程  辉/国家税务总局龙岩经济开发区税务局

内容提要：为应对突如其来的新冠肺炎疫情，降低疫情对企业冲击影响以及引发的经济风险，国家迅速出台了应急性税收优惠政策措施。税收政策作为国家应对突发公共卫生事件重要的宏观调控工具，在抗击疫情中具有其他政策不可替代的独特优势。战疫情、促发展，税收支持是一支重要力量。本文详细阐述了我国现行战疫情、促发展实施的税收优惠政策现状,在综合分析我国当前应对疫情税收优惠政策存在缺陷的基础上,从改革完善税收优惠政策制度、突出扶持重点、提升税收政策治理效能、税收政策选择要精准兼顾平衡等四个方面对疫情下如何发挥税收支持作用提出了相关建议和完善措施。

关键词：新冠疫情  经济风险  税收政策  治理效能  策略选择

税收政策作为国家应对突发公共卫生事件重要的宏观调控工具，在抗击疫情中具有其他政策不可替代的独特优势。战疫情、促发展税收支持是一支重要力量。抗击疫情的特殊性以及税收的性质决定了税收政策在抗击疫情的特殊时期发挥积极作用的客观必要性。由于税收不仅是国家治理的基础而且也是财政收入重要支柱，税收政策作为税收制度的组成部分，税收优惠政策在推动企业战疫情促发展具有“四两拨千斤”的神奇力量。因此可以说税收政策支持力量在经济恢复和应对疫情冲击、稳定生产方面作用不可或缺。

一、我国出台税收政策组合拳支持新冠疫情防控

众所周知，现代税制已不是只顾“敛财”的古老税制，而是在保证财政收入筹集的同时，体现一定的公共政策目标。当经济社会形势发生变化，税制就一定要作相应变革；当突发事件发生时，税制往往要表现出一定的灵活性。无论哪一种税收支持政策，都是通过减免税或降低税收遵从成本，让税负更轻，从而激励个人、企业以及各类经济主体参与突发事件的应对。新冠肺炎疫情就是突发事件，需要国家从各方面加以综合应对，税收政策就是其中之一。为及时有效抗击疫情，目前国家已出台了税收扶持的一系列政策组合拳，缓解企业困难，提振市场信心。

（一）支持防护救治方面税收优惠

抗击疫情的防护救治支持政策主要涉及个人所得税。取得政府规定标准的疫情防治临时性工作补助和奖金免征个人所得税，直接激励个人参与疫情防治工作。个人取得单位发放的预防新冠肺炎的医药防护用品等不计入工资、薪金收入，免征个人所得税。前者直接激励个人参与疫情防治工作，后者实际上将医药防护用品视为劳保用品，构成企业成本或机关事业单位的经费支出。在特殊时期，发放防治疫情的物品不能视为实物福利，而是为抗击疫情所作的必要准备，税收优惠于情于理，切合形势，解除了百姓对防疫物品当做实物所得计征个人所得税的担忧，这一政策深得民心。下一步，我国税制预计会对预防传染病所必要的医药防护用品等支出考虑常态化的税收优惠待遇，作为税收制度的组成部分。

（二）支持物资供应方面税收优惠

在支持物资供应方面，涉及增值税、企业所得税、关税3个税种5项政策，即对疫情防控重点保障物资生产企业全额退还增值税增量留抵税额，纳税人提供疫情防控重点保障物资运输收入免征增值税；纳税人提供公共交通运输服务、生活服务及居民必需生活物资快递收派服务收入免征增值税；对疫情防控重点物资生产企业扩大产能购置设备允许企业所得税税前一次性扣除；防控疫情进口物资免税政策，对卫生健康主管部门组织进口的直接用于防控疫情物资免征关税。对免税进口物资已征收的应免税款予以退还。抗击疫情，不仅仅需要人力，物力也不可或缺。疫情影响面大，物资消耗多，物资供应必须保障。重点保障物资可能在国内生产，也可以靠进口，无论生产，还是进口，税负下降都能促进物资的供应。对应的增值税、关税优惠政策，就可以有效发挥作用。疫情发生时，服务成本大幅提高，服务享受税收优惠理所应当。

