白彦锋  李泳禧/中央财经大学

内容提要：虽然澳门特别行政区是全球最发达、富裕的地区之一，但也面临着人口密度高、医疗资源绝对数低、人口老龄化较为严重、经济结构过于单一等问题，本次新冠肺炎疫情对其造成了极大威胁。由于“一国两制”方针的贯彻落实以及特区政府在应急预警、顶层协调、物资储备等方面的努力，澳门并未出现新冠肺炎集中爆发的现象。本次疫情使澳门经济的重要支柱——博彩业和旅游业受到严重影响，得益于中央政府的鼎力支持和自身巨量的财政储备，特区政府仍有充足的资金实现一系列稳定就业、刺激经济的政策，其中不乏有颇具特色的水电费补贴计划、带薪培训计划等。对澳门一系列政策机制进行深入分析与借鉴，有助于完善我国大陆地区应急机制与应急财政。

关键词:应急财政  公共财政  应急机制  财税政策

一、澳门应对疫情的不利因素与成效

澳门特别行政区位于我国东南沿海，毗邻珠海，总面积约33平方公里[1]。作为粤港澳大湾区的三大极点之一、海上丝绸之路的重要支点、内地与葡语系国家的交流平台，澳门有着重要战略作用。澳门回归祖国后，经过20余年的发展，在经济、社会、文化状况都发生了天翻地覆的变化，回归第一年便扭转财政赤字，获得约3亿澳门元的财政盈余。在中央的支持与特区政府努力下，澳门财政储备资本于2018年突破了5000亿大关（参见图1）。

图1  澳门财政储备资本（亿澳门元）

资料来源：澳门统计暨普查局。

澳门回归后取得的成绩固然喜人，但在面临疫情时，澳门也存在着不少脆弱性因素。一是经济结构过于单一。尽管特区政府多年来致力于推进产业多样化，但从数据来看效果不明显。2018年统计数据显示，澳门第二产业占比为4.2%，第三产业为95.8%，且第三产业中绝大多数是与旅游相关的博彩业与酒店业[2]，产业单一化必然引发就业结构的单一化。2018年数据显示，澳门25%的人口从事博彩业、14.6%从事酒店业、11.3%从事批发及零售业，这也意味着全区50%以上的人口依赖服务业生活（参见图2）；二是人口密度大，人口老龄化严重。澳门人口密度在2014年突破每平方公里两万人的大关，此后一直居高不下。相比之下，2018年香港、深圳、上海的人口密度分别为7129、6521、3822人每平方公里[3]，可见澳门拥挤程度之高。而且近年来其人口老龄化越来越严重，老龄化指数^[4]从2010年的59.6%一直上升到2018年的84.1%，抚养比也在2017年突破30%（参见图3）。三是应对能力有限性。由于人口众多，人口密度过大，澳门多年来医疗资源都处于相对紧张的情况，其每千人口医生数一直维持在2.5人左右，床位数在2.4张左右（参见图4）。我国大陆地区在2018年每千人医生数就达到了2.59，床位数更是达到了6.03张[5]。众多脆弱因素叠加下，一旦在澳门爆发传染病，后果不堪设想。

图2  澳门2018年人口就业结构（%）

资料来源：澳门统计暨普查局。

图3  澳门人口密度与老化指数

资料来源：澳门统计暨普查局。

图4  澳门每千人口的医护资源

资料来源：澳门统计暨普查局。

2019年末以来，新冠病毒疫情在全球迅速蔓延。为了抑制病毒传播，国家决定于1月23日对武汉市实施“封城”。澳门作为国际旅游城市，防疫的重点就是严防输入性病例与超级传染者的产生。数据显示，疫情爆发期来源于湖北省入境澳门的人数虽然在不断减少，但是在1月22日仍然达到2200多人次（参见图5），在此之前的单日入境人次更多。但是，直至2020年4月13日，澳门新冠肺炎感染人数仅为45例（参见表1）。对于一个人口密度高、医疗资源绝对数低、人口老龄化较严重、人口交流密切的特大城市来说^[[6]]，防控成效来之不易。

