陈体贵

内容提要：现代国家面临各种各样潜在的突发事件及其引发的公共风险和危机，及时有效应对突发事件保护人民的生命权和财产权等基本权利成为现代国家的一项基本责任。我国历来重视建设突发事件应对机制建设，但依然存在突发事件中政府事权与支出责任不匹配的问题。“十三五”时期以来我国将维护公共安全摆在更加突出的位置，为应急体系建设带来新的发展机遇。应总结历次应对突发事件的经验和教训，分级确定政府事权与支出责任、解决政府间事权和支出责任同质化问题以及增强政府间应对突发事件的互动协作，进一步完善我国应对突发事件的法律制度，建立一级政府一级事权、一级事权一级财力保障、一级应急事权一级支出责任的突发事件应对机制。

关键词：突发事件  公共财政  应急事权  支出责任

一、问题的提出

从历史和现实来看，突发事件引发的公共风险和公共危机始终与人类的发展同行。现代国家容易发生的突发事件主要是两种：一是自然环境引发的不确定性的自然灾害和病毒传播，二是社会发展过程中引发的社会结构“断裂”和秩序“失范”。贝克在反思现代化过程中认为现代社会的风险越发脱离我们的控制，提出“工业社会的中轴原理是分配财富，分配好处；而风险社会的中轴原理是分配风险，分配坏处，分配危险。”及时应对和处置突发事件、防控因此引发的公共风险和危机，保护人民的生命权和财产权成为现代国家的基本责任，这是现代国家向人民提供的一项应急公共产品（服务）。

在突发事件中个体不足以自保而且在市场失灵的情形下，需要国家建立突发事件应急处置机制及时处置突发事件，而突发事件应急机制中最重要的内容是确认各级政府的应急事权和支出责任。及时有效应对突发事件，防范和化解社会风险是现代国家的基本职责，这些风险也会成为国家法律、认识论的和文化的动力基质。现代国家的立法者应该奉行公平分享、社会功利和平等分配的标准制定应急法律法规,国家借助立法使应对社会风险的制度安排成为法律。随着社会分工精细化发展，突发事件引发的公共风险随着社会分工的结构和环节发展延伸到其他社会结构中，容易形成复合性风险发展成系统性风险。由于巨大风险和灾难的责任主体虚位而使整个社会的安全状况令人担忧，社会管理机构需要采取行动，并成为社会公众所信赖和依靠的对象。政府作为突发事件的处置者、公共风险和危机的防控者以及人民生命安全和财产安全的保护人，在防治传染病、防控自然灾害等涉及公共利益的公共突发事件中，国家有义务向人民提供及时有效、保质保量的应急公共产品（服务）。

面对无法预知的突发事件引发的风险，亚当和贝克等认为这些风险“侵蚀并且破坏了当前由深谋远虑的国家建立起来的风险计算的安全系统”。所以有学者提出“这种风险伦理所要回应的是科技时代背景下所产生的各种复杂性、不确定性与模糊性问题，要为面临这些问题而产生困惑或焦虑的人们提供如何进行行为选择的规范性指引。”重大突发事件会对个体利益、社会利益、国家利益甚至全世界人民的共同利益都造成损害，每个个体都有可能承担相应的风险，这是国家和政府要及时处置突发事件保护个体利益和公共利益的直接原因。“公共利益即不可分配的利益，它能使每个个体平等受益，能与私人利益相互支撑，却明显区别和对立于利已的、可分配的私人利益。”这需要通过法律规定的确定性方式和手段来保护和协调个人利益和公共利益，如博登海默所言“这在某种程度上必须通过颁布一些评价各种利益的重要性和提供调整这种利益冲突标准的一般性规则方能实现”。当代表个体利益的社会权利受到突发事件侵害时，“在一个法治国家，法律应尊重这些基本权利。”公共利益作为保障人民权益的公共手段，在公共风险和公共危机发生期间，国家和政府通过行使公共权力保障公共产品和服务的供给，促进保护人民个体的社会权利。