（三）支持公益捐赠方面税收优惠

在鼓励公益性捐赠方面，有四大方面政策，涉及到企业所得税、个人所得税、增值税、消费税、关税、城市建设维护税等6项税种，教育费附加、地方教育附加等2项费用，即县级以上的公益性社会组织或人民政府及其部门捐赠的现金和物品，允许全额扣除企业所得税或税前个人所得税；直接向承担防疫防控任务的医院捐赠的，允许企业所得税或者税前个人所得税全部扣除，将防疫货物进行无偿捐赠的，增值税、消费税、城市建设维护税免征、教育费附加和地方教育附加免缴；扩大捐赠免税进口范围。对直接向承担疫情防治任务的医院捐赠防疫物品的，允许企业所得税或个人所得税税前全额扣除，是税收政策更加务实的表现。无偿捐赠防疫货物免征增值税、消费税、城建税、教育费附加、地方教育附加，表明捐赠行为是政府认可并鼓励的。对捐赠用于疫情防控的进口物资，免征进口关税和进口环节增值税、消费税；扩大捐赠免税进口范围，是多渠道募集疫情防控物资的有效做法。可以说，为了防控疫情，多税种优惠政策联动，最大限度地激发了社会捐赠热情，为抗击疫情提供更多的社会力量的支持。

（四）支持复工复产方面税收优惠

复工复产是另一条抗击疫情的战线。疫情期间，企业复工复产的成本明显要高于正常时期。受疫情影响，不少企业还遇到现金流问题，所在的产业链也可能有问题。毫无疑问，企业需要自救，但政府也应施以援手，让税收政策发挥作用。受疫情影响较大的困难行业企业2020年度发生的亏损最长结转年限延长至8年，这说明税收优惠政策不仅关注眼前，更着眼于企业的未来。为了支持个体工商户加快复工复业，增值税优惠政策也加大力度。专门出台新优惠：2020年3月1日起，至5月31日止，湖北省小规模增值税纳税人，应纳税销售收入增值税适用3%征收率的，免征增值税；实行3%预征率的项目增值税暂停征收。增值税小规模纳税人除湖北省外，其他各省、自治区、直辖市增值税小规模纳税人应纳税销售收入适用3%征收率的，减按1%征收增值税；对预征率为3%的增值税项目，则减按1%征收。降低税收成本不仅仅是税额的减免，还表现为纳税人的遵从成本的下降。税务部门延长纳税申报期限，核准困难企业延缓缴纳税款申请，降低纳税人的资金成本，也是在帮助纳税人渡过难关。减税政策和纳税服务的优化安排，都将有助于疫情防治和复工复产。

总之，面对新型冠状病毒感染的肺炎疫情，战疫情促发展的税收优惠政策大有用武之地。概括地说针对疫情的上述税收优惠措施，可以分为普惠和特惠两种类型。所谓普惠，就是所有企业和个人都可以享受，这种优惠主要应当体现在用于抗击新型冠状病毒感染的肺炎疫情捐款、捐物的税前扣除上。特惠性的税收优惠主要体现在以下方面：一是特定地区，即给予重灾区湖北省一定的税收优惠；二是特定人员，即对各地战斗在抗击疫情一线的医务和防疫工作者取得奖金和特殊补贴给予减免税待遇；三是特定行业，即对交通、旅游、餐饮、宾馆、娱乐等受灾严重的行业给予一定的税收优惠。比如，将这些行业增值税期末留抵税额退税所属期提前，以缓解企业的资金压力。上述各项税收政策，所体现出的是政府的政策导向，即政策从点、线、面三方面去解决疫情企业生存发展和个人收支的不利影响，对防控疫情和恢复经济，安抚企业和百姓起到明显的积极作用。

