抚顺市财政局
内容提要：日本在农业发展过程中，制定了较为完整的政策体系，并注意充分发挥农协的作用，取得了许多成功的经验。但由于生产规模小，农产品生产成本高和政府对农业的过度保护，日本农业发展过程中也存在突出的矛盾和问题。中国农业和日本农业有许多相似之处。在对日本农业进行深度考察和比较分析的基础上，本文试图为我国发展现代农业提供一些启示。
关键词：日本农业 农协 扶持政策 启示
一、日本农业的发展与现状
日本是个岛国，国土面积37.77万平方公里，人口约1.27亿，平均每平方公里336人(我国约为137人)，山地和丘陵约占其国土总面积的80%，属典型的人多地少国家。日本耕地面积只有495万公顷，占国土总面积的12.5%，主要种植水稻、小麦、大豆、蔬菜、水果、花卉和饮料作物等。农业生产仅能满足国内需求的40%，绝大多数农产品依靠进口。
1.耕地面积不断减少，农业生产处于停滞和下降状态。近半个世纪以来，日本的实际耕地面积一直在下降，1960年耕地面积为607万公颂，2010年则下降到459万公顷，下降了24.4%。近20年来，日本除稻米供给有余外，其它作物的种植面积和总产量逐年减少，供给率下降，进口增加。
2.经营规模小且兼业农户比重大。日本农业以小规模经营为主。在日本的农户中，专业农户只占16%，其余84%为兼业农户。在兼业农户中，以农业收入为主要生活来源的“第一兼业农户”占14%，以非农收入为主的“第二兼业农户”占大多数，达70%。同时，农业劳动力呈减少并加速老化趋势。1999年日本农户324万户，比1950年600万户减少近一半。在1999年就业人口中，65岁以上的农业劳动力约占50%，农业人口老龄化相当严重。
3.农户经营组织形式多样化，商品率高。1994年销售农户占农户的76.4%(自给农户也参加一定的销售活动)，主要农产品的商品率一般为95%左右，高者达到100%，低者为75%。中、上层农户(拥有3公顷以上土地)的经营组织形式因地而异，形式多样。
4.农林牧副渔全面发展，生产结构趋于协调。二战前，日本农业以水稻为主。战后半个世纪以来，农、林、牧、副、渔均获得较大发展，农业生产结构发生明显变化。种植业除水稻外，豆类、饲用玉米、蔬菜、水果、花卉种植都在逐年增加。近些年，饲养业在日本也得到长足的发展。日本每户饲养成牛数平均为25.1头，是10年前的2倍，已超过欧盟的平均水平20.6头。日本是世界第四大渔业国，在日本近海有世界三大渔场之一的太平洋北部渔场，鱼类资源丰富，日本是世界上食鱼最多的国家，水产品在日本的饮食中占有不可替代的重要地位。日本的林业在日本的国土保护和涵养水资源方面的作用十分显著。日本的森林覆盖率高达65%，居世界前列。但由于林业经营收入低，加之林业就业人口老龄化加速，造成日本的林业生产发展缓慢。值得称道的是日本的农产品加工业。日本的“食品关联产业”由食品产业与农水产业组成。日本食品产业占食品关联产业国内生产总值的80%以上。目前，日本食品工业的上市额占日本总制造业的10%，从业人员约占11%。
二、无处不在的农协
说到日本的农业，就不能不着重说一说“无处不在”、“与农共存”的日本农协组织。“农协”全称为日本农业协同组织，创建于1947年，是日本影响最大，组织基础最广泛的农民互助合作组织。全国大约有880个农协组织，正式会员约515万人。
(一)农协的运营原则
1.层层设立的原则。日本农协组织依行政设置也分为三级：以市、町、村作为经济区域，农民入股组成的称为基层农协；以都、道、府、县作为经济区域，基层农协入股而组成的称为县级联合会；以全国作为经济区域，由基层农协和县级联合会入股组成的称为全国农业协同组合。
