上海金融学院

 

内容提要：城镇化过程中的城乡结合部社会管理问题日益成为社会稳定的重要课题。本文采用问卷、访谈和实地考察等形式，观察了上海城乡结合部的人口职业特征和基本形态，从安全、民生、社会融合等层面对上海城乡结合部的社会管理问题进行了调查。调查发现，目前上海城乡结合部人口和职业形态复杂、社区形态多样，存在治安顽疾、民生基础设施分布不均、教育问题尴尬、就业渠道狭窄、社区融合程度低以及居民与政府互动较少等社会管理问题。最后提出促进社会管理创新的财政政策建议。

关键词：社会管理调查  城乡结合部  财政政策

 

我国正在经历城镇化的历史过程，人们的生活、生产和社会交往的方式都在发生巨大的变化。城乡结合部是城镇化过程中普遍存在的一种社区类型，其社会管理具有自身的特点。定位为国际化大都市的上海，在改革开放和浦东开发开放后，社会发生了很大的变化。经历了多年持续城市化过程的推进，越来越多的上海郊区农村人口向新市镇、新城区乃至中心城区迁移。同时，上海国际化大都市的吸引力使得外来人口大量积聚，城乡结合部和市区一样，吸引了全国各地大量的外来人口。在城市化和外来人口的双重作用下，上海市城乡结合部呈现出纷繁复杂的形态。原始的状态已经不复存在，新的城乡现象出现。社会管理的基础和基本状况发生了很大的改变。新的问题摆在了城乡结合部社会管理决策者面前^[1]。

本文对上海城乡结合部社会管理的现状进行了调查，根据调查的客观数据，观察上海城乡结合部的客观情况和特征，分析上海城乡结合部社会管理存在的问题，给出财政政策建议。

一、上海城乡结合部社会管理现状调查设计

本文首先调查上海城乡结合部基本状况，主要观察在新的社会经济环境变化背景下，影响上海城乡结合部社会管理的人口职业特征和社区形态。然后从安全层面、民生层面、社会融合层面等三个维度来观察上海城乡结合部社会管理的现状。这三个维度反映了社会管理从低到高的层次，调查围绕以上社会管理的问题分层次展开。

调查的形式包括问卷、访谈和实地考察等。调查问卷问题的设计以封闭型问题为主，辅以开放型问题，并考虑到问卷对象的分散性和知识文化层次。为测度被访人群对于关注问题的真实感受，采用里克特量表设计问题答案。调查问卷的具体内容在下文分析中展开。问题的设计包括了文化程度、职业等背景性问题，设计了收入等客观性问题，以及开放型的主观性问题。问题的设计遵循了客观性原则、目的性原则和自愿性原则。问题的结构安排按照类别排列。限于篇幅，问卷不再列示。调查对象为上海城乡结合部的常住居民，问卷由调查小组直接分发和回收，严格控制问卷的质量。本次调查共收到问卷592份，去除信息不完整，不能反映现实情况的22份问卷，实际有效问卷570份。

本文采用结构式访谈和个别访谈相结合的方式进行，访谈由三人为一个小组完成，一人负责主要提问工作，另一人辅助提问，第三人记录。提问时从简单问题开始，适时追问，题目自然转换，适当引导，有序展开。课题组实际访谈对象为24人。

本文采用实地考察的方式，对城乡结合部的形态、居住环境等进行了记录。本次实地考察的目的是真实把握上海城乡结合部的实际形态。实地考察的内容包括:周边环境、生存状态、卫生设施、交通出行条件、居住情况等。记录的方法主要有：和居民交谈、实际体验、拍照、录像和文字记录等。

调查问卷、访谈和实地考察的范围包括松江、青浦、嘉定、闵行、奉贤、浦东等城乡结合部，包括泗泾镇、赵巷镇、南翔镇、马陆镇、颛桥镇、马桥镇、邬桥镇、鲁汇镇、小昆山镇、洞泾镇、佘山镇、曹路镇、川沙镇等20多个城镇。

