戴友英
（赤壁市财政局，湖北 437300）
内容提要：我国住房公积金从无到有，从小到大，发展的速度和取得的成绩令人瞩目。2010年8月5日，利用公积金贷款支持保障房建设的试点启动。住房公积金作为职工缴存的长期住房储金，用来建保障性住房是否合适、合理、合法，一时间众说纷纭，本文将从新政出台的背景、面临的问题及完善对策作些探讨。
关键词：公积金 保障性住房 新政
中图分类号：F287.8 文献标志码：A 文章编号: 1672-9544（2011）02-
支持保障房建设既是改善民生的题中之义，也是我国房地产宏观调控的重要内容，但保障房建设资金来源是现存的一个突出问题。
一、“新政”出台的背景
实施住房公积金制度以来，在各级政府的关心下，经过公积金管理部门长期不懈的努力，我国住房公积金从无到有，从小到大，其发展的速度和取得的成绩令人瞩目。截止2009年底，全国住房公积金归集总额2.61万亿元，归集余额1.46万亿元，个人贷款总额1.48万亿元，余额88O0亿元，个贷比达60%。可以说住房公积金制度的实施圆了若干人的住房梦。住房公积金贷款占整个商业银行住房贷款比例不断扩大，沿海地区发达城市占比30%左右，有力地支持了房地产产业和地方经济的发展。每年为地方政府提供大量的城市廉租住房建设补充资金，成为我国住房保障不可或缺的重要组成部份。随着住房公积金规模越来越大，发展速度越来越快，也暴露出了一些问题，如制度本身设计的问题，资金风险问题，机构性质问题，决策机构问题，规范管理问题等等。其中有一个问题也浮出水面，住房公积金闲置资金规模惊人，2008年全国住房公积金缴纳规模达到了2.02万亿元，而闲置公积金支持经济适用房等保障房建设的试点工作也将启动，高达6000亿元的闲置公积金开闸投放经济适用房等建设。由于沿海和内陆地区经济发展不平衡，住房市场发展也不一样。沿海发达城市住房公积金个贷比达90%以上，几乎没有闲置资金，有的城市住房公积金贷款资金紧缺、告急。而内陆地区不少城市住房公积金个贷比不足30%，住房公积金闲置资金情况严重，大量的住房公积金变成银行存款。如何运用好这部分住房公积金，发挥其应有的作用，成为社会关注的话题。针对各地保障性住房建设资金不足的矛盾，有的人提出用住房公积金闲置资金建保障性住房的想法。适逢2008年金融危机，中国政府出台4万亿资金投资的刺激计划。经过充分酝酿，2009年10月，由建设部等七部委联合制定的《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》经国务院办公厅下发。意见明确指出：有关省市在优先保证职工提取和个人贷款、留足备付金的前提下，可将其50%以内的住房公积金结余资金贷款支持保障性住房建设。2010年，进一步明确28个城市作为利用公积金贷款支持保障房建设的试点城市，也是上述实施意见的实践延续。
二、扩大“新政”面临的瓶颈
当前，在相关法规还有欠缺，规章制度、监督权利归属没有理顺的情况下，如果在公积金所扶持的保障房建设项目中，出现资金监管不到位，出现呆账、坏账，很有可能带来严重的地方政府财政风险，因此亟待完善以下几方面的问题后，才可在全国范围进一步推广，将审批和监管权下放。
1.法律依据不足。我国是法治社会，所以必须依法行政。国务院颁布的《住房公积金条例》是住房公积金工作的最高法规，一切涉及住房公积金的工作必须以此为依据。条例明确指出，住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金(条例第二条)。住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用(条例第五条)。用住房公积金贷款建保障房，其贷款的对象不是住房公积金缴存者，建好的保障房也不都是住房公积金缴存者享受，显然其用途已违反条例的规定。美国的法律可以上百年不变，并不是说美国的法律好，但美国的法律一经确定就必须依法办事，健全的法制和牢固的法律意识是美国社会政治、经济的基础。刘亚洲中将说过，“美国成功的秘密不在于华尔街，也不在硅谷，而在于长盛不衰的法治和法治背后的制度”。住房公积金条例颁布也不过1O多年，国务院办公厅仅凭住房城乡建设部等七部委联合制定的实施意见就改变了住房公积金的用途，实在有些太快。要不是住房公积金有这么大的蛋糕(闲置资金)，恐怕谁也不会来切。