图5  2020年1月22日至1月25日入境澳门湖北省及武汉市人数

资料来源：澳门特别行政区政府新型冠状病毒感染应变中心。

表1  截至4月13日澳门新冠病毒确诊人数

资料来源：澳门特别行政区政府新型冠状病毒感染应变中心。

从各项数据来看，到目前为止，澳门特别行政区政府应急机制以及应急财政政策在抑制新冠病毒输入，提高民众疫情防控意识、激发全民抗疫热情、稳定社会经济方面可圈可点，对于完善大陆大中型城市应急体系与应急财政“工具箱”具有一定的参考价值。

二、澳门应对疫情的应急机制

（一）“一国两制”重大作用

澳门应对新冠疫情的成功实践，离不开“一国两制”的巨大优势，是“一国两制”优越性的具体体现。

1．信息通报

澳门回归后，为了更好的应对各种各样的危机，在“一国两制”框架下，加强了与内地各级政府的沟通交流。早在2011年3月6日，澳门便与广东省签署了《粤澳合作协议》，在公共卫生方面便有信息通报、防御、控制等协调措施。在新冠肺炎疫情应对中，特区政府与卫健委的信息通报起到了重要作用。在1月1日，特区政府便接到了国家卫健委关于不明原因肺炎的通报信息，这也是特区政府后续一系列防御措施的触发点。在疫情防控过程中，特区政府始终与国家卫健委和国家疾控中心保持密切联系，实时通报病例。

2．物资供应

第一，生活物资的供应从未中断。根据澳门消费者委员会的调查，在疫情期间澳门物价并无大幅度波动，米面粮油等生活物资供应充足，在疫情期间仍保证了新鲜蔬菜、肉产品供应，维持澳门人民的正常生活。第二，防疫物资供应充足。澳门政府曾表示，由于不想增加国家负担，主要从海外采购口罩。其中，中央驻澳联络办功不可没，特区新闻局关于防疫物资采购新闻通报中，多次提到了中央驻澳联络办的协助，且早期的防疫物资也主要从内地输入，起到了及时“输血”的作用，大大缓解了特区政府的疫情应对压力。此外，澳门还通过与本地科研团队合作，在内地设置口罩生产线，向大湾区城市支援防疫物资[7]。

3．技术援助

1月11日，内地政府接待了赴武汉考察的澳门考察组，与其交流了最新的研究内容；1月19日国家卫健委宣布开始下放检测试剂盒时，特区政府第一时间得到协助，获得检测试剂；1月22日，中国工程院院士钟南山应特区政府之邀到访澳门，并向特区政府传授疫情防控经验，讲解本次疫情特点。

从信息通报、物资保障、技术援助三个方面可以看出，“一国两制”在特区政府应对本次新冠肺炎疫情中发挥了巨大力量。澳门防疫工作的顺利开展，离不开国家的支持与帮助。

（二）应急预警与警报系统

与世界上大多数国家与地区一样，澳门也建立了自身的应急警报系统。在本次疫情应对中，澳门应急警报系统也发挥了重要作用。澳门应急警报系统于2009年建立，分为突发公共事件预警系统与突发公共事件系统两个，每个系统下都有五级分类，对应严重程度不同的五种灾难或潜在灾难。突发事件紧急预警系统中，当预警级别小于等于Ⅲ级（较重）时，民防架构由行政长官命令启动。一旦高于此级别，将自动启动对应行动指挥中心架构。在本次新冠肺炎疫情应对中，特区政府在1月5日便启动Ⅲ级预警机制，随即实施社区防疫宣传、健康信息通报、启动咨询热线等一系列措施，并于1月21日将预警机制变为“警报”，这比湖北启动突发公共卫生事件应急响应还早了两天。在警报启动后也及时启动了社区联防联控、博物馆和体育馆等公共场所停止运行、集聚活动取消、博彩业停业等一系列措施。可见，特区政府在疫情应对中的高度预见性与高度重视，这为后来有效控制输入性病例发挥了决定性作用。