二、当前应对疫情税收政策不足之处

我国现行税收制度中抗击疫情方面的税收优惠政策仍然较为单一、不成体系、比较分散，在疫情防控及支持企业生产恢复方面的总体支持力度还不够。

（一）缺乏完整应对疫情的税收政策体系

目前我国应对疫情的税收政策主要散见在增值税、企业所得税、土地使用税等单一税种上。例如；2008年新颁布的企业所得税法规定，因不可抗力因素造成的损失可以在税前扣除；企业公益性捐赠，在年度利润总额的一定百分比之内的，在计算应纳税所得额时允许扣除；这些税收优惠措施在一定程度上起到了减轻疫情损失的作用。但疫情对经济发展的影响是全面的，涉及到社会生活的各个方面。因此，从国家层面来讲，应当建立一套较完整的针对疫情的税收政策体系，以便在公共卫生事件突发时能有效执行。疫情发生时，紧急出台的税收优惠政策很重要，但支持疫情防控的税收优惠政策并不一定都是应急之策，有效的税收制度本身就可以发挥作用。灵活性、适应性强的税收制度可以治未病，防患于未然。税收制度规范化建设，同样能在应对突发事件时发挥作用。出台较完整的针对疫情的税收政策体系很重要，可以为深化税制改革的决策程序优化提供思路，从税收的角度为现代探索国家治理体系和治理能力提供经验。

（二）应对疫情的税收优惠方式较为单一

目前，我国应对疫情损失的主要税收优惠方法是应税所得减少，直接减税和捐赠抵扣，而其他税收优惠，如退税、投资抵免、损失补偿等，则很少。目前，对于先进的防疫技术，医疗新产品及新疫苗的使用，税收优惠措施很少。且税收政策对疫情先进技术和物资设备的支持力度也不够。疫苗研发、生物制药、人工智能等高科技企业所得税研发加计扣除的比例都应提高至150%；税收优惠范围还偏窄，如现行规定，按照政府规定标准取得的“临时性工作补助和奖金”免征个人所得税。这样规定不能充分匹配各地政府规定的标准出台晚、不出台、出台标准偏低的大概率现实情况，应按照实际发生额免征个人所得税比较科学。疫情期间，由政府统购统调统销物资，企业应缴纳的增值税、所得税即使不能减免，也应允许延缓缴纳，延缓至企业收到相应专项资金时。对于非政府统购统调统销物资，但属于疫情防控所需物资，或疫情防控所需物资的原材料生产企业，也应允许延缓缴纳，延缓至企业收到相应货款。此外，现行税收政策在疫情应对条款方面存在优惠条款未集中列举，不利于纳税人了解和应用，税收政策未能纳入国家疫情的应急预案等。由于疫情持续时间的未知性，税收优惠政策多有期限要求。

（三）税收征管的相关措施也不尽完善

《税收征管法实施细则》目前只对因不可抗力不能按时办理纳税申报的纳税人，产生的滞纳金处理从税收征管方面作出相应的明确规定。但企业所需的延期申报材料中没有关于疫情响应级别和相关级别鉴定材料。对影响非常大、持续时间长的疫情，却没有作出统一的税务服务的规范操作规程。以目前相应对策来看，不外乎就是延长税收的申报缴纳期限、简化办税程序、推行不见面办税手段等，不过这些只能是非常时期的非常手段，既缺乏法律依据，也可能给日后进一步规范税收征管带来隐患。这远远不能适用不同程度疫情纳税人延期申报、延期缴税的实际需要，也与国家治理现代化背景下税收政策的完善相悖。

（四）优惠政策合理性有待加强和完善

目前的税收优惠往往局限于疫情防控，缺乏对疫情产生影响的后续问题有相应的应对政策，又如个人所得税优惠政策中的对象是防疫的医务工作者是无法界定的，有可能出现某些单位借机通过发放医疗用品和防护用品的名义来避税。优惠范围有限，此次航空客运、铁路客运服务不在本次疫情增值税免费范围内。因为这项免增值税的公共交通服务只包括客运轮渡、公共交通、地铁、城市轻轨、出租车、长途客运和班车。企业所得税是按年征收，而且是以全年利润为对象征收的。由于企业所得税只对盈利企业征收，对于亏损企业来说实际上是根本得不到税收优惠的。这是特定税种优惠的所存在的局限性，也是税收政策存在的局限性。

