华中师范大学

 

内容提要：本文分析了法国地方政府的财政收入来源和财政支出结构，并将法国的地方财政能力同原欧盟其他国家进行比较，认为法国的经验说明单一制国家中地方政府的财政能力可以比联邦制国家中地方政府的财政能力强。我国应该借鉴法国经验，将地方税的税率设置上限和下限，给予地方政府选择税率的空间；完善地方政府借款制度。

关键词：法国地方财政  财政收入  财政支出 

 

法国曾以高度集权而闻名于世。1982年分权改革后，法国开始实行地方自治。实施地方自治，地方政府要掌握必要的财政资源。法国作为一个单一制国家，地方税的税种和税率由国家控制。法国在不改变单一制国家形式的前提下增强地方政府的财政能力^[①]，对于增强我国地方政府的财政能力具有重要的启示意义。

一、地方政府的收入来源

从某种程度上来说，地方自治的关键问题是地方政府自己管理征收和使用不同资金的问题。法国地方政府的财政收入分为三大类：一是自己的资源，包括地方税、收费和借款；二是中央政府的拨款，包括指定用途的拨款和地方政府可以自主支配的拨款；三是欧盟基金。下面我们来详细分析法国地方政府的不同收入来源：

(一)自身资源：包括地方税、收费(charge和fee)

1．地方税。作为单一制国家，法国地方税的税种由国家控制。法国地方政府有权征收地方税。法国的地方税又分为两大类：直接税和间接税。其中直接税构成全部税收的3/4。主要的直接税是四种税(quatre vialles)。四种税包括：

(1)住房税(the residence tax)，以房产的租金为基础，由居民交纳。^[②]

(2)土地财产税(the property tax on land)，由所有者包括公司和个人交纳。

(3)建筑物财产税(the property tax on building)，由财产所有者包括公司和个人交纳。

(4)企业税(the business tax)，它的征收以固定资产(土地、设备、建筑物)的租金和工资总额为基础。^[③]

从表1中我们可以看出，最重要的税种是企业税和建筑物财产税。1998年，工资税占企业税的34%。1999年，为减轻劳工阶层的税负，法国实施了一项改革。改革的目标是在五年内，逐步从企业税中废除工资税。从2003年起，企业税只征收以固定资产的租金为基础的税收。取消工资税后，地方政府的收入缺口由中央政府补贴。所以企业税占地方税收的比重在下降，建筑物财产税在上升。

事实上，在这四种税收中，行情看涨的是企业税。企业税上涨是因为它与经济活动相联系。经济增长，企业税就上升。2001年，企业税达285亿欧元。正是这个原因，中央政府想把它变成中央政府的税种。

表1  四种税在地方税中的贡献百分比

资料来源：John Loughlin,Subnational Government :French experience.Palgrave macmillan 2007年版.第189页.

 

住房税的贡献仅次于建筑物财产税。在1994年-2005年期间，它的比重在上升，而土地财产税在四种税收中的比重只有2%。

除了住房税在2000年由大区征收外，三级地方政府和一些跨市镇合作组织征收这四种税。

四种税收的税率国内大多数学者都认为法国中央政府控制得很严，其实不然。法国地方税制的特点之一就是地方政府在征收地方税时，国家赋予地方政府较大空间来选择税率。地方税的税率由地方政府在中央政府设定的上限和下限之间作选择。[④]从表2我们可以看出法国地方政府具有自主选择空间的地方税在地方收入中的比重。从表2我们可以看出，除瑞典等少数国家外，法国地方政府征收有自主选择空间的地方税收占地方收入的比重比其他国家都要高。正是因为法国地方政府有一定自由确定税率，所以法国的地方政府可以根据当地的情况作出决定，安排公共政策。

表2  原欧盟15国地方政府具有自主选择空间的税收

占地方政府收入(除借款外)的比例(%)

资料来源：Local Finance in Fifteen Countries of The European Union.Dexia2002年版.第47页.

