王 莹/四川省财政科学研究所
内容提要：据初步测算，疫情影响之下，2020年全年财政增速保持在0-2%难度很大，财政收支缺口预计将达6.6-7.2万亿，赤字率大概率“破3”，GDP增速“保6”难度较大，过度增债扩支、CPI上涨、PSL工具运用、非税收入暴增等可能引发潜在财政风险。基于此，财政应充分立足国家治理的视角，合理调控当前保障疫情所需、近期弥补收支缺口、远期熨平经济风险，综合运用适度增债扩支、深化财政体制改革、加大财政金融互动、强化风险管控等多重手段，切实提升财政保障能力。同时，专注高质量发展与民生幸福，为财政适度松绑，实现财政可持续发展。
关键词：新冠肺炎疫情 财政影响 应对措施
财政应对突发事件，古以有之。无论是1998年长江特大洪灾，2003年非典疫情，还是2008年汶川大地震，财政都发挥了重要作用，我国也籍此建立了较为完善的财政应急制度。但以往的突发事件，是在不动摇整个中国经济基本面、不动摇整个中国财政总根基的前提下，局限于一域一地、一时一段的可预见事件，各级财政能够心中有底、从容应对。本次新冠肺炎疫情，范围涉及全国、时间长短未定、影响全域覆盖，财政本身应对疫情要下足血本、经济下滑又会加剧财政收入萎缩、三大攻坚战财政支出刚需不减、社会预期转变催生财政风险，多重困难叠加，情况更加复杂、后果更加严重、影响更为深远。因此，针对此次新冠肺炎疫情，提前预判风险、提前思考对策，既是现实所需，更是长远之道。
一、过往突发事件与新冠肺炎疫情财政影响差异分析
自建国以来，我国先后历经1976年唐山大地震、1998年长江特大洪灾、2003年非典疫情、2008年汶川大地震等重特大自然灾害与突发事件，财政主动作为、积极应对，充分发挥了应急处置的主力军与排头兵作用，以此为契机，具备社会主义特色的国家财政应急体制逐步建立健全，深度内嵌财政于国家治理，成为国家治理体系和治理能力现代化的重要手段与工具。
(一)过往突发事件的财政影响
1976年发生的唐山大地震，直接经济损失达100多亿元，灾害发生后，国家财政采取“计划主导、规模控制”的思路，先后投入43亿元财政资金用于灾害救助与灾后重建，占当年财政总收入776.58亿元的5.5%(李明，2017)。鉴于当时正值文革后的经济困难时期，其中有一半的财政资金是通过免除唐山灾后5年应上缴财政换来的，实际安排资金不足22亿元，实际资金占比为2.8%。1998年特大洪灾后，各级财政共安排救灾及重建支出130亿元，占当年财政总收入9875.95亿元的1.3%。为促进灾后经济复苏，中央财政随后向国有商业银行增发1000亿元国债，并新增当年中央预算支出500亿元，财政赤字由年初预算的460亿元扩大到960亿元，通过加大基础设施投入扩大内需，拉动经济增长，消弭灾害对经济运行的影响。2003年抗击非典战役中，中央及地方共拨付专项资金140.93亿元，占当年财政总收入21715.25亿元的0.6%。同时，为应对疫情冲击，国务院正式下文，要求各级政府严格压缩一般性公用经费支出，并从当年5月1日-9月30日，对餐饮、旅店、旅游、娱乐、民航、公路客运、水路客运、出租汽车等行业实行行政事业性收费和15项政府性基金减免(方震海，2003)。2008年汶川地震，中央财政于2008年-2010年先后安排财政资金740亿元、1304.51亿元、988.76亿元，同时，中央还采取“19个省市对口援建一个重灾区”的方式，按2007-2009年3年财政收入的1%确定援助金额，最终援助金额达843.8亿元。按比例计算，2008-2010年间，救灾直接支出占当年财政总收入的比例保持在1%-1.5%(苏明，王敏，2015)。此时，灾后重建开始综合运用财政、税收、金融、产业、就业等各类政策，统筹引导财政投入、对口支援、银行贷款、慈善捐赠等资金总额达1.7万亿元(冯俏彬，2011)。