此次抗击新冠病毒肺炎疫情，就充分体现出了国家和政府在应对突发事件中的必要性和重要性。在2020年3月5日国务院联防联控机制举行的新闻发布会上，国务院强调了在应对新冠肺炎疫情和地方财政保基本民生、保工资和保运转的重要性。截至3月4日，各级财政共安排疫情防控资金1104.8亿元，主要用于患者医疗救治、医务人员工作补贴、防控物资采购和困难家庭救助。中央财政专门向疫情最严重的湖北省安排资金62亿元。并且决定从3月1日到6月份阶段性统一提高地方财政资金留用比例5%，预计留用总额达到1100亿元，全部留给县级政府使用。在下达转移支付预算方面已达6.28万亿元，比去年同期增加了1.26万亿元，在已经下达的转移支付中，均衡性转移支付16032亿元，县级基本财力保障机制奖补资金2844亿元，基本公共卫生服务补助金603亿元，医疗救助补助资金260亿元，医疗服务与保障能力提升补助资金173亿元，中央基建支出439亿元。[①]

在2020年4月10日国务院联防联控机制的新闻发布会上对救助失业人员和困难群众的财政支出作了详细说明。今年3月到6月对领取失业保险金的人员和领取失业补助金的人员双倍发放价格临时补贴，截至3月底，全国已经向230万名失业人员发放失业保险金93亿元，代缴医疗保险费20亿元，发放价格临时补贴6亿元，向6.7万名失业农民合同制工人发放了一次性生活补助4.1亿元。财政部在前期已经提前下达1030亿元的基础上，还要下达约530亿元的困难群众救助补助资金共计1560亿元，补助金额已超过去年全年的实际执行数。[②]这与财政部国库司3月24日发布的2-3月财政收支情况一致，在今年2-3月财政收支中社会保障和就业支出以及卫生健康支出分别为6120亿元和2716亿元，其中社会保障和就业支同比增长2.5%，卫生健康支出同比增长22.7%。[③]另根据IMF（国际货币基金组织）2020年4月10日公布的数据，中国政府计划投入2.6万亿元（占国内生产总值的2.5%）到防疫支出、医疗器械生产、失业保险发放和减免税收及免除社会保障缴费等领域支持疫情防控。[④]国家围绕抗击新冠肺炎疫情及时采取了诸多公共财政应急措施，在抗击新冠病毒肺炎中各级政府都发挥了重要作用，向人民提供了相应的应急公共产品（服务），但在此次抗击新冠病毒肺炎中还是暴露出政府应急事权和支出责任不匹配问题。

为了应对突发事件保护人民的生命权、健康权和经济权利，必须以确定的法律规范和制度建立突发事件应急机制以应对不确定的风险，需要明确规定各级政府在突发事件中的事权和支出责任，建立应急公共财政为政府应急事权提供充足的财力保障，才能发挥突发事件应急机制的风险防控功能，发挥法律制度稳定器的作用，尽可能保护公共利益和个体利益，尽可能降低风险和危机的扩散。

二、我国突发事件中政府事权与支出责任的法律配置问题

从历史来看，不论是在家长制国家、夜警国家还是福利国家，向社会和人民提供一定的公共产品和服务满足人民需求是国家的基本责任。尤其是在发生公共风险和危机的情形下，任何国家都有处置突发事件防控风险的责任。作为国家治理基础的财政制度是国家履行处置突发事件基本责任的基础，“财政应当保障每一个人民的生存权、受教育权等基本人权，为社会弱者提供力所能及的帮助和救济。”“但如果没有法治的保障，财政就不可能真正发挥基础性和支柱性作用。”我国突发事件应急机制中存在“事权下沉，财权上提，支出责任下沉”现象，导致应对突发公共事件的财政投入明显不足，以及政府事权和支出责任不明确出现“风险大锅饭”的局面。一旦出现突发事件，各级政府往往是以设立临时指挥部的方式集合人员、调集物资和组织救灾，没有形成有效的突发事件应急机制。究其原因是在突发事件中各级政府事权与支出责任不匹配，上下级政府间事权同质化现象严重，以及片面强调单向服从等问题。需要在法治保障的基础上明确政府的应急事权，建立公共财政应急机制发挥财政在防控突发风险中的基础性作用。