2.加入自由的原则。凡是想利用农协事业，并愿意参加农协的任何人，都不拒绝，也不强制参加，只要符合条件，缴纳一定的股金便可加入。
3.民主管理的原则。各级农协都坚持民主管理的原则，定期召开组合成员代表大会，向组合员报告工作，听取意见和要求，讨论和决定农协重大事项。农协干部实行选举制，职员实行雇佣制。
4.不以盈利为目的的原则。农协在业务经营上与农民不是买与卖、讨价还价的关系，而是合作关系。如：农协为农民推销农副产品，供应农业生产资料，基本上是采取代理形式，农协只收取手续费，手续费的比例是由组合成员代表大会讨论决定的。
5.利润分配的原则。农协与股份公司不同，其经营目的是为了改善组合成员的政治经济地位，保持合理的利润。按规定，基层农协每年的纯利润主要用于四个方面：25%作为农协事业发展准备金；10%作为农协的积累金；7%作为股金分配金；45%作为组合成员利用农协事业的返还金。其余部分结转下年度分配。
6.综合经营的原则。日本农协开展综合经营，联合服务，尽量做到“农民需要什么就经营什么，需要什么服务就提供什么服务”。目前，日本农协不仅开展农产品的分类加工、委托贩卖、储藏运输以及生产、生活资料供应，还从事信用、保险、生产生活指导、医疗福利、乡村建设和资产管理等活动。
(二)农协的指导分工
日本农协致力于农业教育、农业经营、农村生活等多方面指导，这些统称为指导事业，是农协的主要工作之一。指导事业没有任何收益，是为了使会员的生产经营和生活得以提高。
1.三级农协的分级业务指导。三级农协是指综合农协、专门农协和基层农协。
综合农协是以所在地区内的所有农业经营者为对象，综合进行关于会员的农业经营与生活方面的指导，经营销售、购买、信贷、共济保险、仓储运输、指导等各种业务。综合农协遍及日本的各个城镇村庄，它还设有便利店和生活服务设施为当地农民服务。
专门农协是由从事如种植蔬菜、果树、饲养家畜、养蚕、花卉、园艺等特定的农业经营者组织起来的从事专门活动的农协，其数量多，规模小，专门从事其生产经营品种的销售和加工，生产指导和生产资料的购买等。
以都、道、府、县农协为会员单位组成的农协中央会。中央会作为全日本农协的核心，代表着日本农民和农协集团的利益。作为独立的非营利性组织，它的任务是对下一级的农协组织的业务及经营进行指导；协调各联合会之间的关系和调解纠纷，就农协和农业政策问题向政府有关部门提出建议。
2.农协指导事业的主要内容。①政策性指导。按照政府发展农业的有关法规，配合行政部门，确定当地农业发展方向和区域农业振兴计划。②组织性指导。通过有组织的活动，加强农协精神的提高，提高全体成员的组合协作意识，保障农协事业的发展。③计划性指导。根据当地农业发展计划，结合农户实际情况，因地制宜地指导农户确立产业发展方向，制定切实可行的个人生产计划。④生产性指导。主要是给予农户生产环节的技术指导和管理指导，提高会员的生产技术和经营管理水平。⑤流通性指导。主要是指导农户以合理价格购入农业生产资料，确定农产品销售价格，使农户在购销的流通流动中不吃亏。⑥经营性指导。其一是准确及时向农户提供各种信息情报，如：气象信息、土壤信息、生产信息、产地信息等；其二是指导农户学会经营分析、资产管理以及改善经营，其中包括：贷款指导、记账指导、税务指导等，目的是指导会员通过运用各种信息确立最佳的生产经营方案。用佐波伊势崎农业协同组合常务理事小内敏晴先生的话说：“农民从摇篮到坟墓的整个过程，农协都可以提供服务”。
三、日本现行农业扶持政策体系