(二)本次新冠肺炎疫情的财政影响
本次新冠肺炎疫情发生以后，中央综合运用财政直接补贴、提高地方财政资金留用比例、加大地方转移支付、中小微企业税费减免、企业复产复工财政贴息等多重财政手段，全力保障疫情防控资金需求、三保基本支出及经济正常运转。截至3月21日，仅疫情防控资金一项，各级财政累计安排1218亿元，若按2020年财政收入与2019年持平计算，资金占比为0.64%。随着疫情持续，财政补贴资金和支出占比还将持续上升。同时，为应对疫情对经济的冲击，自2月7日始，财政部联合国家发改委、税务总局连发4条公告，出台了增值税免征、企业所得税税前扣除、结转年限延长、行政事业性收费免除、政府性基金免征、社保费减免、复产复工财政贴息等一系列的优惠政策，有序引导企业复产复工，全力保障经济发展。此外，为充分保证地方“三保”支出，中央在加大对地方转移支付的同时，3月3日，国务院常务会议又明确提出，从3月1日-6月底，在已核定的各省份当年留用比例基础上，统一提高地方财政资金留用比例5个百分点，且全部留给县级使用，4个月地方将新增留用资金约1100亿元。
（三）差异分析
对比过往突发事件与本次新冠肺炎疫情，可以发现：第一，尽管本次疫情在财政直接支出总量上已超出过往的突发事件，但得益于中国GDP总量和财政收入总盘子的跨越式增长，当前疫情支出占比尚不足1%，尚属于应急预备费1%-3%足额提取所能解决的范畴，目前尚不需要动用中央层级的预算调整。第二，在应对突发事件的历史进程中，我国已逐步建立涵盖税费有序减免、增债扩支刺激、加大转移支付、财政金融互动等在内的财政应急管理体制，利用的手段更加丰富，借鉴的经验更加成熟，财政应对突发事件更为从容。第三，与过往突发事件不同，本次疫情由于范围覆盖全国、持续时间未定、要素流动受限，事实上已触及整个中国经济基本面，进而触动整个财政收入源，财政要在应对疫情支出、恢复经济运行、保证三保支出、熨平长期风险中统筹兼顾、合理平衡，难度系数陡增，压力巨大。
二、新冠肺炎疫情对财政影响的总体评估
当前的新冠肺炎疫情，不仅导致了财政防控支出的直接增加，而且由于整个经济面受到冲击，传导到财政末梢，还会引发财政收入的直接减少和收支缺口的急剧拉大，造成财政运转的“多头挤压”。
(一)疫情引发的财政直接支出评估
根据财政部公布的数据，截至3月21日，全国各级财政疫情防控投入已达1218亿元，主要用于患者医疗救治、医院防控物资购置等方面。目前，全国层面疫情基本得到控制，预计后期疫情防控资金的支出面和日均支出量会有所降低，后期资金需求会有所减少。但综合考虑各类补贴救助仍需照常支出、境外输入疫情防控支出增加、后期困难群众救助覆盖面扩大等因素，可预见疫情防控支出仍需不少。按照权威医学专家6月底前疫情结束的预测，后期3个月突破现有资金安排、小幅追加仍是大概率事件。这在非典防控上已有先例，非典疫情发生时间高度集中于当年2-6月，但财政支出实质持续了1年零8个月。而且从目前来看，尽管国内疫情得以控制，但随着境外输入疫情形势的愈发严峻，应对境外疫情冲击的各类资金补贴需求仍会持续，后期财政支出仍然不小。照此测算，最终财政直接支出达到1500-2000亿元是基本底线。
(二)疫情引发的财政收入损失评估
相比规模可控的财政直接支出，疫情引发的财政收入损失则更难预见但是影响更大。目前，已有不少专家学者从宏观税负的视角进行了评估。中国财政科学研究院有关研究认为，疫情大致影响GDP增速0.2-0.5个百分点，且对经济不同环节的影响差异较大(李成威、傅志华，2020)。国金证券研究认为，疫情对全年影响有限，在逆周期政策的对冲下，拖累全年实际GDP增速约0.2个百分点。有研究机构预测，疫情将给2020年中国GDP造成1.6-1.65万亿的损失，扣除疫情额外创造的6300-6400亿元GDP，GDP损失在1万亿左右(黄少安，2020)。若按照这一结论，以2019年一般公共预算财政收入/GDP衡量的宏观税负19.2%作为测算依据，2020年财政收入将直接减少近2000亿元。若按2018年四本账全口径测算的宏观税负35.2%计算，2020年财政收入损失将超过3500亿元。