（一）体系维度：事权与支出责任不匹配

我国有突发事件应急的法律规范主要集中在公共卫生、自然灾害和公共安全等领域，见表1。在突发公共卫生安全应急法律规范领域，我国在1989年2月21日通过了《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称《传染病防治法》），该法于2004年修订，划分了传染病的类别，规定了相关国家机关防治传染病的事权和职责。2003年抗击“非典”总结经验教训后国务院于当年5月7日发布《中华人名共和国突发公共卫生事件应急条例》（以下简称《突发公共卫生事件应急条例》），这是我国针对突发公共卫生安全事件的专门性应急法律规范。为细化和落实防控公共卫生突发事件，2015年国家卫生计生委（原）应急办发布《全国医疗机构卫生应急工作规范（试行）》和《全国疾病预防控制机构卫生应急工作规范（试行）》，明确了全国医疗机构和疾病预防控制机构在应急处置中的重要地位及其承担的卫生应急工作；又于2016年制定了《关于加强卫生应急工作规范化建设的指导意见》，为我国卫生应急工作的规范化开展提供了政策指导；2018年全国疾病预防控制中心发布《全国流行性感冒防控方案（试行）》，高度重视我国的流感防控工作，从检测预警、人群免疫、医疗处置、社会宣教等方面做好流感防控工作。2019年12月28日通过《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》（以下简称《基本医疗卫生与健康促进法》），该法将于2020年6月1日施行，规定了中央政府和地方政府建立健全突发事件卫生应急体系的职责，保障人民享有安全有效的基本公共卫生服务，控制影响健康的危险因素，提高疾病的预防控制水平。

在自然灾害应急法律制度领域，我国分别于1998年1月1日和2009年5月1日施行《中华人民共和国防洪法》（以下简称《防洪法》）与《中华人民共和国防震减灾法》（以下简称《防震减灾法》），规定了各级政府在防控洪水和地震等自然灾害中的事权和支出责任。

在建立公共安全应急法律制度方面，我国于1996年3月1日通过并施行《中华人民共和国戒严法》（以下简称《戒严法》），规定了戒严令的发布机关、戒严职责和戒严措施等规范内容。为了落实和构建完善的公共突发事件应急体制，2006年1月8日发布并实施《国家突发公共事件总体应急预案》，2009年10月18日发布《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》（国办发〔2009〕59号）以及在2018年08月29日发布了《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》。同时还在2007年8月30日通过《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）对包括前述公共卫生安全、自然灾害和公共安全领域发生突发事件做出了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”的管理体制，并将突发事件级别根据不同危险程度划分为四级。

