坚目标任务的圆满完成。
二、本轮经济下行的特殊机理及其相应的财政应对策略
截至目前，我国已经实施了两轮积极财政政策，分别是为了应对1997年亚洲金融危机和2008年世界金融危机对我国经济运行造成的冲击。总的来看，这两轮积极财政政策实施的目的都是为了应对经济下行，并且当时的经济下行都是源于国外爆发的金融危机及其连锁反应，从而导致我国经济运行中有效需求不足，经济内生动力难以自行化解经济下行压力，需要外力介入，通过增加有效需求帮助恢复经济内生增长机制，逐步回到平稳运行的轨道。适应经济发展的需要，我国适时启动了扩张性财政政策，进行逆周期调节，通过大规模增加公共投资扩大内需，促进经济恢复和平稳增长。在经济内生动力不足的背景下，政府通过实施刺激政策增加有效需求，其中投资刺激政策最为直接、见效也快，因此两轮积极财政政策都是以增加公共投资为重点，并取得了较好效果，基本达到了预期目的。
与以往两次经济下行不同，本轮经济下行并非经济运行自身出了问题，而是由于新冠肺炎疫情爆发后，出于疫情防控的需要，被迫减少经济活动，致使人们全面居家生活，人口流动大幅度下降，经济活动减少，导致消费抑制、投资减少、对外贸易受限、经济下滑。也就是说，本轮经济下行不是源于经济内生动力不足，也不是源于经济内生增长机制不健全，而是因为新冠肺炎疫情这一外力干扰导致经济停摆、有效需求遭到抑制所致，只要疫情结束，经济活动恢复，被抑制的有效需求会爆发式释放，经济运行自然会恢复正常，甚至可能爆发式增长。由此可见，从经济运行机理来看，本轮经济下行的机理与以往两次完全不同，因此积极财政政策逆周期调节的具体措施自然也应该有所区别。根据本轮经济下行的特殊机理，积极财政政策要对症下药、科学应对，不宜再次大规模增加公共投资，在疫情防控期间，即使实施大规模投资刺激政策，但因经济活动受限，其作用不仅难以发挥，而且待疫情结束后，经济本来会自然恢复，但疫情期间的投资需求将快速释放，不仅会干扰基本健全的经济内生增长机制和平稳运行，而且会挤出民间投资；而应该以疫情防控和“纾困”为主，通过大幅度增加公共消费支出，帮助企业和个人渡过难关。特别是针对众多中小微企业停业或倒闭、大量人员失业的现状，积极财政政策的着力点应以增加公共消费支出为重点，向失业人员和困难群众及时给予财政补助、发放生活补贴。
另外，当前我国居民之间依然存在着较大的收入差距，主要表现在城乡差距、地区差距等方面，而新冠肺炎疫情对民生领域影响巨大，特别是对低收入阶层的收入和消费冲击最为严重，进一步强化了居民之间的收入差距，从而抑制了内部需求的扩张。首先，从消费需求来看，在存在较大收入差距的背景下，高收入阶层因为收入水平高、消费能力强，因此主要消费高档商品；而低收入阶层因为收入有限，只能消费低档商品，根本没有能力消费高档商品，甚至对普通商品的消费也很有限。在社会总人口中，由于低收入阶层占绝大多数，属于社会消费主力，决定着社会消费的规模、层次和结构，其低端的消费层次和低迷的消费需求直接影响消费规模的提高和消费结构的升级，不仅抑制新产品的研发和技术进步，而且将导致内需不足，抑制经济增长。一种旨在缩小居民收入差距的政策，将有效提升低收入阶层的收入水平，这对于其消费需求的扩大和消费结构的升级具有十分重要的政策意义。其次，从投资需求来看，人们的投资水平主要取决于其拥有的初始禀赋情况和收入水平的高低。在存在较大收入差距的背景下，高收入阶层因为收入水平高，其初始禀赋自然也高，因此其投资能力也强，包括人力资本和物质资本。而低收入阶层因为收入水平低，其初始禀赋也很低，因此其人力资本和物质资本的投资能力也比较低，投资机会极为有限。由于低收入阶层在社会总人口中占有绝大部分比例，这就决定了居民收入差距与社会投资之间存在明显的负相关关系，居民收入差距越大，社会投资总额下滑可能越快。另外，收入分配差距越大，阶层矛盾也就越深，社会治安也就越不稳定，投资环境也就越差，进而导致社会总投资的下降。一种旨在缩小居民收入差距的政策，通过增加低收入阶层的收入水平和初始禀赋，能够有效提高其投资能力，进而提高社会总投资水平。
也就是说，从内部需求来看，缩小居民收入差距的政策能够有效扩大消费需求和投资需求，有利于促进经济恢复和平稳增长。其中，最有效的政策措施就是政府通过增加公共消费支出推进基本公共服务均等化，这是缩小居民之间的收入差距和消费差距、维护社会公平和正义、扩大社会总需求的最有力手段。因此，下一阶段积极财政政策进一步加大力度，要重点关注民生，大幅度向基本公共服务领域倾斜，推进基本公共服务均等化，缩小地区和城乡间的收入差距和消费差距，增加有效需求，促进经济恢复和平稳增长。
