中国社会科学院
内容提要：中央与地方关系是一个国家最基本和最重要的制度安排，尤其对中国这样人口众多、幅员辽阔的大国更是如此。本文深入总结了西方发达国家处理中央与地方关系的基本经验，从影响中央与地方关系的基本因素、中央与地方关系的基本框架等多重视角，进行了细致的阐述，归纳出对中国有益的启示，并提出要注意综合吸收国外与中国相近方面的特定做法，根据现阶段国情发展中国特色的中央与地方关系模式。
关键词：中央与地方 财政关系 经验借鉴
一、引言
当前，对中国政府间财政关系的研究已经从分税制改革前后中央与省级政府间分税体制的研究转向各级次政府间财权事权合理配置的研究，并且开始在理论和实践两个方面深入探索政府级次调整乃至行政区划重新划分等更为基础的制度设计问题。
政府间财权事权配置问题不仅仅是经济学问题，而与宪政体制、民主法制建设、政治文化传统等更基本的制度安排联系在一起，其中中央与地方关系的基本制度框架是研究政府间财政关系的基础。
中央与地方关系是一个国家最基本和最重要的制度安排，大多数国家、尤其是拥有相当人口和幅员的大型国家，都无法回避中央与地方的关系问题。如何在尽可能不损害行政效率的前提下，保障中央政府对地方政府必要的控制能力，直接关系到国家的统一、民族的团结和国民经济的协调、均衡发展。正如孟德斯鸠所言：“一个共和国，如果小的话，则亡于外力；如果大的话，则亡于内部的不完善。”[①]从历史发展看，当今世界综合实力较强的国家，尤其是西方发达国家，在经济社会发展过程中均根据本国国情发展出了即有共性，又各具特色的处理中央与地方关系的制度模式。总结这些国家处理中央与地方关系的基本经验，对于深刻理解政府间财政关系的制度基础与实现机制具有重要意义。
二、影响中央与地方关系的基本因素
近代以来民族国家的崛起、工业革命与经济社会的巨大变迁以及延续至今的经济全球化的影响是世界各国处理中央与地方关系共同面临的背景与挑战。世界主要发达国家在各自政治文化传统的基础上，发展出了各具特色又具有共性特征的中央与地方关系。具体来说，影响中央与地方关系的基本因素主要包括以下四个方面：
(一)国家组成形式
联邦制和单一制是影响中央与地方关系最基本的因素，联邦制国家的联邦组成单位先于中央政府存在，中央政府的权力来自于联邦组成单位权利的让渡，联邦组成单位的权利是固有的，在美国被称为“州的固有权利”，而中央政府的权利则由宪法性文件进行规定。单一制国家则相反，地方政府的权利来自于国家(中央政府)的授权，在中央与地方关系中，中央政府居于中心地位。但是，需要说明的是，由于西方主要发达国家在宗教传统(日本例外)、主流意识形态、市场经济体制和经济社会发展等方面具备相当多的共性特征，尤其是现代以来经济全球化的影响，联邦制国家联邦(中央)权利逐步扩张，而单一制国家也高度重视发挥地方政府的作用，逐步扩大地方的自主权。因此在处理中央与地方关系方面联邦制国家和单一制国家有许多共性的特征和做法。
(二)政府文化传统
西方主要国家的政治文化传统具有较大差异，这种差异即与国家组成形式有关，但与其经济社会发展路径的关系更为密切。例如，同样是单一制国家，英国具有非常强的地方自治传统，地方议会始终在政治生活中发挥着重要作用；而在法国，拿破仑时代奠定的中央集权传统则保持着中央对地方的高度控制，在很长时间里，法国的地方政府被认为只是中央的派出机构和代理机构。
再比如，同样是联邦制国家，德国在民族国家兴起过程中发展出了具有高度稳定性，在国家政治决策和行政事务中发展重要作用的国家公务员体系，被称为行政国家。而美国、加拿大等联邦制国家则与其原宗主国——英国的模式更为接近，从事政治和行政事务的人员有大量的兼职人员，专职岗位更注重专业技能而不是如德国那样重视培养受公法约束、稳定的通才型职业公务员队伍。实际上，在政治文化传统方面，英美法系和大陆法系在处理中央与地方关系方面的差异要大于国家组成形式形成的差异。