二、上海城乡结合部居民职业和社区形态特征

（一）人口和职业特征

1．城乡结合部外来人口比重明显大于中心城区。上海城乡结合部社会管理的一个重要特征是外来人口比重较大。在上海郊区农村户籍人口向城镇迁移的同时，大量外来人口已经在郊区集聚。据第6次人口普查数据，松江区、青浦区和嘉定区的外来人口已经超过了本地人口，闵行区和奉贤区的外来人口比重也明显高于全市39%的平均水平。问卷数据显示，在城乡结合部人口中，上海户籍占48%,非上海户籍占52%，比例基本和统计资料数据一致。另一项数据显示，自有住房的占45%，租住房的占55%。

2．外来人口来源地相对集中。外来人口中，来自安徽省的比例最大，为29%，其次是江苏省的16.7%和河南省的8.7%。相对集中的外来人口来源地，使得外来人口相对聚居，社会关系中老乡的情节较重，工作关系往往是由老乡介绍，形成一个老乡的群体。据课题组在南翔镇永丰村窑村的调研访谈资料，该村目前主要由三大外来家族实际居住，每个家族基本都有至少两代人，往往是祖孙三代，这三个家族在原居住地，也是朋友和亲戚关系。在奉贤大叶公路1188号程河浜村，外来人口主要由来自安徽宿县的农户聚居组成，他们也是因为老乡关系逐渐的聚居在这里，在这里他们以种植葡萄为主业。

3．工人和自由职业者比重较大。居民的职业形态以个体户和工人为主是城乡结合部的一个重要特征。根据问卷，上海的城乡结合部居民中，自由职业者和工人的比重分别占28%和16%，二者共占据了44%的比重。根据问卷调查时的随机访谈得知，访谈户所填的自由职业者一般是个体户、装修工、小店铺主等。也就是说，个体自由职业占据了最大的比重。

4．文化程度普遍不高。根据问卷，上海城乡结合部的居民，高中或中职比重为37%，初中及以下的比重为35%，两者之和占据的比重达到了72%。但是也应该看到另一个事实，本科以上学历也占据了18%的比重。另从年龄结构看，居民在30岁以下的占据了相当大的比重，从问卷中观察，这部分人群在高等教育普及以后上了大学，接受了较好的教育，从这个侧面看，城乡结合部部分居民具有较高的文化层次，可能有高层次的需求。

（二）社区形态特征

经过多年的演变，上海城乡结合部演变为多样的形态。根据课题组问卷、访谈和实地考察总结，将城乡结合部形态分为以下五类,如表1所示，另有大量图片备索。

表1  上海城乡结合部社区形态特征

三、上海城乡结合部社会管理现状

以上海城乡结合部的基本状况为背景，为进一步认清城乡结合部社会管理的现状及存在的问题，下面将从安全、民生、社会融合三个层面来进行调查分析。

（一）安全层面

经过多年的建设，上海拥有了全国闻名的良好社会治安体系，但是城乡结合部具有自身的特点，安全问题也有其特殊的一面。在治安层面，问卷设计了周边治安满意度、居民担心的治安事件两个问题，问卷调查结果如表2和表3所示（数据为百分比，后续的表格亦同。部分表格的调查选项是多选项，百分比数据是以有效问卷数为分母计算得到）。

表2  治安满意度（%）

表3  居民担心的治安事件（%，多选）

从总体看，居民对于治安情况是满意状态，超过80%的居民对周边的安全满意，其中非常满意和满意的比例在33%。这在一个侧面反映出上海长期以来良好的治安情况给居民提供了可靠的保障。

（二）民生层面

1．民生基础设施。上海周边城乡结合部的发展非常不均衡，城市蔓延的速度在各个地区也不一样，城镇化过程中民生基础设施的建设与提供也各不一样，基本现实是民生基础设施的提供普遍落后于居民预期。本文将民生基础设施分为超市、垃圾处理站、公共卫生间、医疗卫生机构、养老院、体育健身场所、公园等休闲场所、图书馆电影院等文化场所以及其他共九个选项。居民对于民生基础设施的需求意愿如表4所示。