表1  突发事件法律法规中政府事权与支出责任内容

类别	名称	事权内容	支出责任内容
公共卫生	《传染病防治法》	县级以上政府有领导权、制定规划权、实施权；卫生行政部门主管监督管理权；疾病预防控制机构预防控制权；医疗机构承担防治工作；概括规定奖励、补助、抚恤相关人员。	县级以上政府保障日常经费；国家对患有特定传染病的困难人群实行医疗救助，减免医疗费用。中央财政对困难地区项目给予补助。
	《基本医疗卫生与健康促进法》	国家建立健全突发事件卫生应急体系与传染病防控制度；各级政府领导权；各级卫生健康主管部门统筹协调权。	各级政府将医疗卫生与健康促进经费纳入本级政府预算。
	《突发公共卫生事件应急条例》	各级政府领导权、制定全国突发事件应急预案；县级以上卫生行政主管部门调查权和防控权。	经费列入本级政府财政预算；国家对边远贫困地区突发事件应急工作给予财政支持。
自然灾害	《防洪法》	各级政府领导权、水行政主管部门负责防洪的组织、协调、监督、指导工作；各级政府有补偿、救助、灾后恢复重建责任。	防洪费用按照政府投入同受益者合理承担相结合的原则筹集；政府建立补偿、救助制度；各级安排资金修复防洪工程，资金纳入预算；国家设立水利建设基金。
	《防震减灾法》	国务院领导规划权；各级政府监督管理权；主管部门监测、预报权；各级政府应急救援、安置和重建责任。	经费列入财政预算；水库、油田、核电站等重大建设工程的建设单位承担专用地震监测设施的建设费和运行费。
公共安全	《戒严法》	各级政府组织实施；戒严指挥机构统一部署统一实施。	各级政府保障人民的生命和财产安全以及基本生活必需品的供应。
	《突发事件应对法》	各级政府建立应急预案；各级政府负责监测与预警，各级应急处置、救援，事后恢复、重建，以及救助、补偿、抚慰、抚恤、安置。	各级政府建立健全应急物资储备保障制度；县级以上政府保障经费；政府保障人民基本生活需要。
财政预算	《预算法》		各级政府在预算中按1%-3%设置预备费；预备费不足的，各级政府先安排支出；转移支付及时下达预算。

根据我国有关突发事件应急法律法规，各级政府在突发事件的事前监测与预防、事中应急处置和事后恢复重建等事权方面都有相应规定，但只笼统规定了各级政府应急中的支出责任，有明显的事权和支出责任下沉的现象。有学者提出“事权下沉，支出责任上收，中央对地方实行绩效式管理，事权的规范性需求不足，缺乏制定法律的迫切性。”从财政体制上看，分税制以来有相当多的支出责任下放给地方，地方政府管理和提供社会服务，与此同时，基层政府支出责任和财力不匹配，将会有社会服务提供不足的社会风险。“非典”之后十七年过去了这个问题依旧没有解决。地方政府在突发事件应急中承担的事权和支出责任不匹配，导致地方政府在突发事件时无法向人民提供及时有效、保质保量的应急公共产品（服务）。应对突发事件应该是“根据公共服务的受益范围确定提供公共服务的辖区范围”，“不同级别的政府具有不同的比较优势，适合于处理具有不同信息复杂程度的事务和提供不同类型的公共服务”。有关政府在突发事件中的支出责任与财政保障方面，前述法律规定要求各级政府在一般公共预算中列明突发事件应急的财政支出，建立健全各类突发事件应急的经费保障制度。但《预算法》关于突发事件的经费保障基本上只以预备费作为政府应急支出的来源。其第四十条规定“各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。”第六十九条第二款规定“在预算执行中，由于发生自然灾害等突发事件，必须及时增加预算支出的，应当先动支预备费；预备费不足支出的，各级政府可以先安排支出，属于预算调整的，列入预算调整方案。”预备费与年度预算一同安排实行流量式管理，预备费只够用于突发事件的常规监测和预警投入中，这种形式的预备费不具有稳定性和持续性，无法满足地方政府履行应急事权的财政需求，限制了预备费在突发事件中的财政预备功能，预备费在需要大量应急开支的突发事件中难以发挥财政保障功能。

（二）性质纬度：事权与支出责任规定同质化

《突发事件应对法》规定我国要建立“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”强调了中央政府在突发事件应急机制中的领导权，在此基础上实施综合协调、分类管理和分级负责，最终落到属地管理为主上。实际上地方政府最了解辖区内的真实情况，地方政府也最清楚辖区内人民对政府提供的应急公共产品的需求，不可避免突发事件最终是落到属地管理为主上，这是一种合理的对价安排。正如有学者指出“即便是税收，看似属于无补偿的财产权应负有社会义务的典型情形，但实际上，政府提供公共产品和服务也是抽象的对价安排。”这种对价安排在紧急状况下应该根据各级政府的能力区别对待各级政府的应急事权和支出责任。