农业是一个弱势产业，又是国民经济的基础产业。20世纪60年代以来，日本政府对农业一直实行高度保护的政策。1999年，日本出台了新农业基本法，即《粮食、农业、农村基本法》，删去了旧基本法中制约农业的自然因素、经济因素和社会因素的规定。此法中有四个理念：食品稳定供给、农业的多功能性、农业的可持续发展、农村振兴，并确立了提高日本农产品自给率的目标。新基本法的理论基础就是农业的多功能性，强调了农业的经济功能、政治功能、社会功能和生态功能。日本期望以“认定农业者”制度推进农业结构改革，实现农业经营相关政策的目标，即确立“理想农业结构”，实现农业的可持续发展。在此背景下，日本制定了比较完备的农业支持政策体系
(一)价格支持
大米是日本的主食，大米是日本价格支持政策的核心。始于1942年的粮食法，确定了日本农产品价格管理的五种类型：大米的管理价格制度；猪肉、蚕茧等稳定价格制度；甘薯的保证最低价格制度；牛奶、大豆等的差价补贴制度；蔬菜、鸡蛋等的价格安定基金制度。其中大米价格补贴就占整个价格补贴的70%以上。根据国内与国际形势的变化，日本对粮食管理法做了多次调整。1995年，日本制定新粮食法，取消政府对大米等粮食作物生产和流通的直接管理，允许农民自由销售大米，也允许流通商自由进入粮食市场。
(二)收入补贴
日本对农业保护的主要措施是在农业补贴方面。据世界贸易组织公布的调查报告，日本对农业的补贴已经超过了农业的收入。20世纪80年代以来，日本政府每年用于农业方面的补贴总额都在4万亿日元以上。经合组织发表的调查表明，2000年，日本对农业补贴已经济达到了国内生产总值的1.4%，而同期的农业收入仅占1.1%。日本农业生产者收入总额中有60%来自政府补贴。
1.农户直接支付制度。日本山区耕地面积占全国耕地面积的40%，由于历史原因与自然条件的限制，山区、半山区的发展相对落后于平原地区。针对这一问题，日本政府于2000年出台了《针对山区、半山区地区等的直接支付制度》对相应地区的农户进行直接收入支付补贴，要求接受补贴的农户根据协议规定进行农业生产。
2.灾害补贴。日本是个灾害频发的国家。根据相关法律，灾害补贴对象主要包括：被灾害损害的公共设施及农地、农业设施。灾害补贴的费用主要是由国库承担。
3.生产资料购置补贴。凡是按一定标准联合起来集体进行平整耕地的，其购置农业机械、构建农用设施的费用，中央财政补贴50%；府、县补贴25%；其余25%可以从接受国家补贴的金融机构得到贷款。有些地方市、町、村还另外给予12.5%的补贴。
4.农业保险补贴。日本农业保险制度的特点是由政府直接参与保险计划，并具有强制性，凡是生产数量超过规定数额的农民和农业组织都必须参加保险。政府对农作物保险的补贴为50%—80%。保费补贴和损失补偿对稳定农民收入起到了重要保护作用。
5.制度贷款。日本政府的农业信贷政策主要表现在农贷利息补贴制度。制度贷款属于长期低息贷款，主要用于农业政策所鼓励的农业生产事业，主要项目有农村渔业贷款、农业改良贷款和农业现代化贷款。
(三)税收优惠
日本的税制非常复杂，但没有单独的农业税制。但这并不等于日本政府不给农民在税收方面的照顾和支持。在其他诸多税种中，一旦涉及到农业问题，日本政府也会对农业团体或农民个人实施特殊的优惠政策。
为了促进日本农业的发展，日本政府还采取了一些其他的优惠措施，其中包括：加快农业结构改革；鼓励城市居民到农村落户，培养农业专门人才；保护森林，简化森林所有权的转移和登记手续，减免所需费用；促进水产合作组织的合并等。日本还通过提供税收优惠来加强食品安全工作。
近年来，在有关国家的强大压力下，日本逐步开始改革农业政策，扩大市场的开放度，并减少对粮食的直接价格补贴，但在农业资源环境养护、培养农业人才、农业基础设施投入、种植结构调整、乡村建设等方面仍不断加强财政支持力度，以保持日本农业的可持续发展。
四、日本农业发展面临的矛盾和出路