2000年法国三级政府征收地方税占总额的比例见表3。

表3  三级政府征收地方税占总额的比例

资料来源：http://www.wuestenrot-stiftung.de/downloads/，Hellmut  Wollmann, author: Prof. em. Dr. Hellmut Wollmann ,Humboldt-Universitat zu Berlin, Institute of Social Science, comparing local government reforms in England ,Sweden ,France and Germany,2008年版第394页。

 

从表3可以看出，市镇是最底层的地方政府，但是它征收的地方税占地方税总额的比例最高。

2．其他税。法国地方政府的大部分税收收入(65%)来源于四种税收，但是他们也可以征收一些其他税。这些税包括直接的或间接的。直接税是对财产和所得课税，税务机关直接向负税人征税。而间接税是指对商品和劳务的课税。这种税的纳税人和负税人是不一致的。负税人是商品和劳务的消费者，但税务机关不直接向他们征税，而是通过对生产和销售商品、劳务的工厂、商店征税，间接地向商品、劳务的消费者征税。[⑤]

(1)直接税。家庭垃圾处理税，由市镇和跨市镇合作组织征收。1999年，征收28亿欧元。

交通税，由市镇和跨市镇合作组织征收。1999年，征收36亿欧元。

(2)间接税。电力税，由市镇和省征收。1999年，征收12亿欧元。房地产交易转让税，由省和市镇征收。1999年，征收50亿欧元。车辆登记税，由大区征收。1999年征收13亿欧元。

(二)中央政府的转移支付

法国地方政府的第二个主要资金来源是中央政府的的转移支付。中央政府的转移支付或以直接拨款的形式或者以返还税收的形式拨给地方政府。中央政府每年的转移支付达550亿欧元。除了补偿性的拨款外，直接拨款可分为两类：第一是运行拨款，第二是基本建设投资拨款。是否有利于地方自治的关键是看中央政府指定用途的拨款和地方政府能够完全支配的中央政府的一般性拨款各自占多大比例。因为中央政府的一般性拨款才能增强地方政府的财政自治能力。最近几年，象其他国家一样，法国的趋势是中央政府增加一般性拨款的比重，减少有特别目的拨款。据估计，中央政府给地方政府的全部拨款中，指定用途的拨款大约只占5.6%。[⑥]

1.运行拨款(opetating grants)

运行拨款占全部拨款的80%。在运行拨款中最重要的是一般运行拨款(Dotation Globale de Fonctionnement-DGF)。在2000年，它达到180亿欧元，2006年达到382.5亿欧元。这笔运行拨款分配给市镇、省和所有有征税权力的跨市镇合作组织。给予市镇的指定用途的拨款的份额由所有市镇平分的数量、跨市镇的计划拨款和城市或农村市镇在财政困难时期的拨款所组成。

在1982的分权改革中，法国将一部分中央政府的职责转移给地方，地方的财政开支相应也增加了。为了补偿地方政府，作为分权改革的一部分，法国建立了分权总拨款制度。2000年，这项拨款达37亿欧元。2006年，分权总拨款达10.3亿欧元。它分配给市镇和省。

因将职业培训责任转移给大区，所以国家将职业培训拨款拨给大区。2006年职业培训拨款达16亿欧元。

地方政府还接受税收补偿拨款。如果国家取消某些税收或免除某些纳税人的税收，税收补偿拨款就弥补地方政府的财政缺口。这笔拨款的意义重大。主要是国家在企业税中取消了工资税、大区的住房税和车辆税(vehicle tax disc)等税种。

国家其他指定用途的拨款有一些特殊的目的，如给小学教师提供住宿、培训地方代表和企业税平等基金等。企业税平等基金是弥补在市镇中企业税税基的分配不均。

2.投资拨款

投资拨款包括以下拨款：

(1)增值税补偿基金。它是国家为补偿市镇基础设施投资而返还给市镇交纳的增值税。2006年达到40.3亿欧元。

(2)特别拨款。在初中和高中的办学责任分别移给省和大区后，学校设备拨款等分配给省和大区。

我们可以把法国地方政府的收入中国家转移支付所占比例同原欧盟15国中的其他国家进行比较，来看看法国地方政府的财政自治能力。从表4可以看出，国家转移支付在法国地方政府的收入中所占比例仅为25%。在原欧盟15个国家当中，除了瑞典、丹麦和芬兰外，其他欧盟国家的国家转移支付占地方政府收入中的比例都比法国要高。象德国、奥地利、比利时这三个联邦制国家中，国家转移支付占地方政府收入的比例分别高达55%、39%、46%，远高于法国。法国同其他欧盟国家相比，它的财政自治能力是比较强的。

表4  原欧盟15个国家中转移支付在地方收入中的比例

资料来源：Local Finance in the  Fifteen Countries of the European Union .Dexia2002年版.第52页.