我国应急法律规范中对各级政府的事权采取的是统一授权方式，对支出责任采取概括规定方式，政府间应急事权和支出责任都出现了严重的同质化问题。如《突发事件应对法》第二十条规定“县级人民政府应当对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，定期进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施”和“省级和设区的市级人民政府应当对本行政区域内容易引发特别重大、重大突发事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，组织进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施”的规定，虽然对省级政府和设区的市级政府的事权作了“特别重大、重大突发事件”的限定，但并没有改变县级政府和省级政府事权的同质化问题。又如《防洪法》第八条规定“国务院水行政主管部门在国务院的领导下，负责全国防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作……县级以上地方人民政府水行政主管部门在本级人民政府的领导下，负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。”防洪涉及整个河流流域空间的协作配合，在防洪工作中不同流域的政府负责和承担不同的事权和支出责任，不可能在防洪过程中各个行政区单独“组织、协调、监督、指导”。

在各级政府的事权和支出责任都没有划分清楚的大环境下，在包括《突发事件应对法》和其他构成突发事件应急法律规范中，都没有准确确认各级政府的事权和支出责任。有学者对此提出“当前存在的诸如事权下压、权责不清等弊端，究其根源不仅在于政府间事权划分背离了经济标准，也缘于事权划分法治化的程度不够。”在财政支出方面，下级政府需要等待上级政府出台财政政策才能进行应急财政支出，地方政府需要等待中央政府出台财政政策才能进行应急财政支出。在这种情形下，突发事件应急法律制度中关于事权和支出责任规定同质化的问题，造成我国地方政府在突发事件中的应急反应迟钝和应急效果受限。

（三）层级维度：片面强调单向服从

根据突发事件的类别和危害程度综合协调各部门的职能，集中资源配置应对突发事件，这是突发事件应急处理的有效方式。但如果片面强调单向服从则会降低地方政府及时处置突发事件的主动性和积极性，有学者认为“总体来看，我国应急工作还是以国家主导为运转核心，地方政府自主管理权较小。”如《突发事件应对法》第七条规定“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。”又如《传染病防治法》第四十三条也作类似规定。[⑤]只要是涉及两个以上行政区域，要么由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，要么由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。最理想的突发事件的应急效果是在危害最小范围内以最小代价化解和处置突发事件。这需要突发事件发生地的政府能依法迅速启动应急预案，主动处置和控制突发事件，依法如实上报突发事件的危险程度等信息。

突发事件中政府应急事权和支出责任片面强调单向服从，一是会降低地方政府在应对突发事件中的主动性，二是会忽视不同行政区域间政府的协调与合作。这就导致两个消极结果，一个最严重的结果是会扩大突发事件危害范围和危害程度，另一个结果是出现“集体不负责”的现象。这是因为“立法中缺少对于横向关系的考量，割裂了相关部分之间的天然联系。加之事权本就有行政边界性，地方层级的事权主体难以超越本区域或领域而考量其他区域或领域的事务。”在突发事件涉及两个以上行政区域的情况下，这两个区域的政府立即协同协调处置突发事件比上报共同上级政府，再由共同上级政府共同领导处理突发事件要有效得多。在突发事件涉及两个行政区域的情况下重视政府间合作是及时控制突发事件危害蔓延的优先处置原则。这是我国要建立政府事权和财政支出责任相匹配的财政体制，建立科学的突发事件应急法律制度体制需要解决的问题。