(三)横向的权力配置
中央与地方关系属于国家权力在不同级次政府间的纵向配置，立法权、行政权和司法权在中央层面的横向配置对中央与地方关系同样产生重要影响。实际上，地方对中央的影响与国家权力的横向配置模式密切相关，在某种程度上，国家权力的横向配置可以被看作是处理中央与地方关系的基本框架和平台。在联邦制国家，通常设置两院(众议院与参议院)分享立法权，其中参议院更多的代表地方的利益，通过对立法权的分享影响中央与地方关系。而即使在联邦制国家，参议院的组成方式也有差异，如在德国，由于官僚体系在政治生活中发挥着重要，参议院由各州的行政首长组成，而不像美国等国由地方选民直接选出，因而德国的模式又被称为行政联邦主义。
而在一院制的国家，则通常在中央政府内部设置专门的地方事务管理部门处理中央与地方关系，如日本的总务省(原地方自治省)，英国的苏格兰事务部、威尔士事务部、北爱尔兰事务部。与财政部、卫生部、教育部等功能性职责部门不同，英国的三大事务部由专职的国务秘书负责，是中央政府中拥有区域性职责而不是功能性职责的部门，代表地方与中央各功能性部门联系，并对首相负责。
(四)经济社会发展阶段
无论是联邦制国家还是单一制国家，无论是英美法系国家还是大陆法系国家，在相同的经济社会发展阶段，中央与地方关系所需要处理的经济社会问题是高度相似的，这种相似性决定了西方主要发达国家处理中央与地方关系时具有许多共性特征。这主要表现在：
第一，全国统一市场的建立与维护要求中央政府发挥更大的作用，制订统一的市场规则，打击地方各种形式的市场格局和封锁。而全国范围资本、人员等要素的自由流动，也使得中央政府在征税方面拥有优势，世界主要国家中央政府在财政收入方面均占有绝对优势，这也成为中央控制地方的基本手段。
第二，历史、地理环境和市场经济发展导致的区域经济社会发展不均衡要求中央政府进行干预以保证全国范围基本公共服务的均等化。由此中央政府要采取各种方式干涉地方政府的公共服务供给，这些干预措施包括：制订地方政府必须达到的最低公共服务标准；通过财力性转移支付增加地方政府的财力；通过专项转移支付(通常要求地方提供配套资金)举办特定的公共基础设施投资和公共服务项目；中央政府直接设置派出机构独立提供该项公共服务。
第三，城市化的发展导致分散的农村地区人口减少，规模较小、分散的地方政府难以承担大量的公共服务支出，因而造成席卷世界主要国家的地方政府合并重组浪潮。地方行政区划改革最激进的是北欧国家，如瑞典在1952年到1962年间的一系列改革推出后，乡镇政府的数量由2500个锐减为248个。丹麦行政区划改革的结果是用277个市政区划替代了88个自治市和979个农村行政区。[②]德国(联邦德国)1968年乡镇政府的数量为24282个，到1978年下降为8518个，减少了64.9%。[③]
除较小地方政府在中央政府(或省州)政府的统一规划下进行大规模合并外，为了解决公共服务的规模问题，西方主要国家发展出了复杂的混合模式。一种情况是以美国、加拿大为代表的提供单一服务的“特别目的区”性质的地方政府的兴起；另一种情况是在欧洲国家普遍存在的较小规模地方政府的联合体，该联合体提供成员政府所需的部分公共服务，通常以独立委员会的方式运作。此外，城市化的持续发展使得大量人口集中在少数大城市，使得大城市的管理日益复杂化，公共服务的种类、数量和规模激增，依靠城市的财力难以承担所有的公共支出责任，这就势必要求中央政府或上级政府进行补贴，而伴随着补贴的上级政府的监督和干预以及多种不同形式的特殊地方政府模式的发展导致不同层级政府间事权关系的复杂化和模糊化。