(三)其他地方收入来源^[⑦]

除了地方税收和中央拨款外，地方政府还有两种收入来源，一是借款，二是收费。

1.借款

在1982年分权改革前，地方政府借款几乎没有自治权。地方政府借款受到中央政府的种种限制。1982年分权改革以前，地方政府只能向一家银行贷款(Caisse des dépots et consignation)。

1976年，随着允许国家借贷银行对居民超过1万的市镇发放借贷，先前的体制开始改变。1982年3月的法令放开地方政府借款的渠道。从1987年开始，地方政府借款可以公开竞争。国家允许地方政府自己选择银行机构借款。

关于地方借款，欧盟国家一般都有比较严格的规定。法国对地方政府借款也有一些严格的规定。地方政府可以自由选择借款的量、偿还的利息和借款的对象。但借款必须是用来进行基本建设投资，不能用于投机，不能用来当作地方政府的运行费用使用。地方政府必须自己偿还借款。禁止地方政府用借款来偿还债务。在预算当中强制要求有债务利息的支付。

1982年分权改革后，许多地方政府，尤其是那些特别小的地方政府，缺乏借贷的经验技术和人手，没有做好准备，匆忙进入借贷市场。结果在早年，有些地方政府负债累累。最近几年，进入这个市场的地方政府数量减少了。现在进入这个市场的是那些实力雄厚，借贷经验丰富的较大的地方政府。由于地方政府借贷的经验日渐丰富，所以地方政府的债务也减轻了。

从表5中，我们可以看出法国地方政府的借款在地方预算中的比例占8%。同奥地利、比利时、德国、意大利、荷兰等国家中地方政府的借款在地方预算中的比例差不多。由于财政自治能力增强，地方政府尽量将债务压到较低水平，没有牺牲它们的固定资产投资能力。

表5 欧盟15国各国地方政府借款在地方收入中的比例

资料来源：Local Finance in the  Fifteen Countries of the European Union..Dexia2002年版.第57页.

2.来源于公私财产的收费和各种服务的收费

地方政府的财产可以是私人的或公共的(在英语中都认为是公共的)。来源于私人财产属于地方政府收入的可以是租金、农场租赁和伐木收费。来自于公有财产的收费属于地方政府收入包括出租车停车场、加油站、报亭等收费。

政府现在通过各种形式提供服务。像垃圾收集或公共交通，政府把服务分给私人公司或者是不同形式的公私伙伴。但是每种服务都会收费，这些收费最后都会交给地方政府

(四)欧盟基金

欧盟对地方政府财政的影响的途径是多种多样的。由欧盟决定的地区政策(zoning policy)和国家帮助体制对于公司落户有决定性影响，因此影响地方经济发展。欧盟一致的政策对地方资源可产生直接影响，如欧盟的政策可导致废除某些税收，如欧盟关于环境、健康的标准，会严重影响地方的预算。

对于法国来说，欧盟对地国地方财政支持最大的就是结构基金(structure funds)。最新的欧盟大区计划(2000-2006)，欧盟对法国的补助下降了25%。尽管如此，法国依然能得到160亿欧元。这就意味着法国大区能够得到前一个计划中的50%。[⑧]

总的来看，欧盟基金在法国地方财政中的比例比较低。

为了更好地理解法国的地方政府的财政自治能力，笔者想把法国地方政府的各种收入来源的比例同联邦制的德国、单一制的英国的地方政府的各种收入来源的比例进行比较。

从表6、表7、表8可以看出，法国市镇、省和大区自身的税收收入占全部收入的比例达到或超过50%，远高于德国和英国地方政府的自身的税收收入。德国作为联邦制国家，市镇的自身税收收入只占全部收入的22%，而法国的市镇的自身的税收收入占其全部收入的52%。德国的区没有自身税收收入，大部分依靠转移支付。而英国地方政府收入64%依靠国家的转移支付。转移支付只占法国地方政府收入的23%。通过比较，我们可以发现法国地方政府的财政自治能力比德国地方政府的财政自治能力强，也比英国地方政府的财政自治能力强。

表6  法国地方的收入种类的比例(%)(1999年)

资料来源：Local Finance in the  Fifteen Countries of the European Union .Dexia2002年版.第135页.

表7  德国地方政府的收入的种类比例(%)(1999年)

资料来源：Local Finance in the  Fifteen Countries of the European Union .Dexia2002:年版第153页.

表8  英国地方政府的收入的种类比例(%)(1999年)

资料来源：Local Finance in the  Fifteen Countries of the European Union..Dexia2002年版.第301页.