以这次抗击新冠病毒肺炎为例，正是因为片面强调单向服从导致相关政府不主动履行应急事权导致事态没有得到及时控制。在国务院成立应对新型冠状病毒肺炎疫情联防联控机制综合组之前，政府间也缺乏针对疫情的协作。这些现实的经验和教训倒逼我们必须反思突发事件应急法律制度存在的问题，倒逼我们健全完善突发事件应急法律法规，为各级政府积极主动履行事权、以及为各级政府履行事权提供充足的财政保障和法治保障，这是我们建设现代应急公共财政的重要任务。

三、我国突发事件中政府事权与财权的法律重构

欲破解前述问题，需要理顺政府事权与支出责任的法律配置，在突发事件应急中做到一级政府一级事权、一级事权一级财权、一级财权一级支出责任。需要根据突发事件的危害程度和级别确定各级政府的事权和支出责任，避免各级政府之间事权和支出责任同质化。需要实现统一领导的同时，加强政府间协同处置突发事件的能力。真正建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制，概言之，要建立一整套应急事权明确且有财政保障、支出责任明确的突发事件应急管理体制。

（一）理顺关系：增加地方政府应急财权

理顺各级政府在突发事件中的事权和支出责任的法律配置关系，首先要解决支出责任下沉、没有财力保障的现象。有关突发事件法律法规都规定各级政府在突发事件中的事前监测、预警和预防职责，突发事件中的救援、救助和安置的责任，以及事后的恢复重建、抚恤、补贴等事项。但现行法律法规中只笼统、模糊、概括地规定各级政府要“保障应对突发事件的经费”以及“保障人民基本生活需要”。实际上“在规范理财行为的过程中，财税法实际上是在处理中央与地方、立法与行政等主体间的关系，预算审批、财政收支划分等理财问题其实都是关涉国家政治架构与运行的根本性问题。”这需要在现行应对突发事件的法律体系中明确地方政府的财力保障来源，增强各级政府在应对突发事件中的财力保障。应对突发事件要立足于公共需求，进一步明确和细化地方财政的应急职能，增加公共应急支出，建立应急公共财政体制。

1.预备费基金化

各级政府应对突发事件的财政来源主要是《预算法》规定的预备费，预备费在突发事件中的财政支出具有优先性，按照《预算法》的规定，在突发事件中的财政支出顺序是预备费——临时安排支出——转移支付，这也是地方政府在突发事件中财政支出的三个来源。考虑到“工业化、城镇化、国际化、信息化推进过程中，突发事件的关联性、衍生性、复合性和非常规性不断增强，跨区域和国际化趋势日益明显，危害性越来越大”[⑥]的现实情况，一旦发生突发事件，很可能导致地方经济或者国家经济活动陷入停滞状态，在此情形下各级政府不可能有充足的财政收入，自然不可能有充足的预备费用于处置突发事件。早在2003年抗击“非典”时期，就有学者提出“对预备费实行基金式管理。每年安排的预备费，在当年没有突发性支出的情况下，或者用于突发性支出后的余额，不得用于其他预算开支，应进入预备费基金。”改变现行的预备费制度，预备费基金化管理是一个科学合理的选择。

现实中大部分地方政府的预备费基本是按照《中华人民共和国预算法》第三十二条规定的最低限额提取的，占其本级政府支出比重不到1.5%。应该按年度一般公共预算的3%顶格提取预备费进入突发事件预备专项基金，当预备专项基金数额达到一定数额后再按各地情形调低计提比例。突发事件预备费滚动计提进入突发事件专项基金，实行基金化管理，预备费只用于与突发事件有关的开支，对预备基金实行严格的监督管理，确保各级政府在处置突发事件中有较为充足的财力基础保障。