（三）顶层机构协调指挥与基层机构配合落实

1．顶层协调指挥机构

特区政府顶层协调指挥机构分为常态化应急指挥机构与临时性应急指挥机构两种。2012年，特区政府便建立了常态化的应急机构突发事件应对委员会，由行政长官担任主席，行政长官办公室主任担任秘书长，成员为各职能部门局长。由突发事件应对委员会负责灾害风险的评估，各职能部门工作的协调以及上述应急机制启动等工作（参见图7）。

Ⅲ级预警发布的同时，特区政府成立了跨部门应变小组，由社会文化司主导，负责整体的指挥决策。在跨部门应变小组机制下，其可以越过原来领导机构，直接对职能部门进行指挥。1月21日，特区政府正式设立新冠病毒感染应变协调中心，同时将预警调整为“警报”。由行政长官担任主席，社会文化司司长担任副主席，各部门司长级为成员，突出社会文化司对传染病防治工作的领导地位，类似于内地的领导小组制度。（参见图8）。

2．基层机构

社会工作局的工作是澳门防疫工作一大特色。在澳门社会中，社工机构占据十分重要的地位，作为基层机构，有些社工机构受政府资助，社会工作者普遍接受过高等教育和专业训练，持证上岗。他们深入社区，对居民开展教育、心理辅导，配合政府机构开展病菌消杀活动。社工机构的基地变为政府防疫物资储备站与发放站，机构集中居民诉求，有效进行上传下达，极大地补充了政府机构人员的不足，提高了疫情防控工作的效率。这也是澳门联防联控机制的关键一环。

图7  澳门突发事件应对委员会架构

资料来源：国务院新闻办公室《澳门特区成立突发事件应对委员会》，http://www.scio.gov.cn/m/zhzc/8/3/Document/1237953/1237953.htm。

图8  澳门新型冠状病毒应变协调中心与跨部门应变小组架构与职能

（四）应急物资储备与管理机制

在本次疫情控制中，特区政府应急物资储备与管理制度值得学习。由于本次疫情阻碍了生产，导致生活物资、口罩一度出现紧缺。

在物资储备方面，特区政府建立有医疗物资储备计划，在全澳唯一公立综合医院中储备有足够全澳使用3个月的物资和药品，且由于中央政府的支持，生活物资也做到了未中断供应。

在物资管理方面，特区政府充分利用了互联网、大数据技术降低行政压力，提高人民方便程度。得益于多年来致力推进的“智慧城市”计划，特区政府多年来打造了多款便民服务APP，其中消费者协会便会将物资储备和物价信息推送至APP上，在这些APP上很容易查询到各种物资的储备量以及抽样超市的销售价格，极大地方便了人民的生活。1月22日，澳门卫生局还推出了口罩供应澳门居民保障计划，由政府统一采购口罩，并且以统一成本价对外销售，每位澳门居民可凭居民身份证定时定量购买。其将口罩存放在全澳数十个基层卫生中心、社工机构、协议药房中，居民可以通过APP查询到每个存放点的位置以及口罩的存量。至4月11日，此计划已进行八轮，共计出售约4630万个口罩[8]，成功将市场调节与政府管控巧妙结合，充分发挥政府在危机应对中物资管控的作用。

三、澳门应急财税援助分析

澳门经济结构极度单一。多年来，特区政府财政收入主要来源是博彩税，博彩税收入占财政收入的比重超过70%，而且零售、酒店、出行等一系列行业大部分是博彩业的衍生产业[9]。疫情爆发以来，由于全球入境澳门人数减少，且特区政府要求博彩业主动停业，对于澳门至关重要的服务业进入萧条状态。3月20日公布的数据显示，2月份入境旅客同比下降95.6%，服务业产值大大减少。在特区政府3月19日公布的2020年预算案中，博彩毛收入数据下调了将近50%[10]。更为严重的是，产业萧条可能带来的大量失业。由于50%以上人口从事与旅游极度相关的服务业，如何防范疫情带来的一系列次生问题，成为特区政府当时面临的最大矛盾。回归以来建立的大量财政储备，一定程度上缓解了特区政府本年财政困难局面，政府初步决定调用约380亿澳门元的财政储备，实施一系列措施，稳定就业、保障民生、恢复经济[11]。在本次疫情应对与经济恢复中，特区政府主要采取了财政援助、税收优惠政策，以及带津培训等其他形式援助。有许多形式颇具特色，具有一定的参考价值。