第四，随着经济社会的发展，地方居民对公共产品和服务需求的差异化日益显著，而这对地方政府在公共服务提供方面的回应性、灵活性提出了更大的要求。由此在20世纪六七十年代后，西方主要发达国家兴起了地方分权和地方政府改革的浪潮。其中，单一制国家中，法国的地方分权改革最为典型，1982年，以《关于市镇、省、大区的权利和自由法》的颁布为标志，在此后的二十多年间，法国政府虽几经易主，但地方分权改革的进程从未间断。
三、中央与地方关系的基本框架
(一)中央、区域性政府与地方政府
中央与地方的关系包含至少二个层面，一是中央与区域性政府的关系，即中央与省(州)之间的关系，省(州)政府是中央与直接为当地居民提供服务的基层地方政府之间的中间政府形态，省(州)政府在本区域内并不直接面对地方居民，而是对辖区内的地方政府拥有规划、协调、监督、控制的职能。第二个层次是中央与基层政府的关系，法国、日本等具有中央集权传统的国家，中央往往即规定中央与省政府的关系，同时也对基层政府的组织形式和基本框架进行统一的规定；而在美国、德国、加拿大等国，中央往往并不直接干预省(州)辖区内地方政府的事务，省(州)政府在本辖区内拥有较大的权力。需要说明的是，尽管西方主要国家的基层地方政府均实行不同程度的地方自治，但基层地方政府的自治权限往往受到中央或省(州)政府各种形式的干预。
在欧洲国家地方政府合并的浪潮中，并不是所有地方政府都自愿进行合并，许多规模较小的地方政府为了保持自治权强烈的抵制合并，从而采取组成各种形式的联合行政体来保留自身的部分权利，而将具有规模经济和外溢性的公共服务委托给联合行政体，这种地方政府的联合体往往采取委员会的组织模式，为联合体内各地方政府提供如自来水、燃气、垃圾处理等规模经济显著的公共服务。
需要说明的是，除了具有具体功能的联合行政体之外，在辖区更大、实力更强的地方政府，主要是城市政府之间，为了协调超出本辖区范围的事务，往往也组成各种形式的协调组织，如德国的城市联盟，这种松散而多样化的平级政府间的协调机制在政府间关系中也具有相当重要的作用
(二)处理中央与地方关系的制度安排
西方主要发达国家处理中央与地方关系的一个重要共性特征是具有相对稳定的法律框架和制度安排，中央和地方各级政府的具体事权财权在保持稳定的同时实际上也是在不断发展变化的，但这种调整和变化往往是通过更为基本的制度安排并以正式法律的形式予以确认的。如前所述，在联邦制国家，地方政府的利益和诉求主要是通过参议院对立法实施影响得以实现的。而在单一制国家，为了克服功能性政府职能部门条条管理造成的职能分割以及由此产生综合协调问题，则往往在中央政府组成部门中设置综合性的地方事务管理机构。其中，英国由国务秘书担任部门首脑的苏格兰、威尔士、北爱尔兰事务部在协调功能性职能部门在地方政府的各项政策发挥着关键性作用。
(三)中央职能的实现机制
尽管中央与地方各级政府的事权在一定程度上可以划分清楚，但大多数中央的事权是要在地方区域内完成的，而对于具有混合性质的公共事务，则需要中央地方之间的协调机制。从事权实现的形式来看，中央与地方关系的实现机制可以分为三种基本类型：
一是中央部门垂直管理模式，对于中央在地方区域内完成的事务，由中央部门直接在地方设置派出机构完成，派出机构人员、经费及其监督管理完全由中央部门负责。法国、日本、英国更多的采取这种模式实现中央职能。
为加强对地方自治体的指导和监督，日本中央政府的绝大多数行政机关都在地方设有派出机构。日本中央政府的12个省，除外务省外，其余都在地方设有分支机构。大藏省在全国9个地区设有财务局，在11个城市设有国税局，在冲绳设有国税事务所，总理府的总务厅在8个管区设有行政监察局。
英国中央政府的许多部门，在地方也设有分支和派出机构，直接施行中央政府的决策。例如，卫生和社会保险部有10个负责社会保险的大区办公室，900个地区办公室及1 000个工作中心。