2.及时下达转移支付

在这次新冠病毒肺炎疫情抗击战中，财政部下发了《关于进一步做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控经费保障工作的通知》(财办〔2020〕7号)，规定“各地不得将上级财政安排的疫情防控相关转移支付资金用于平衡预算。对应由地方财政负担的支出，地方各级财政部门要足额安排资金；对应由中央财政负担的支出，要求地方先行垫付的，地方各级财政部门要积极筹措资金，足额安排垫付资金，并做好建立台账、票据审核等资金结算基础工作。”在突发事件中的转移支付具有紧急性，地方政府财政吃紧时应该及时实现中央向地方的转移支付、地方向中央的转移支付和地方政府间的横向转移支付。《预算法》也规定了应当及时下达预算对自然灾害等突发事件处理的转移支付，[⑦]在这种性质、严重程度和影响范围特别重大的突发事件中，财政转移支付一定程度上决定了处置突发事件的及时性与有效性，中央政府应该积极履行及时下达应急转移支付。

3.应急举债纳入预算

应急举债应该纳入政府（尤其是地方政府）的预算调整方案中。但根据《预算法》的第三十五条的规定，省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。实际上只有中央政府和符合条件的省级政府才有举债权力，在突发事件中市级政府和县级政府承担了最重的应急事权和支出责任，在这种突发事件的特殊危机状态下，可以对财政权力（举债权力）进行合理的分配，应该适当增加事发所在地县级以上政府的举债权力和额度，以及调整一般公共债务的用途用于突发事件中的财政支出。

预备费基金化、及时下达转移支付和应急举债纳入预算是目前我国亟待完善的应急财税法律制度的内容，这是目前我国建立应急财政制度保障应急财政支出的可选方案。要保证在公共危机状态下各级政府能充分及时行使相关应急事权和支出责任，就必须保证在突发紧急状态下有充足的财力支撑。应急财政制度具有未来性、常备性和紧急性的特点，有关应急财税法律规范必须着眼于未来保障公共收支安排，通过预备费基金化管理保障突发事件的基本应急财政支出，通过及时下达转移支付和应急举债的措施保障各级政府应对突发事件的财力，同时保障事后的恢复重建、抚恤安置等保障人民生命安全和财产安全的财政支出。

（二）区分性质：分级确定政府事权与支出责任

1.确定统一的突发事件分级制度

在《突发事件应对法》中确定明确统一的级别划分，包括级别用语的统一，规定“按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为一级、二级、三级和四级，一级为最高级别。”这样指示明确、统一的级别划分便于根据突发事件严重程度确定各级政府的应急事权和支出责任。

2.分级确定各级政府事权和支出责任

根据我国突发事件应急法律制度中的规定，我国应急管理机制中具有确定事权和支出责任的地方政府只到县级政府，即我国纵向应急管理机制分为“国务院—省—市—县”四级。在突发事件应急事权和支出责任中要实现一级事权、一级支出责任，最理想的状态下应该按突发事件危险级别对应纵向应急管理机制级别。这需要“明确了各级政府在应对突发公共事件中的责任，要求合理划分中央与地方的事权与支出责任，明确政府、市场以及非政府私人组织的责任分工。”所以，国务院除了对突发事件具有统一的领导权外，还应承担一级突发事件主要的应急事权和支出责任，省级政府承担二级突发事件的主要事权和支出责任，市级政府承担三级突发事件的主要事权和支出责任，县级政府承担四级突发事件的主要事权和支出责任。当然，在紧急状态下也应该专门对各级政府的事权和支出责任作出原则性的规定，根据紧急状态的特征，事权和支出责任应该完全遵循集中领导原则。

（三）互动协同：增强地方政府主动性

由于突发事件的不确定性和高度复合性等特征，需要各级政府及时处置突发事件，保障人民的生命健康权和财产权，这是在突发事件中政府向人民提供的一项的基本公共产品（服务）。在保证国务院对全国突发事件应急处理领导权以及上级政府的领导权的基础上，为了更及时有效应对和处置突发事件，必须加强地方政府的主动性。这样既保证突发事件中上级政府对下级政府的领导权，又保证下级政府的主动性，实现政府间纵向互动协作。