表4  民生基础设施建设期望（%，多选）

对于垃圾处理站、公共卫生间、医疗卫生机构、体育健身场所、公园等的需求比例较高，分别为21%、25%、24%、28%和37%。课题组预期养老院有较高的需求，而实际调查数据显示，对于养老院的需求为7%，可能和所在区域外来人口较多有关，他们在上海的稳定感不强，回乡养老的概念较强。同时，本地人口有较好的养老保险，对于养老院等并不关心。

以调研情况来看，城乡结合部就医较为不便，居民对于医疗机构有较大的需求，但是需求表现较为模糊，考虑医疗费用，希望多建设小型医疗机构，却又担心医疗质量；希望建设大型医院以得到高质量的医疗服务，又担心大医院高收费；后续的关于卫生情况的调查可以看到这一点。

城乡结合部的公共卫生间是一个亟待解决的问题。城乡结合部的形态决定了外来人员基本没有独立的卫生间，只能使用公共卫生间。而公共卫生间的提供相对较少，且质量较差。调查人员观察到的公共卫生间没有冲水设施，蚊蝇乱飞，且离居住区较远。

2.交通出行。本文对交通出行进行了满意度调查，调查结果进一步证明上海便利的交通给居民带来了实惠，满意度调查结果如表5所示。城乡结合部的居民对于交通出行的基本满意以上的达到了84%，其中非常满意5%，满意32%。

表5  交通出行满意率（%）

增设公共交通措施期望调查中，对于公共汽车交通的期望率最高，其次是轨道交通和短驳公交车。出乎调查者意外的是居民对于公租自行车的意愿很低，与此相对应的是，闵行区的公租自行车在实际运行中遇到了很多问题，以致现在难以维持下去。公租自行车是采用完全免费方式还是采用收租金的形式，是需要深入调查研究的问题。各项数据如表6所示。

表6  增设公共交通措施期望（%，多选）

上海城乡结合部交通出行存在局部的问题。长期以来，上海城乡结合部黑车盛行成为了热点问题。例如闵行剑川路地铁站附近，黑车成批的排队出现，黑车方便了周边居民，周边居民也习惯了这些无证黑车的交通方式。只是黑车的安全、秩序等问题威胁居民的安全和交通运输行业的管理。政府一直在进行黑车整治，收效并不尽如人意。一味的打压黑车抑制了就业，也不利于居民出行。政府对于这些黑车也部分采取默许的态度，虽然有几次大型的打击黑车的行动，但是本质上并没有改变黑车大量存在的事实。堵还是疏，是摆在决策者面前的问题。

3.教育。本文问卷对教育满意度和教育改进期望进行了问卷调查，城乡结合部的教育问题和上海市整体的教育情况有较大不同。子女入学类别数据如表7所示。调查数据显示，占据一半以上的居民没有子女入学问题，根据实地考察和访谈，这部分人口大多数已经年纪较大，子女已经不在入学年龄。调研访谈记录则显示大多数外来务工人员没有把子女带在身边，不在上海入学。其原因在于入学制度的约束，在上海读书的子女还需要回到原籍参加中考高考，而异地中考高考的难度、重点等有很大差别。这使得外来人员的子女绝大部分不会选择在上海就读。

表7  子女入学学校类别（%）

进一步的对就读学校的满意程度进行问卷，调查结果如表8，数据显示，居民对于城乡结合部的学校基本满意以上的达到了87%，只有13%的比例对学校教育不满意。

表8  子女就读学校满意度（%，以有子女入学的人数为分母）

对教育改进意见的问卷结果如表9所示，39%认为师资水平需要改进，认为教学设备和教育设施、学习风气也需要提高，对于学费等则不敏感。

表9  教育改进意见（%，多选，以有子女入学的人数为分母）

 