2.职权职责不符。随着我国经济的不断发展，住房问题已成为重要的民生问题，这在每年的两会报告中都会提及。居民的住房问题主要通过两种渠道解决：一是住房市场。这是主要渠道，居民通过自身的资金积累和贷款(银行贷款和住房公积金贷款)购置自己所需的住房。二是政府建设的保障房。这部份人主要是社会的弱势群体。他们大多数因下岗、失业、残疾、疾病等原因，家庭贫困，没有能力购置住房，只能依靠政府提供的廉租房或经济适用房居住。因此，建设好保障房是各级地方政府的主要职责，建设的目标已列入各级地方政府考核的重要内容之一。住房公积金虽然是住房保障体系的重要组成部分，但却没有建保障房的职责和义务，住房公积金制度是解决缴存者的住房问题，让他们通过住房公积金贷款解决自己的住房问题，充分享受住房公积金政策的阳光。
3.资金不足理由不充分。利用公积金建保障房，主要目的是为拓宽保障房建设资金来源，说穿了就是解决资金不足的矛盾。为什么建保障房的资金会不足，我们应该深思这一现象背后的问题。2009年以来，我国的房地产市场用“火爆”一词一点也不为过，开发商、投资者、投机者风起云涌，趋之若鹜。房地产业已成为拉动中国经济的主要力量。由此出现了一个奇怪的现象，受国际金融危机的影响，主要发达资本主义国家(包括美国、欧共体等)的经济都出现比较大的下滑，经济指标出现了负增长。而我国风景独好，经济指标GDP增长在10%以上，确实为世界所瞩目，为稳定世界经济作出了贡献。但是不是实体经济都取得了好转呢?众说纷纭，其中一个比较公认的说法是中国政府投资的刺激，4万亿的投资带动了经济的发展。这4万亿的投资中有多少投资到房地产目前没有一个准确的说法，但中国经济发展中，房地产贡献的份额却是不争的事实。难怪经济学家郎咸平说中国的GDP，钢铁水泥占到61%，消费仅占29%。各级地方政府从房地产业中取得了大量的收入，有的占财政收入30%-50%。可以说房地产业的发展已与地方政府经济发展、财政收入的增长紧紧联系在一起。按理说保障房建设资金占财政支出的比例很小，但为什么还是不足?这是我们应该深思的问题，地方政府从房地产业中取得了大量的收入和资金，但为什么到头来政府几乎都没有结余反而负债?是不是真的把保障房建设列入头等大事？
4.各方利益不均衡。住房公积金虽然没有直接建保障房的职责和义务，但也间接为住房保障尽了义务和作出了贡献。住房公积金增值收益应当存入住房公积金管理中心在受托银行开立的住房公积金增值收益专户，用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用和建设城市廉租住房的补充资金(条例第二十九条)。这条讲的是各地住房公积金管理中心当年实现的增值收益在剔除提取的风险准备金和管理费用后，其余额全额上缴财政作为城市廉租住房建设补充资金。住房公积金制度实施以来，全国累计提供城市廉租住房建设补充资金是多少钱，目前笔者手头没有准确的数据。但这一数据是可观的，比如到2008年底，浙江省已经从住房公积金增值收益中，累计提取城市廉租住房建设补充资金13亿元。可以说广大的住房公积金缴存者也是为住房保障作出了贡献的。用住房公积金建保障房，虽然提高了住房公积金的使用效率，增值收益也会提高，但提高后的增值收益同样作为城市廉租住房建设补充资金缴了出去，可以说住房公积金为住房保障建设作出了两方面的贡献，即住房公积金项目贷款和提供更多的城市廉租住房建设补充资金。而作为住房公积金管理中心、广大的住房公积金缴存者又得到了什么?按照实施意见要求，利用住房公积金贷款建设保障性住房，在同等条件下，缴存住房公积金的中低收入住房困难职工，优先购买或租赁。