从结构视角来看，根据财政部的数据，2019年1-3月，全国一般公共预算收入53656亿元，其中，税收收入46706亿元，非税收入6950亿元。税收收入中，增值税19601亿元，占比42.0%；企业所得税9888亿元，占比21.2%；个人所得税3239亿元，占比6.9%；其他税种13978亿元，占比29.9%。受疫情影响，2020年2月初—3月上旬，各地陆续封城封市，生产经营行为全面暂停，增值税无从谈起，若按2019年同期体量计算，直接损失也近7000亿元。即使考虑到疫情防控物资企业加大产能、线上消费增加、软件与信息技术服务业逆势增长、1月份小幅新增、3月中下旬全面复产复工后消费拉动对增值税有一定弥补，但能够挽回的损失仍然有限，增值税损失大概率在5000亿元以上。企业所得税同样与经营行为有直接关系，但考虑到2月主要是传统春节，企业本就停产较多，疫情影响主要集中在2月下旬-3月上旬，即元宵节后的半个月时间段，加之部分防疫物资企业提前复产复工，对企业所得税有一定弥补，企业所得税损失应可控制在1500亿元内。个人所得税与企业所得税类似，可忽略2月春节期间的影响，且个人所得税主要来源于高收入阶层，短期内不会影响税收基本面，其损失可基本忽略。其他税种中，车辆购置税、城市维护建设税、出口退税、土地增值税、环保税等势必出现下降，但考虑到其总量相对较小，且受疫情影响，大量资本转入股市，印花税预期会逆势增长。加之，烟、酒等高端消费行业2月下旬以来加大市场投放，能够一定弥补消费税损失甚至努力之下还能额外有所贡献，其他税种总体下降比例应可控制在10%左右，即1000-1500亿元范围内。非税收入方面，考虑到非税收入大多与国有企业及行政事业单位相关，各级政府可采取行政手段进行调控，大概率不会下降，甚至不排除为抵减税收收入下降而增加非税收入的可能。因此，一般公共预算收入损失大概率在7000-8000亿元。
政府性基金方面，2019年1-3月，全国政府性基金预算收入14300亿元，其中，中央1003亿元，地方13297亿元。值得关注的是，国有土地使用权出让收入下降了9.5%，尽管2019年全年土地使用权出让收入仍然增幅11.4%，但相比2017年增幅40.5%的高峰已是大幅回落。在中央坚持房住不炒、调控楼市的大背景下，2020年土地出让收入回落趋势逆转概率较小。且受疫情影响，全国各城市均大幅减少土地挂牌出让频率与规模。根据CREIS数据库[①]的抽样数据显示，2020年1-3月，全国300城共成交土地4353宗，同比减少18%；成交面积17151万m2，同比减少23%；土地出让金总额为7707亿元，同比减少10%。根据这一比例计算，若以去年同期体量为基数，疫情将直接导致土地出让收入减少1000-1500亿元。此外，考虑到国有资本经营、社保基金收入或体量总体较小，或与基本经济面关联度相对较小，且社保尚有中央调剂与国有资本利润上缴补充，因此其短期内不会出现剧烈下调。
综上所述，在不考虑2020年财政同比增幅、疫情时间持续延长的情况下，2020年一季度，一般公共预算收入预计将减少7000-8000亿元，政府性基金收入预计减少1000-1500亿元，仅此2项就损失接近1万亿元，接近去年同期财政收入的15%。这一庞大的收入损失需要后期财政增收来弥补，考虑到2019年财政增速仅为3.8%、去年财政增速主要靠非税收入抬升、国企利润上缴空间有限等客观实际，今年实现财政增速更是难上加难。
(三)疫情引发的财政收支缺口分析