4.医疗。城乡结合部的居民人群复杂，外来人口医疗保障程度低，就医去向一直是焦点问题。调查结果如表10所示。在地段医院就医人数占到32%，三级医院就医的比例为30%，有16%自行买药。根据实地访谈，居民选择去三级医院有两种情况：一种是大病，另一种是未成年子女生病。

表10  就医的医院级别（%，多选）

进一步对就医满意度情况做问卷调查，结果如表11所示。基本满意以上的比例为69%，基本满意的比例最大，为43%。

表11  基本医疗服务满意度（%）

对医疗卫生状况改善期望的调查结果如表12显示，53%的居民期望降低医药费用，33%的居民期望方便就医，28%的居民期望增加正规诊所。

表12  医疗卫生状况改善期望（%，多选）

5．就业。上海城乡结合部聚集了大量的外来人口，其主要的原因是其有充分的就业机会，就业满意度调查结果如表13所示。基本满意以上的比例达到了76%，其中满意和非常满意占28%。上海城乡结合部社会人群，基本上处于“乐业”的状态。

表13  就业情况满意度（%）

同时，也不能忽视城乡结合部就业困难群体，课题问卷设计的就业帮助需求意愿问题显示，就业培训、就业介绍和就业鼓励补贴的需求较高，比例分别为27%、29%和38%。如表14所示。

表14  得到政府就业帮助意愿（%，多选）

（三）社会融合层面

课题采用以下问题测度社会融合情况：当有困难或者权益受损时，您希望得到哪些社区组织（人群）帮助和照顾？结果显示，32%的居民选择居委会，根据问卷的分析，这部分人一般是本地居民，29%的居民选择朋友或老乡，这部分人群一般为外来人员，27%的居民选择找民警，国家公权力在居民的求助对象中占据较大的比重，但是，仍旧有23%的居民选择不了解向政府反映的渠道。数据表明，社区仍旧存在本地人和外来人的两个分割开的群体。如表15所示。

表15  有困难或者权益受损时希望得到组织（人群）帮助和照顾的比例（%，多选）

城乡结合部政府部门对于社会管理投入了较大的人力物力，课题设计问题反映居民和政府的互动情况。政府对于居民建议的反馈情况如表16所示。大部分居民没有找过政府，比例为67%，只有三分之一的群众找过政府，在找过政府的居民中，有一半以上（17%）没有得到反馈，只有3%的居民得到了及时的反馈。

表16  向政府提出的各种意见的反馈和解决（%）

对于没有找过政府的，其原因可能是多样的，课题设计了反映问题的渠道来测量，结果如表17所示。43%的居民不知道有反映的渠道，17%的居民认为没有渠道，这部分居民可能找过政府，但是认为没有渠道，11%的居民认为渠道是畅通的。总体来看，居民和政府的互动存在不畅的情况。

表17  向政府有关部门反映问题的渠道畅通（%）

   

从居民感知的政府对居民的征求意见的频率来测度政府和居民的互动。69%的居民没有感知到政府主导向其征求意见，但是也有6%的居民认为政府经常征求意见。对于政府的意见和征求频率如表18所示。

表18  政府有关部门征求过意见或建议频率（%）

 

四、上海城乡结合部社会管理面临的问题

通过以上的调查，本文发现上海城乡结合部社会管理面临的主要问题有：

（一）小偷小摸等治安顽疾

在良好的治安大环境下，偷盗等治安“牛皮癣”问题仍旧广泛存在。这类问题表现为偷盗自行车、电瓶车和摩托车以及少数的入舍偷盗等。这类案件对于居民不构成大的伤害，但是对于居民的生活产生了很大的困扰。其原因一是由于来沪人员相对较年轻，正好处于犯罪率较高的年龄阶段，如2010年青浦区某镇治安拘留的660人中，91%是来沪人员。二是外来流动人口的相对难以管理。三是城乡结合部地域宽广，警力等资源相对缺乏。