二、法国地方政府开支的分布

(一)地方政府开支的重心在市镇

我们从表9中可以看出，在1999年市镇开支占全部地方开支的比例最大。因为市镇负责许多主要的服务。其次是省的开支占的比重大。这是因为省负责与卫生和社会福利相关的昂贵的服务。同市镇、省相比，大区的开支最少。因为它负责的事情相对要少一些。这就说明法国地方政府是越接近居民，它的收入和开支就越多，地方政府的财政重心在基层。市镇、省拥有与其职责相匹配的财政资源。

表9  各层级的地方开支的总数(亿欧元)

资料来源：Local Finance in the  Fifteen Countries of the European Union .Dexia2002年版. 第134页.

(二)地方政府开支的重点在服务

在法国地方政府的开支中，地方政府工作人员的工资由中央政府与地方政府协商确定。医疗卫生方面的开支地方政府是不能自己决定的。其他开支如基本建设投资、教育等，地方政府是能自己决定的。社会救济由中央政府规定最低标准，地方政府可以在最低标准的基础上上浮。

从表10可以看出，法国地方政府的基本建设开支占全部开支的25%。其中大区的基本建设投资开支占其财政收入的45%，远高于市镇的21%和省的26%。这也表明大区的作用主要是改善基础设施，发展经济。除去人员开支、投资开支和偿还债务外，地方政府35%的开支用于社会服务，如教育、卫生、住房、社会救济等方面。

应该说，法国地方政府财政开支的自主支配权是比较大的。

表10：法国地方政府各种开支占总开支的比例(%)

资料来源：Local Finance in the  Fifteen Countries of the European Union .Dexia2002年版..第134.页.

 

三、结论与启示

(一)单一制国家中的地方政府的财政能力可以比联邦制国家中的地方政府的财政能力强

一般人们认为在联邦制国家中，地方政府有权开设税种和确定地方税的税率，所以联邦制国家中的的地方政府比单一制国家中的地方政府的财政能力要强。其实不然。法国是单一制国家，德国是联邦制国家。但法国地方政府的财政能力比德国的地方政府的财政能力要强。地方税收要占法国地方政府财政收入的近60%。国家转移支付占法国地方政府财政收入的比重比国家转移支付占德国地方政府的财政收入的比重要低得多。

法国地方政府虽然无权开设新税种，但是它可以提高或降低税率。正是因为法国地方政府有权选择地方税的税率，所以地方政府可以根据各地的不同情况来征税和制订公共政策，地方政府具有了较强的行政自治权。虽然法国还是单一制国家，但是地方政府具有行政自由，地方在执行法律的过程中具有创造性和主动性。

(二)借鉴法国经验，我国可以给地方税的税率设定上限和下限，由地方政府根据各地的实际情况进行选择

我国和法国同属单一制国家，地方税的税种和税率都由中央政府确定。由于我国的地域辽阔，东中西部的经济发展水平相差较大，各地的经济结构也不一样。在同一时期，各地的税收收入结构也不一样。为了照顾各地差异，我国可以根据全国各地的实际情况，学习法国经验，将一些地方税的税率设定一个上限和下限，使地方政府可以根据经济发展的变化和本地的财政收支变化，因地制宜，确定当地企业、居民和政府都可接受的税率。这样一方面体现了国家对地方税率的控制，另一方面，又给予了地方政府较强的自主性，增强地方政府的财政能力。

(三)我国应吸收法国经验，完善地方政府借款的制度

当前我国地方政府的债务总量比较大。地方债务存着一定的风险。有些人建议地方政府借款由中央政府来担保。虽然这样做中央政府可以加强对地方政府借款的监管，但是弊端也是显而易见的。托克维尔说：“一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。它办不到这一点，因为这样的工作超过人力之所及。”[⑨]中央政府不如地方政府对地方条件的认识和了解。如果把地方政府的事情都交给中央政府决定，中央政府会不堪重负。

在这方面，我国可向法国学习。法国对地方政府借款有着严格的规定。借款必须是用来进行基本建设投资，不能用于投机，不能用来当作地方政府的运行费用使用。法国地方政府必须自己偿还借款。吸收法国经验，我国地方政府必须对自己的借款负责。地方政府必须自己偿还自己的债务。为防止地方政府过度借款，我国应建立与地方政府借款相适应的地方民主机制。地方政府借款不能由少数人说了算。关于地方政府借款的问题应该由地方人大决定。