（一）财政援助

1.对个人援助

（1）现金派送。第一，受社工局经济援助的家庭（类似于大陆的贫困户、低保户，在澳门也称经援家庭），除了常规补助外，在三月份可以获得额外的一份全额补助金，以保障其正常生活。第二，对于所有澳门居民，特区政府决定提前预支2020年度的现金派送计划。由于特区政府多年来维持财政盈余，且澳门元实行联系汇率制，因此特区政府已连续13年实施现金派送计划。此项计划一方面可以维持政策的稳定性，稳定社会情绪；另一方面有助于提高人民的消费力与消费倾向，刺激经济的复苏。第三，澳门政府还推出了一项消费补贴计划，每位澳门居民可在网上申领一张预先存有3000澳门元的消费卡。可以在政府规定的消费领域每日限额消费。特区政府通过此项政策，一方面促进智慧城市的建设，既向商家普及可扫二维码、非接触式支付的智能机器，又向民众普及电子卡；另一方面也可以促进民众消费，助力服务业企业共克时艰。截至4月8日，共计超过一千一百家商户签约申请电子支付机，其中有超过800家小规模商贩，而共有约65.8万人完成电子消费卡的登记[12]。

（2）账单豁免。对住宅住户3至5月的电费以及3至4月的全部水费和5至6月的水费的一半进行豁免。这一方面是特区政府考虑到，由于政府号召群众居家抗疫，而增长居家时间会增加家庭消耗的水、电，因此应该对群众予以补贴；另一方面也是减轻群众负担，增加群众流动资金。但此项政策也存在一定的道德风险，可能导致住户对水电资源的浪费，因此需要一定的配套措施，例如根据居家人数制定豁免限额等。

2.对企业援助

（1）减免租金与利息补贴。澳门政府颁布了租金减免计划，对从事商业活动的政府物业的租户，减免2月至4月的全额租金，并号召私人业主也减免租金，共渡难关；在利息补贴方面，特区政府颁布了中小企业银行贷款利息补贴计划，满足条件的中小企业可以获得最高200万澳门元的利息补贴。

（2）政策放宽。特区政府大部分的企业优惠政策是在原有政策的基础上，加快审批程序；降低申请条件，将法律规定的中小企业标准由最少运营两年缩短为一年。

主要放宽的是三项针对中小企业的计划。一是中小企业援助计划，对符合条件的中小企业提供最多60万最长8年的免息贷款。二是中小企业信用和专项信用保证计划，由政府为符合条件的中小企业提供信用保证。三是调整还款计划，针对成功申请到特区政府各项政策的企业，可以将最近一期应还款额降为1000元（参见图10）。政策推出一个多月来，已经有大量企业申请（参见表2）。

表2  2月1日-3月16日澳门三项企业援助政策申请及批准数量

资料来源：澳门特别行政区政府新闻局。

（3）账单豁免。除了对住户，特区政府对商户也实施有限度的水电账单豁免，规则与对居民补贴类似，不同点在于水费的补贴时间变为5至8月。

（二）税收优惠

特区政府的税收优惠措施包括减税与税收豁免两种。减税方面，一是扣减所得补充税（相当于内地企业所得税）纳税人2019年应缴税额；二是提高职业税（相当于内地个人所得税）分项扣除，免税额比例至30%；三是将2018年度职业税退还比例由60%升至70%，上限由14000元升高至20000元。免税方面则是豁免了2020年度的执照及行政准照印花税和车辆使用牌照税，本年度4月至9月与旅游服务行业相关场所的旅游税和2019年度业权人为澳门居民的市区房产税也可以获得豁免。可见，特区政府的税收优惠政策非常全面（参见图11）。

（三）其他形式援助

1.保障口罩供应澳门居民计划

保障口罩供应澳门计划是政府在疫情期间推广的惠民便民计划。政府以财政资金统一在外部采购口罩，随后将口罩存放在各个卫生中心、协议药店、社区中心中，澳门居民可凭借身份证在10天内购买10个口罩，特区政府规定由政府采购口罩的出售都需要按照政府采购成本价出售（参见图11）。