1.增强地方政府的主动性

片面强调单向服从，在处置突发事件中下级政府自然会出现等待心理，这种服从上级领导看起来很有效，但实际上是不主动履行应急事权和不承担责任的同义语。“地方政府的主动性不够，有时在应急处置过程中非常被动，不利于应急工作的及时和高效开展。”所以必须在依法确定突发事件危险级别的基础上，以法律规范形式明确规定各级政府的事权和支出责任，这既是政府在处置突发事件中事权法定和支出责任法定的法治要求，也是增强地方政府在处置突发事件的主动性的实质要求。

2.增加政府间协作的主动性

当突发事件发生在两个不同的行政区域之间的时候，按《突发事件应对法》的规定，涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责的模式，这实际上是 “共同上级政府负责”和“各自上级政府共同负责”的两种模式。这在突发事件的应急处置中一定会引发上下级政府间和不同行政区域政府间的领导权和指挥权的冲突。根据突发事件应急法律法规立即启动应急预案，实质是根据突发事件级别启动的应急预案和采取应对措施，并不存在特地优先确定负责机关的必要。突发事件发生在两个不同的行政区域之间时，最重要是两个事发地政府之间及时的应急合作，而不是确定和寻找负责的上级政府，在处置突发事件中实现政府间协作的主动性，能最大限度降低突发事件的危害程度和范围。

四、结语

公共产品理论作为现代财税法学吸收的重要理论基础之一，尤其注重在市场失灵情形下政府向人民提供公共产品（服务）的能力，这也是建立应急财政体制应对突发事件的理论基础。在突发事件情形下有可能发生社会停顿和经济停滞的情况，其引发的风险无法通过市场分配进行消化，也无法在人民个体间直接分配突发事件引发的风险。只有通过政府建立突发事件应急机制来监测、预警、处置和恢复来保护人民的生命权和财产权，只有通过政府提供应急公共产品（服务）来保障人民的基本生活需求，只有通过政府提供应急公共产品（服务）来维持社会秩序、恢复生产、恢复市场活力。政府在突发事件中能及时有效提供应急公共产品（服务）的基础在于根据突发事件的性质、种类、危害程度等依法确认和授予各级政府的应急事权，并根据各级政府的应急事权提供充足的财力保障，实现政府在突发事件中应急事权和支出责任相匹配的理想状态。

欲解决我国现在政府应急事权下沉、支出责任下沉和应急财力无保障的现象，需要依法根据突发事件的性质、种类、危害程度确定危险等级，再根据突发事件等级确认各级政府的应急事权。根据我国《突发事件应对法》规定的突发事件的四级划分规定，宜统一等级用语标识，根据一级到四级的等级划分对应我国建立的“国务院—省级政府—市级政府—县级政府”的四级政府应急领导机制，避免应急事权同质化和片面单向服从。实现突发事件和政府应急事权的对应关系。在保证中央政府对突发事件的统一领导权、指挥权、重大决策决定权等基础上，激发地方政府在处置突发事件中的主动性，实现上下级政府在处置突发事件中的互动协作，实现不同行政区在处置突发事件中的协同合作。

在确认各级政府应急事权的基础上，通过实行预备费基金化管理、及时下达应急转移支付和应急举债纳入预算等基本保障突发事件的财政支出，在未来应该按照《财政基本法》和《政府间财政关系法》等法律法规依法增加地方政府的财政收入，保障地方政府提供公共产品（服务）的能力。实现“分事权——定支出责任——配财力”的逻辑进路整章建制：首先明确事权分属；然后确定支出责任，原则上是“谁的事权谁承担支出责任”。这同样适用于突发事件应对机制，除此之外，在政府应急事权和支出责任上同样遵循“配财力——实现支出责任——实现事权划分”的逻辑关系，只有同时实现这两条逻辑进路，才能真正建立起一级政府一级应急事权、一级应急事权一级财力保障和一级事权一级支出责任的应急事权和支出责任相匹配的突发事件应急体制。

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