二是中央政府派出机构模式，北欧国家则实施中央政府派出机构的模式，与中央部门派出机构不同，在特定地区政府辖区内，所有中央政府的职能由一个统一的派出机构履行，这一机构对中央政府负责而并不直接对功能性的中央部门负责，这是一种综合性、区域性的派出机构。值得注意的是，这种派出机构是中央政府在地方的代表，与地方居民选举出来的地方政府是平行分工的关系。这种模式以瑞典、西班牙、丹麦为代表。
瑞典的地方政府分为省和市镇两个层级。在省级政府，既有代表中央的省长和省国家行政委员会，又有代表地方的省议会及其执行委员会。中央政府的职能由省长和省国家行政委员会执行。省长由中央政府任命，任期6年。省国家行政委员会代表中央政府负责中央在该省的行政。它无权向由选举产生的省议会发布命令。省议会和省国家行政委员会，两者平等，各司其职。
在丹麦，省和市镇的议长从议员中选出，议长同时也是行政机构的首脑。省和市镇同时设有许多中央政府的机构。与省并存的有14个国家省机关，由中央政府任命的省长领导。
三是中央委托模式，即中央委托地方履行职能，德国是采用该模式的典型国家，与北欧国家不同，德国由地方居民选举出来的地方政府具有双重职能，即是地方自治机构，同时也是中央政府的代理人，必须完成中央政府赋予的法定职能。
需要说明的是，中央在地方职能的上述三种实现模式之间并不是完全独立的，如大多数事务可以采取委托方式，但海关、检验检疫等职能也可以同时采取功能性中央部门派出机构的模式。
法国是这种混合模式的代表性国家，在法国地方制度中，有三套不同体系的公权力组织在同一个地域上发挥作用。一套是由本地居民选举产生的地方行政机关，包括市镇会议和政府、省议会、大区议会等地方自治团体；另一套是中央政府在地方政府的代表，即大区长和省长；第三套是不属于大区长和省长领导的中央部门的派出机构。上述三种行政机构同时并立，各有职掌、互不隶属。
四、对中国的几点启示
纵观世界主要国家，尤其是西方发达国家处理中央与地方关系的制度安排和政策措施，其中既有共性特征，如“收入集权、支出分权”的基本财权事权划分模式；同时各国也根据各自国情发展出了各具特色，差异很大的制度框架。实际上，考察发现经济发展阶段接近的西方发达国家并不存在规范、统一的中央与地方事权分配模式，更不存在标准化的中央与地方关系制度框架。
中国作为一个具有中央集权传统的单一制国家，基本政治制度、意识形态、经济社会发展阶段与西方国家均有显著差异，而某些国情特征则与特定国家的某些特征更为接近，如以职业国家公务员队伍为主体的行政官僚体系的巨大影响力比较接近德国的行政国家，中央具有的绝对权威及其对地方的严格控制则与法国相似，疆域辽阔、区域自然条件差异大则与美国相近，因此在借鉴吸收西方发达国家处理中央与地方关系的成功经验时，要注意综合吸收这些国家与中国相近方面的特定做法，根据现阶段具体国情发展具有中国特色的中央与地方关系模式。
具体来说，我们认为世界主要国家处理中央与地方关系的做法对中国的启示主要有以下几个方面：
(一)中央与地方关系的法制化与规范化
西方发达国家中央与地方的事权财权划分、地方行政区划和层级都不是一成不变的，但主要国家均在宪法和法律层面建立了中央与地方关系的基本规则，实现了中央与地方关系的法制化与规范化。这主要体现在实体和程序两个方面：在实体层面，西方主要国家均将中央与地方的基本权利划分、地方政府的地位等长期稳定的基本制度在宪法层面的法律文件或规范中予以明确；在程序方面，法律同时规定了不同级次政府之间具体财权事权的调整规则。即使在具有较强中央集权传统的日本、法国等国，中央与地方关系的调整也必须通过制订或修订法律才能得以实现。对中国来说，应逐步建立中央与地方关系调整的规范和程序，明确地方政府在中央与地方关系调整过程中的参与渠道和参与方式，将充分吸收地方意见的各种措施逐步制度化、法制化。