2.就业援助

就业援助计划，主要是针对疫情期间可能出现的大量旅游业相关人员失业的情况，劳工事务局推出了“以工代赈”职业培训计划和技能提升及就业培训计划，对失业人员进行技能培训与面试培训等[13]，便于失业人员掌握新技能，更好地与劳动力需求方沟通交流，提高本地劳动力素质与竞争力。同时，许多培训岗位为带薪培训，每位完成课程的参与者可获6000多澳门元的津贴，一定程度上改善其生活（参见图10）。截至4月10日，第一期带薪培训已按计划招满340人，第二期的课程于4月15日开始接受报名，计划提供860个名额[14]。

图10  经济财政司及下属部门颁布财政应灾政策

资料来源：根据澳门新闻局公开资料整理。

图11  其他部门颁布财政应灾政策

资料来源：根据澳门新闻局公开资料整理。

四、总结与启示

在疫情应对中，内地和澳门都成立了顶层协调机构，进行统一的人、财、物调配以及信息宣传、对外交流等工作，也是成立顶层协调机构与实施联防联控机制成功实践。但我们也应该重视疫情暴露出的一些问题。就全国而言，如何通过财税手段更好地恢复、稳定并发展经济，完善应急财政“工具箱”，值得我们深入思考。

（一）应急制度的完善

在应急制度完善方面，主要是三个系统的完善。一是完善应急预警与警报系统。我国目前的应急体制还有进一步完善的空间。首先系统繁多，各个系统间缺乏联动。其次在公共卫生方面缺乏应急预警系统，因此需要整合各个系统，加强彼此间的互动。二是应急物资管理系统，在本次疫情爆发初期，口罩等物资价格飞涨，少数不良商家恶意囤积抬价。在紧急情况下，可以仿照特区政府的做法，由政府统一采购如口罩等亟需物资，并由协议销售点如社区医院、协议药房定量销售。三是完善社工系统。在澳门防疫中，其社工机构在宣传、物资发放、消杀配合等方面都起到了非常重要的作用，应该加强对社工机构志愿者的培训工作，对非专业救援的社工机构志愿者进行社群交流、物资管理等非一线工作的培训，将社工机构也纳入各地应急体系中，降低灾害处理中一线专业人员的压力。

（二）应急财政的完善

在应急财政方面，短期内，一是适当调整已有补助政策，特别是中小企业补助政策的准入门槛，充分利用原有的纳税人熟知且运行良好的政策。一方面降低行政单位的政策实施成本与宣传成本，降低新颁布政策可能存在的误差，降低基层单位文件处理压力，提高效率；另一方面降低企业和个人的政策适应成本，让政策更快更好地惠及企业和个人。二是适当实施居民税费减免政策，减轻居民负担。如对于严格执行居家隔离的湖北省居民特别是武汉市居民水电费可以免除，对其他省市居民视情况减免水电费。在中长期，实施就业配对、带薪培训，解决疫情长期隔离导致企业收入减少而可能引发的大量失业。对于无适宜岗位的，一方面通过带薪培训为他们提供必要的生活资金保障，促进社会稳定；另一方面，配合经济复苏财政投资的重点产业，以及国家产业发展方向，提升劳动力素质，加强人才储备。

参考文献：

〔1〕澳门公共卫生应急经验和展望[C]. 广东省预防医学会.第八届粤港澳台预防医学学术交流会议论文汇编.广东省预防医学会:广东省科学技术协会科技交流部,2008:23-25.

〔2〕吴慧群. 澳门危机管理机制与对策研究[D].华中科技大学,2013.

〔3〕王震,高秋明,林绮晴.澳门的医疗卫生制度与改革趋势[J].中国医疗保险,2016(02):67-70.

〔4〕谭兵.内地灾害救助的发展及与港、澳的比较思考[J].社会工作下半月(理论),2009(04):4-8.

〔5〕陈伟斌. 澳门财税政策与财政储备制度研究[D].复旦大学,2013.