政策看是不错，但实际操作过程却并不简单，一是住房公积金缴存者中有中低收入者住房困难职工，但毕竟是少数，能正常缴得起住房公积金的应该说还是不错的，但保障房的面积只能控制在50-60平方米，对大多数购买者来说未免小了点，恐怕不能解决实际问题。二是保障房审核程序复杂，谁又能保证优先和公平公正?有的地方出现开宝马住保障房的不合理现象。三是住房公积金项目贷款一旦出现问题怎么办?虽然说住房和城乡建设部等相关部门还要出台相关文件和细则，以规范管理住房公积金项目贷款。我们不能说制度措施不健全，防范风险不周到。但我们在项目和专项资金管理上是不允许出问题的。
三、完善“新政”的对策
针对上述存在的问题，联系我国公积金管理和保障房建设的实际，特提出以下完善新政的措施与建议。
1.尽快修订并出台新的《住房公积金条例》。用公积金贷款建设保障房已是不争的事实。虽然是试点，不管今后如何发展，是全面铺开还是仅仅试点，都不能改变目前的事实，想要立即停下来已不可能。《住房公积金条例》颁布已十多年，虽然短暂，也到了该修订的时候。对公积金贷款的用途中应增加一条，即“在优先保证职工提取和个人贷款、留足备付金的前提下，可将其50%以内的住房公积金结余资金贷款支持保障性住房建设”。这样做的目的是使利用住房公积金贷款建保障房有法律依据。不能仅凭几个部委的实施意见就来操作，未免显得草率。
2.明确职权职责。政府和住房公积金管理中心的职责必须明确，保障房建设是政府的事就是政府的事，公积金管理中心应在《住房公积金条例》赋予的权限范围内行使好自己的职权。两者不能混淆，职权更不能交叉。现在我们工作中出现了一些奇怪的现象，为了突破常规，动不动就以“试点、改革、特色”等词去进行尝试。汉语拼音之父周有光(也是一名经济学家)曾经说过一个事例。改革开放以后，新加坡大学邀请他去参加国际学术会议。空闲下来，他和一位英国教授到公园散步聊天。周问，许多人说新加坡是一个奇迹，你有什么看法?英国教授告诉他，世界上没有奇迹，只有常规。什么叫常规呢?按照国际先进的先例来做，但是有一个前提条件，这个国家要民主，要开放，有这个条件就可以得到国际帮助。周从中得到启发，他认为从经济学上讲，不存在“中国奇迹”，没有奇迹，只有常规。住房公积金发展规模大了，闲置的资金多了，免不了要为社会做点贡献，所以出台了试点意见。现在住房公积金制度扩面遇到了许多难题，比如非公企业等，单靠公积金管理中心的力量显然不足，建议相关部委也突破常规，适当时候也出台一个制度扩面的实施意见。
3.拓宽建房资金来源。目前，各地地方政府的保障房建设，主要依靠地方经济适用房中心来建设的，资金主要靠政府安排，建设渠道和资金来源单一。房地产市场投资者、开发者摩肩接踵，难不成政府保障房建设就真的门可罗雀吗?我看未必，关健还是看政府在保障房建设上的投入，安排的资金占财政收入的比重，不要把财政支出大部分都安排到“铁公机”（铁路、公路、机场）和城市扩展上。是否可以吸引开发商和社会资本进入，如果土地成本、建设规费降低的话，虽然利薄一点，还是有人愿意投资的。总之一句话，要多渠道拓展资金的来源，加大保障房建设的力度，让更多的低收入家庭能够安居乐业，共享改革发展成果。
4.照顾各方利益需求。住房公积金是职工缴存的长期住房储金，所有权归职工所有(条例中已明确)。由于制度设计的缺陷，公积金管理中心实现的年度增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用外，其余部分全额上交地方财政部门。中心没有一点积累，广大的缴存者在享受住房公积金贷款外，从住房公积金增值收益中也没有得到任何好处（除少部分符合条件购买保障房者）。公积金管理中心和广大的缴存者没有得到益处，势必挫伤他们的积极性。一个社会应该讲究公开、公平、正义，老百姓的收益实实在在增加，才会觉得生活幸福。因此，在推进“新政”过程中，应切实兼顾各方利益需求，使管理中心和缴存者也能够从增值收益中得到应有的权益。
【责任编辑 钱莲琳】