从收支平衡的角度来看，部分省份在已公布的2020年预算草案中，对于2020年财政增速控制在0-2.5%之间。疫情爆发后，这一增速实现难度将进一步加大，不排除部分省份(尤其是湖北重灾区)后期下调财政增速预算的可能。中央层面由于疫情影响、两会延迟，尚未公布预算草案，从前期信息来看，大概率财政预算增速在0-2%之间。据此测算，2020年财政收入预算为19.04-19.42万亿。从支出来看，2019年财政实际支出238874亿元，同比增长8.1%。考虑到2020年减税降费政策持续、三大攻坚战支出刚需、疫情支出增加等影响，2020年财政支出预计大概率仍处于8%以上的增速。按8%-10%增速测算，2020年财政支出预算为25.6-26.3万亿元。两项比较，收支缺口将高达6.6-7.2万亿元。若综合考虑疫情持续减收增支、2020年减免延税款减收等因素，财政收支缺口还有可能进一步扩大。
目前，从财政部门前期反馈信息来看，2020年赤字率(一般公共预算)大概率会从2019年的2.8%提高到3.0%，即赤字在3.2万亿元左右，据此测算，赤字外收支缺口为3.4-4.0万亿，需要动用历年结转结余资金、政府性基金和国有资本经营预算收入调入资金、增加国企利润上缴、压减一般开支等方式进行弥补。赤字之外，2020年1-3月，全国发行地方政府债券16105亿元，其中一般债券5065亿元，专项债券11040亿元。中央已提前下达1.29万亿元地方政府专项债券发行额度，全年发行额度有望由2019年的2.15万亿增加到3万亿，可有效抵减一部分地方收支缺口。但即便如此，财政收支空间仍存在0.4-1.0万亿缺口，需要进一步挖潜来解决。
三、后新冠肺炎疫情时期的财政应对分析
受疫情影响，2020年的财政运转将更加艰难。财政应真正上升到国家治理的高度，实施更加积极的财政政策，大力提质增效，全力保障疫情防控所需，全力弥补财政收支缺口，全力熨平经济波动风险。
(一)全力保障疫情防控所需
根据前述测算，疫情防控直接支出应保证1500-2000亿元的底线。从规模上来看，未超出1-3%预备费提取范畴，但现在的问题是，多数省份在现有预算草案中并未足额提取，这一资金压力更多等待中央财政安排。目前，可利用全国两会尚未召开的契机，及时修订2020年财政预算，中央带头足额提取预备费。对于预算草案已经省级两会审议通过的，若资金缺口确实较大，应允许特事特办、急事急办，及时修订预算。再就是，加大疫情防控资金社会化分摊力度，发动社会捐赠、党政捐款等，在不打破现有预算结构的前提下，弥补资金缺口。这方面，社会主义制度的中国具有强大的动员能力。对于湖北等疫情重灾区，建立绿色通道，加大转移支付力度，切实保障资金需求。另外，以本次疫情为契机，全面厘清中央与地方之间应急管理的财政事权与支出责任划分，进一步提升国家治理效率。
(二)全力弥补财政收支缺口
通过以上评估，财政收支缺口将可能达到6.6-7.2万亿元，要弥补这一缺口，不能一味增债扩支，财政应在开源节流、提质增效上综合发力，既兼顾当下，又着眼长远。一是当前战时状态，可以适度扩大财政风险来降低经济社会风险，赤字率适当放开到3%-3.5%，赤字安排3.2-3.7万亿(罗志恒，范城恺，2020)。地方政府专项债发行额度适度扩大到3.5万亿，并辅以政策性金融债配套支持。二是拓宽税收收入来源，进一步挖掘税收潜力。以消费税为例，烟草行业2019年上缴财政11770亿元，逆势增长17.7%。在烟草从价税率从5%提升到11%并加征从量税、烟草产品结构向中高端转变、烟草集团加速整合并向海外拓展等背景下，可考虑通过提高烟草消费税率、下放消费税归属权给地方等方式，再挖潜1000亿元左右。同时，有序拓展资源税和环保税的实施区域与范围，适度提高资源税和环保税税率，拓宽增收空间。三是拓宽非税收入来源，重点在国有企业利润上缴上加大力度。2019年，国有企业实现利润总额35961.0亿元，同比增长4.7%。