(二)重视区域性地方政府的作用
西方发达国家在处理中央与地方关系时，都非常重视区域性地方政府——省或州的职能和作用。政府间关系实际上是由中央——区域性地方政府——基层地方政府三个基本层次构成的，省级政府实际上起到呈上启下的关键作用，省级政府与中央和基层政府的关系如何界定是处理中央与地方关系的重要内容。在履行公共职能的过程中，中央能否绕过省级政府直接干预基层政府事务？在我国，计划单列市、国家级贫困县实际上是中央政府直接干预省内辖区事务的区域性政策。而在中央政府推进公共服务均等化的过程中，省级行政区划内部存在的不均衡，如江苏的苏南和苏北、广东的北部和南部、山东的东部和西部如何解决，省级政府是否应具有在本省内实现公共服务均等化的责任。
(三)在中央设置区域性政府部门
联邦制国家地方利益和诉求主要通过参议员的设置进行体现，而单一制国家则主要通过在中央政府设置专门的地方事务管理部门来综合平衡和协调“条条与快快”的关系。尽管目前在中央也设置有这种区域性的机构，如东北办、新疆办，但其法律地位和权限与日本的总务省、英国的三大事务部仍有较大差异。我国幅员辽阔，区域自然条件和经济社会发展水平差异较大，中央政府采取单一的条条管理模式难以满足区域性综合平衡和发展的要求，地方政府也没有相应的权限、能力和渠道与分散的中央政府各组成部门进行综合性协调，“跑部进京”导致的“条块”矛盾比较突出，可以考虑借鉴英国国务秘书负责的地方事务部模式，在中央设置区域性的政府组成部门以协调解决“条块”之间综合平衡与协调问题。
(四)明确区分财力与财权、事责与事权，建立明晰的权责关系
从政府职能实现机制的角度分析，我国目前同时存在着中央部门垂直管理模式、省级部门垂直管理模式和中央(省)委托模式。其中，上级政府委托下级政府的事务规定模糊，随意性大，在现行行政隶属关系和干部管理体制下，上级政府将本级事务随意委托给下级政府而并不给予充分的财力支持是导致基层财政困难的主要原因。
因此，应在财力与事权相匹配的基础上，进一步明确区分事权与事责。事权是地方政府可以根据本辖区的情况自主决定的支出事项，而事责则是根据法律法规或上级政府的要求必须履行的支出责任。在各级政府合理划分事权，规定具体事务的实施机构、经费保障、监督管理责任的基础上，将不同级次政府委托事务的范围、经费来源、监督管理等也尽可能明确规定是当前处理中央与地方关系，尤其是省以下政府间关系亟待解决的重要问题。
(五)大力推进城镇化，适时进行基层行政区划改革
中国当前的城市化进程正在逐步加快，农村人口的转移和农民工的流动导致农村地区人口布局和结构发生重大变化。在城市化进程中，一方面要逐步有序扩大城市的规模与范围，吸纳农村转移人口定居城市；另一方面在工商业不发达的农业地区，随着土地流转制度改革和农业生产方式的改变，应大力推进城镇化建设，实现农村地区人口的相对集中，在人口集中的基础上进行农村地区行政区划改革，集中提供自来水、燃气、暖气、垃圾污水处理、公共交通、教育等公共基础设施和服务，这是改变农村面貌，提高农民生活水平的重要措施。
(六)鼓励平级政府之间探索建立基于横向合作的公共服务供给模式
随着经济社会的发展，社会公众的公共需求日益多样化，而公共产品收益范围与地方政府固定辖区的矛盾也日益突出。在中国当前城市化加快发展，城市群逐步兴起的背景下，对于具备显著规模经济特征和外溢性突出的地方公共产品的供给，除了上级政府的协调外，借鉴西方国家的成功经验，鼓励平级政府之间探索建立基于横向合作的多样化的公共服务供给模式具有非常重要的现实意义。
参考文献：
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