三、适应现实需要科学确定积极财政政策的主要着力点
基于上述分析，结合本轮经济下行的特点和经济运行机制现状，下一阶段，积极财政政策要根据当前形势和人民群众的现实需要，科学确定财政支出政策和主要着力点，在稳定公共投资规模的基础上，大幅度增加以推进基本公共服务均等化为重点的公共消费支出，保障人民群众的基本生活需要。
一是着眼当前，针对失业人员和生活困难群体发放生活补贴，保障人民群众的基本生活需要。受疫情影响，服务性行业特别是中小微企业纷纷停业或倒闭，大量人员失业。对于这些人，政府一方面应直接发放临时生活补贴，另一方面要根据现实需要及时扩大失业保险覆盖范围，满足失业人员的基本生活需要。同时，要进一步强化对生活困难群众的基本生活保障，适度提高城乡低保标准，加大抚恤补助力度，确保因疫情冲击陷入困境的人员及时得到救助，及时启动相关价格补贴联动机制，保障人民群众的基本生活需要。
二是发行特别国债，大幅度增加以推进基本公共服务均等化为重点的公共消费支出，特别是要进一步加大对教育、医疗卫生、社会保障、公共文化等基本公共服务的支出力度，着力保障和改善民生，增加有效需求。一方面，围绕支持和服务“三农”工作，中央财政要进一步完善对农村教育、社会保障、医疗卫生和基础设施的财力补助机制，持续增加农村基本公共服务专项支出规模；地方财政也要积极筹措资金，不断加大对“三农”的投入力度，切实缩小城乡基本公共服务差距。另一方面，结合脱贫攻坚和乡村振兴战略，进一步完善有利于社会弱势群体的财政投入机制，安排专项财政资金，重点增加对社会弱势群体教育、健康等方面的人力资本投入，赋予他们通过学习和努力摆脱窘境、向上流动的机会，提高他们的初始禀赋和收入水平，斩断贫困代际传递的路径。
三是适度增加公共投资，稳定投资需求和预期。前已述及，根据本轮经济下行的特殊机理，积极财政政策不宜再通过大规模增加公共投资予以应对，否则不仅事倍功半，影响疫情过后经济运行的自然恢复，而且会挤出民间投资，抑制民间投资的增长。当然，根据当前的经济运行状况，特别是针对当前消费低迷、出口萎缩的现状，适度稳投资势在必行。一方面，对于现有重点建设项目要认真摸排情况，督促在建项目尽快复工、加快建设进度，谋划增加项目储备，推动新项目尽早开工建设，增加有效投资。另一方面，要进一步优化投资结构，加大药品、试剂、疫苗研发投资支持力度，推动医疗设备、生物医药等产业加快发展。增加对教育、医疗卫生、城乡公共服务、文化、体育等行业的投资，以鼓励消费、刺激需求、稳定就业，提高经济潜在增长率。另外，要继续加大对5G网络、工业互联网、大数据、人工智能、云计算和新材料等促进产品和服务创新的新型基建项目的投资，以带动创新领域的产业链投资，促进经济平稳增长。
四是全面落实减税降费政策，帮助企业渡过难关并恢复发展。在企业综合成本费用中，大部分是政府不能直接干预的要素价格，此外还有一些政府力求优化的所谓制度性成本负担，比如税收、“五险一金”、行政性收费等等。关于减税，近年来为了支持实体经济发展，我国持续实施了大规模减税政策，进一步减税的空间确实已经不大，下一步重点是全面落实国家已出台的各项减税政策，减轻企业负担，帮助企业渡过难关。为企业减负除考虑减税之外，进一步降低行政性收费以及“五险一金”当属应有之义。具体可考虑在认真落实现行相关政策的基础上进一步降低社会保险费率，完善住房公积金制度，减少行政性收费，努力降低企业的非税负担。
参考文献：
〔1〕冯俏彬,韩博.新冠肺炎疫情对我国财政经济的影响及其应对之策[J].财政研究,2020(4).
〔2〕何代欣.积极财政政策应对疫情冲击及经济波动的定位与策略[J].财政科学,2020(3).
〔3〕李子联.增长质量与收入公平分配关系研究[J].社会科学,2015(9).
〔4〕陆铭,陈钊,万广华.因患寡，而患不均——中国的收入差距、投资、教育和增长的相互影响[J].经济研究,2005(12).
〔5〕Galor O., and Joseph Z., “Income Distribution and Macroeconomics”, Review of Economic Studies, 1993, 60, pp. 35-52.