尤其是央企，实现利润总额22652.7亿元，同比增长8.7%。目前，根据国有企业类别不同，利润上缴比例在10%-25%之间，若适度提高5个百分点至15—30%，预期可增加财政收入1500亿元左右。四是继续压减一般性支出，考虑到2019年已压减5%以上，部分省份已按10%比例执行，再压缩空间不大，按全部达到10%计算，可压减空间为1000亿元左右。五是坚持有多少钱办多少事，坚持量入为出，加强项目财政可承受能力评估，及时清理规范过高承诺、过度保障的支出政策。六是继续加大反腐败力度，强化财政绩效管理。通过以上综合施策，力争拓展6.9-7.4万亿元财政收入来源，弥补收支缺口，力保全年0-2%财政增速。
(三)全力熨平经济波动风险
保住经济基本面，才能保住财政持续发展的基础。疫情减缓的情况下，让企业复产复工势在必行。2003年的非典，尽管二季度GDP增速下滑1.5个百分点，但3—4季度加足马力，全年仍保持了10%GDP增速。只是在中国经济由高速增长向高质量发展转轨、疫情已超出国内蔓延到全球的当下，财政政策应优化手段运用，在消费、投资、进出口三驾马车上全面发力，熨平经济波动风险。一是聚焦方向，继续坚持减税降费。2019年，全年减税降费2.3万亿元，其中，制造业、建筑业是最大受益群体。在疫情直接冲击增值税基本面且我国已连续4年减税降费超1万亿的背景下，2020年减税降费导向总体不变的同时，应对减税降费的针对面和覆盖度进行适度评估，提高减税降费的指向性、精准性、有效性。在2020年国家加大新基建投资的背景下，疫情结束后部分行业市场预期会有效放活，再进行大幅度减税降费，可能反而会催生部分行业企业的“政策依赖惯性”。因此，应在精准评估的基础上，优化减税降费的对象与覆盖面，把重点转向受疫情影响最直接的餐饮、住宿、旅游、客运等服务行业，转向体量偏小、市场风险承受能力弱的民营企业和中小微企业，切实保住占比达53%的服务业基本面。二是控制规模，加大增债扩支力度。一方面，应适度控制增债扩支的规模，优化债务发行的投向，在传统基建项目之外，聚焦5G建设、城际交通、冷链物流、生物医药、生态环保、高端制造、市政建设等新基建，减少产能重复，打造新的经济增长点。另一方面，适度加大发行资金跟着项目走的地方政府专项债券，优选发行项目，适度加大专项债用于项目资本金的规模，放大专项债的乘数效应和对基建的撬动作用，引导投资有序增长。专项债发行上，应高度关注专项债余额与其还款来源的政府性基金预算收入规模的比例关系，拓宽专项债项目收益的来源，健全专项债偿债保障机制和项目风险控制机制，确保融资平衡、风险可控。三是优化工具，加强财政金融互动。历次危机应对中，财政政策与货币政策配合都是必然选择。疫情发生以来，央行已采取公开市场操作投放1.7万亿、下调支农支小再贷款0.25个百分点至2.5%、下调LPR引导贷款利率下降、向金融机构发行3000亿元专项贷款，增加5000亿元再贷款再贴现专用额度等一系列措施。但货币政策降息的空间相对有限，且降低利率或投放流动性并不能让受疫情冲击最大人群——中小企业和低收入人群直接受益。因此，在工具选择上，可走货币与财政的结合点——PSL(抵押补充贷款)，疫情冲击下，可考虑在去年基础上适当增加PSL规模，充分借助其定向工具特征和准财政性质，重点支持新基建、新型产业以及地方政府相关项目等，为实体经济注入低成本的流动性，切实引导实体经济发展。四是重点突出，调整优化支出结构。把有限的资金高度聚焦于疫情防控阻击战、脱贫攻坚战、三保支出、污染防治与生态治理、城乡区域协调发展、科技创新等领域，集中力量办大事、办要事。高度重视农业基础地位，加大“米袋子”、“菜篮子”财政支出力度，防止通货膨胀与消费抑制，稳定社会预期。同时，高度关注疫情全球蔓延对我国进出口的影响，通过港口建设费免征、出口退税率提高、设置全面开放专项资金等手段，最大限度地稳定外贸外资。