（二）民生基础设施分布不均

在上海城乡结合部，超市、垃圾处理站、公共卫生间、医疗卫生机构、养老院、体育健身场所、公园等民生基础设施分布不均。亟待解决的垃圾处理站和公共卫生间问题尤其突出，其次是医疗卫生机构和超市等生活必需设施，而对于养老院等实际需求并不大。由于地域宽广，经济和社会发展程度各不一致，上海城乡结合部民生基础设施供给明显不如中心城区。这是客观事实，也是下一步需要解决的问题。

（三）外来人员子女教育问题有待疏解

因受限于地区间高考试题难度、录取比例和质量等限制，外来人员子女很难随父母在上海就读，留守子女教育督导等问题较为突出。大范围放开异地高考对于大城市来说有现实难度，但外来人口子女教育问题确实矛盾重重。

（四）就业渠道较为狭窄

上海城乡结合部外来人员多为个体户和操作工人，类型较为单一，就业渠道一般是职业介绍所和同乡之间介绍。就业帮扶多在同乡和亲戚朋友之间进行。由于财力和资源的约束，政府就业帮助的对象多为本地人口，政策惠及外来人口有现实难度，对上海城乡结合部外来人员就业帮扶相对较少。另一方面，同乡会之间的互帮互助也是相对有效的就业帮扶手段。

（五）与社区融合程度低，与政府互动较少

上海城乡结合部大量的外来人口特征决定了其流动性较强，社区融合程度低，参与社区事务的积极性不高，困难和问题多在朋友或老乡等小群体内解决。居民与政府的互动相对较少，居民向上传递意见的频率、渠道都较少。从居民的感受来看，政府向下的征求意见、主动帮扶、民意了解等方面也较为稀少。整体来看，居民和政府互动较少。

五、上海城乡结合部社会管理创新的财政政策建议

政府是社会管理创新的主力，社会管理创新需要财政政策的介入，社会管理领域的公共产品提供和财政政策也有较多研究^[2][3]。本文针对调查发现的问题，从财政政策的角度有针对性的提出社会管理创新的建议。

一是针对安全和民生基础设施分布不均的问题，加大关键领域的财政投入，增强政府购买力度。在考虑政府财力的前提下，加大财政投入力度，分层次、以点带面，逐渐提高政府民生基础设施购买的水平。对于安全问题，需要政府增加安保投入，建立联防队等机制来提高安全水平。

二是针对问题构建多元化社会管理主体。例如，在提供公共服务供给的同时，加大对非营利组织的补贴力度，让政府外的社会管理主体发挥应有的作用。可以加强对非营利组织的人才培训、业务指导，优化其治理结构，提升其管理能力、整合资源能力和可持续发展能力。例如正视同乡会等群体的力量，利用财政手段加以正确的引导，通过居委社区等官方组织对同乡会加以正确的引导和帮扶，使其发挥正能量。

三是在多个领域发挥财政资金引导作用，撬动更多资金进入社会管理领域。例如在社会文化、交通出行、幼教、医疗卫生等领域，放开管制，充分利用私人部门资金，通过BOT模式，吸引私人部门资金参与建设，吸引更多的资金参与社会管理创新，解决社会管理领域的众多问题。

四是采取促进城乡结合部就业的财政政策。乐业是社会管理中的核心问题之一，社会管理中多方面的问题都是由居民失业造成的。上海城乡结合部本地居民和外来人口比例基本是一比一，就业形势更趋复杂，创造更多的就业机会仍旧是上海城乡结合部社会管理的重要课题。例如在上海市城乡结合部扩大税收政策惠及范围，增强税收政策在增进就业方面的作用。

 

参考文献：

〔1〕邹农俭.社会管理创新视域下的城镇化战略[J].领导之友.2012，（9）:29-31.

〔2〕李圣军.农村公共产品的政府供给模式及其演变[J].江汉论坛.2012,(5):57-60.

〔3〕李伟庆.社会管理创新中的财政政策[J].党政干部学刊.2011，(5):50-51.