三、疫情下进一步发挥税收支持作用的策略选择

税收在国家治理中起着基础支柱和保障性的作用。税收应负责提高国家治理能力、应对当前疫情发展的历史重任，增强税收治理的作为空间；精准发力，有效化解疫情带来的不利影响。纵观当前的疫情形势，税收应对策略选择，应兼顾应对疫情和优化税制改革，从四方面着力实现税收政策效用值最大化。

（一）进一步改革完善税收优惠政策制度

第一，对当前的疫情税收优惠政策进行梳理，将税收政策的制定权和解释权集中到省级以上政府，对于抗击疫情，特别是对企业和个人向承担疫情防治任务的医院的直接捐赠，要进一步简化程序。第二，政策优惠还可以探索其他更为灵活的方式，比如，对2020年企业的经营亏损，在进行结转延长期限时，除了往后期延长外，还可以采取向以前经营期摊销的方式，可考虑前三年和后五年，共计8年的摊销方式来解决企业经营的困难。这样做的好处是企业可以立刻享受到亏损带来的税收返还，帮助企业进一步缓解财务危机。第三，建议国家层面可以形成一个系统性的突发疫情税收优惠包。所有的条款，在不同级别的突发疫情面前将被有选择的适用。这样既能尽量保证税收待遇的公平，又能缩短突发疫情税收政策研究与出台的时间，降低行政成本，且尽早惠及受疫情影响的纳税人。对于特别重大的疫情，可以有特别优惠之条款；如经济遭受严重影响的疫情爆发地、少数民族聚居区、非居民纳税人较集中的区域，也可以适用特殊的优惠条款。第四，对非常时期适用税收政策制度应统一明确。从财政部、国家税务总局发布的8号、10号公告来看，规定只有税收优惠的基本项目和优惠力度，而具体执行措施没有授权，具体施政部门未得到，也就无法根据当地实际情况来制定适合实际办法，无法做到因地制宜有差异、有针对的落实到位。第五，进一步理顺税收政策制定和完善税法权限调整。原则上该谁的权就由谁制定和发布。如延长亏损弥补期限的政策，一是要明确适用条件和范围；二是要确定亏损的时间属性；这些只有在授权范围内才可以实施；不能只定出个基本框架，一定要等实施时遇到了问题再来作出弥补解释，这样也陷于被动。

（二）突出扶持重点让税收优惠政策落实更给力

根据疫情对不同行业、企业和地区的冲击程度，采取切合各自实际和特点的差异化优惠举措。阶段性和针对性扶持政策既可分别使用，也可叠加运用，根据实际需要相机抉择。应立足当前；聚焦关键环节问题去制定税收扶持政策，应在突出扶持重点行业和重点企业上发力。对制造业把降负担、促创新作为制造业税收政策着力点。在增值税方面，建议允许企业支付给银行的贷款利息，从销项税额中抵扣由银行开具的增值税专用发票经过换算票上注明的税额。在企业所得税方面，建议对制造业企业通过技术革新、产品研发等创新获取的超额利润所征收的企业所得税，给予一定比例的减征。对交通运输建议像生活服务业一样，在增值税方面对交通运输企业的进项税额按一定比例实行加计抵扣，以完善增值税制改革，减轻企业税收负担。对服务业，建议年内对从事餐饮住宿、文体娱乐、旅游和线下教育等行业的企业取得的营业收入免征或减征增值税。一般纳税人取得的进项税额不作进项转出，结转下年度继续抵扣。对小微企业，实行双定征收的年内适当调低营业定额和增值税定额。企业所得税方面，对年内发生亏损陷入经营困境的，由企业提出申请，经主管税务机关核实，可以退还已缴纳的上一年度企业所得税地方分成，用于弥补当年的亏损，从而缓解资金上的压力。企业获取退税后至少应连续经营二年；否则全额返还已退税款。为了能在最短时间内扶持更多的困难行业和企业，建议赋予省级地方政府一定的地方税收自主权，制定涉及减免税收的权限，实现因地制宜、精准施策。