四、构建财政应对突发事件的长效机制
随着财政逆周期调节政策力度持续加大，各项改革举措不断推进，我国经济将继续沿着正确的航线行稳致远。面向未来，财政也应在疫情结束后，及时总结、超前谋划，构建起突发事件应对的长效机制。
(一)建立健全财政应急长效机制
改变过往突击式、临时性的应急财政制度安排，把应急财政作为常态化机制进行架构。一是把预备费提取上升到法律层次，根据各省份突发事件概率和财政可承受能力，分类别、分层次确定预备费提取比例，并实行3—5年期提取、基金式管理。打通预备费基金与其他财政资金调剂使用的便捷通道，实现小范围、区域性突发事件预备费直接解决，小范围、大损失突发事件预备费及时补充，全局性、高损失事件预备费灵活调剂“多重兼顾”，为财政应对重大突发事件、恢复经济运行预留“资金池”。二是细分突发事件中中央与地方的财政事权与支出责任。地方政府能力范围内、信息统计要求高、外溢性较低的由地方负担。超出地方政府能力范围、外溢性强的，由中央或中央与地方共同承担。细分突发事件级别，由大到小分为一级、二级、三级、四级4个等级。一级由中央主导，三、四级由地方主导，二级由中央与地方共同负责。三是强化财政应急处理的社会化分摊，以财政应急资金为核心多元化融资，完善商业保险、政策保险、巨灾保险等保险机制，综合运用财政、金融、基金等手段保障应对突发公共事件的资金需求。四是优化应急财政资金使用，构建“事前预防和事中控制为主，事后救助为辅”的财政支出结构，使财政的救济功能变被动“救济”为主动“防治”。通过上述机制紧密配合，最终建立反应及时、资金充足、结构合理、高效使用的财政应急长效机制。
(二)建立健全财政应急法律体系
花钱必问效、无效必追责，是现代财政的必然要求。本次疫情中，诸如“武汉慈善捐赠上交财政”“行政领导抗疫补助远超一线医护”等事件，恰恰说明了我国财政应急法律体系的缺失。应急财政，应在法治化的框架下做好财政保障与资金支持。一是应在稳健预算框架下做好资金保障。财政资金的筹集、调度和使用要严格遵循法治化原则，在《预算法》与财政事权和支出责任划分改革方案的框架下统筹实施，既保证财政预算的足够刚性，又保障财政资金统筹应急的适度灵活性。二是应在税收法定前提下做好税费减免。税收优惠、社保费减免、财政扶持、金融支持等各项优惠政策，同样应在《预算法》《社保法》《反不正当竞争法》的框架内有序实施，政策出台要于法可依、有法可循，做到法无授权不可为，避免行政干预、领导意志等对市场的不正当干预和对法治社会的侵害。三是应在绩效管理贯穿下强化资金监管。不能因为突发重大事件就放松对财政资金的监管，应把全面绩效管理的理念始终贯穿于应急财政，细化应急财政资金的使用范围、评价内容和对象、评价指标、组织管理、结果应用，确保应急资金真正用在实处。
(三)统筹推进财政税收体制改革
在应对突发事件的过程中，我国应加快财税体制改革步伐，从理顺中央与地方关系、预算制度改革、税收制度改革等多方面加快建立现代财政制度，以改革提升财政应急系统性应对能力。一是处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系，真正解决好中央和地方事权和支出责任的划分，谁来办事，谁来花钱，办多少事，花多少钱，应界定清晰。二是切实强化预算绩效管理，优化支出结构，从发展财政转向民生财政，更多体现“取之于民用之于民”，重点转向教育、医疗、养老以及新型基建领域，增加对“人”的投资与消费，促进人口数量走向素质红利。三是改革税收制度，降低企业非税负担、适当调整增值税税率、降低个人所得税边际税率等，推动结构性减税。通过体制改革，凝聚财力对抗风险。
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