（三）提升税收政策在应对疫情中的治理效能

要深入分析反思这次疫情暴露出的问题和短板，及时评估已出台的税收政策的针对性、可操作性和有效性，从短期和长期两方面加快改革步伐，化危为机。从短期看积极税收政策的着力点应是急需解困的政策，而不是刺激性政策，要把握好当前企业急需和长远需求的税收政策供给。目前暴露了前期出台的有些财税政策还存在针对性不强，远水解不了近渴，政策规定模糊，影响实际执行等问题。例如，目前出台的税收政策规定对受疫情影响较大的困难行业企业2020年度发生的亏损，最长企业所得税结转年限由5年延长至8年。这无疑对有盈利能力、且竞争力强的企业是个利好，但它的实际效果将在未来8年里逐步显现。当务之急的问题是很多企业在这一两个月里没有收入或收入甚微，减企业所得税的作用不大，远水难解近渴。因此在疫中和疫后的经济建设中，重点必须为中小企业减负、纾困，出台务实管用的税收政策，保企业，稳就业，化危为机。吸取先前防疫抗疫的税收政策的经验与教训，一是在政策制定和执行上，可以在地域、行业上有所倾斜，适度加强对湖北等重灾区的支持力度，使得灾区在经济发展水平和治理能力等方面能迅速恢复与稳步提升。另外要统筹解决地方财力确保出台后的减税政策有效落地。目前的应对疫情的税收优惠政策重点主要是增值税、企业所得税和个人所得税等大税种。优惠政策实施税收减免，会在一定程度上造成的地方财政出现短收现象；只有辅以转移支付方式予以统筹解决地方财力方有保障税收优惠的落实落地。

（四）税收政策选择应当要精准同时兼顾平衡

税收政策制定统筹处理好当前和长远的关系，既要考虑防控疫情期间的政策抉择，也要考虑疫后重建的政策激励。当前疫情防控的形势依然不容乐观，应当及时出台具有一定时限性需求的税收政策，调整税法实施中与疫情防控要求不适应的政策及措施，缓解疫情防控的压力。同时也要研究疫后经济运行中面临的各种困难，缓解经济下行压力，把疫情对经济运行的影响降到最低。税收政策应当做好与其他经济社会政策的有机衔接，防止各自为战，政策重叠，为抗击疫情提供强大的政策支撑和经济保障。如受疫情影响较大的困难行业企业，政府专门给予了税收优惠政策。例如，对2020年发生的亏损，制定最高结转年限实行原有5年的期限延长到8年的优惠政策。考虑到当下企业的实际困难，疫情结束后，为了帮助疫情重点地区尽快恢复生产，建议对这些地区的企业投资、经营以及人员雇佣等诸多方面，实施全面的税收优惠政策，形成鼓励企业投资和经营的政策洼地，帮助当地尽快提振经济和改善民生。税收政策选择应当兼顾抗击疫情需要与恢复生产可能的平衡，愈加关注抗击疫情的国家政策导向和意图，及时形成化解疫情的政策组合拳，比如加大对抗疫药品研发的政策优惠，抗疫物资进口和定点生产企业的政策优惠，针对抗疫期间予以中小微企业的停业损失及复工恢复营业的政策扶持等。各项政策举措，协同推进，合力推出，形成政策的聚合效应。另外基于财政部、国税总局《关于支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控有关税收政策的公告》，围绕减轻企业现金流压力，努力降低企业固定运营成本的思路，税务部门可以根据当地产业实际情况，适当扩大适用延长亏损结转年限政策的企业范围。

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