日本农业是建立在日本传统的农户家庭经营基础上的分散经营形式。总体上看，战后日本经济高速发展的同时，也是日本农业整体经济地位下降的过程。长期以来，日本农业因生产规模小，农产品生产成本高和政府对农业的过度保护，使日本的农业日渐衰退。
(一)日本农业发展中面临的矛盾
1.农户经营的小规模与社会化大生产的矛盾。20世纪60年代，日本进入以重工业为先导的经济起飞阶段，农业劳动力出现快速和大规模地向城市和二、三产业转移。但由于城市化和工业化过程中占用耕地和出于农耕传统，农民不愿出卖土地而逐步走上兼业化农业的道路，农产家庭经营的土地面积没有得到迅速扩大，农户经营规模仍然过小，而且经营分散，形不成规模效益，影响了农业集约化程度的提高。日本的农业机械化程度虽然很高，家家户户都有农业机械，但由于土地细分、经营规模小，不能充分发挥现代化机械大生产的作用。不仅降低了劳动生产率，而且加大了农业的物质成本。
2.农产品生产成本高与国际市场价格低的矛盾。同国际农产品市场价格相比，日本的农产品价格是很高的，主要原因是其成本现在几乎是世界上最高的。为了保护国内农业的发展，日本政府对农业实行了过度的保护政策和过多的生产资料投入，加之农业劳动力的急剧减少，使农产品生产成本扶摇直上，远远高于其他国家，大米的生产成本大约是美国的10倍，泰国的23倍。
3.保护力度大与竞争能力小的矛盾。作为战后日本保护农业最直接、最主要的手段，庞大的财政补贴长期集中用于农业生产预算补助与农产品价格补贴上。2010年，日本农业部1/4预算，也就是5000亿日元用于水稻种植农户的直接补贴；2011年对农民水田加旱田的综合收入补贴已达到1万亿日元，为日本农业预算的50%。同时，日本又是世界上农产品关税最高的国家，每年因关税导致的价格支持约5万亿日元。这种全靠政府补贴维持而不存在竞争的日本农业不但在国际市场上无竞争力可言，长此以住，恐怕连发展和生存下去都是个问题。
(二)日本农业发展的出路与TPP谈判
我们在日本考察期间，正值APEC会议在日本横滨召开。各方将就TPP贸易协定(环太平洋自由贸易协定)展开全面实质性谈判。日本首相野田佳彦此前在夏威夷亚太经合组织年会前宣布以“个人政治决断”的方式敲定参与TPP谈判的政府方针，引起日本朝野和舆论震动。在日本政界，“政治决断”通常指执政党或内阁在某一重大决策难以形成党和内阁共识的情况下，最终由首相本人独断的决定。首相一旦做出政治决断，即意味着承担起全部政治责任，甚至赌上首相宝座。日本民主党政府曾将参与TPP谈判视为对外经济政策的基本课题之一，但由于国内主要是农民和农业团体的强烈反对，日本菅直人内阁只能搁置参与TPP谈判。美国曾多次希望日本在夏威夷峰会前明确表示参与TPP谈判的意向，而日本唯有在此刻做出决定，才能赶上参与TPP建章立制的末班车。形势迫使野田佳彦做出政治决断，并要努力抚慰国内的反对势力，尤其是农民和农业团体。日本农民人数虽少，但农业团体的组织动员能力却异常强大，为了扩大反对TPP的声势，一方面日本农协在全国各地举办示威和政策演讲会；另一方面在全国开展了声势浩大的反对参与TPP的签名活动。截止2011年11月，已征得1300多万人的联署。笔者去考察的群马县佐波伊势崎市农业协同组合也正在组织反对参与TPP的活动，协会内外挂满了反对参与TPP的标语。
日本各界一直就是否加入TPP持有不同意见，反对参加TPP的声音主要来自日本的农民和农业团体，且主要集中在开放农产品市场将冲击日本农业和农产品价格引起农业自给率下降，农民失业等方面。有分析指出，日本若加入TPP将会对日本农业造成毁灭性打击。但日本朝野的有识之士指出，日本若不加入TPP，将会成为“世界孤儿”。加入TPP，通过削减关税，进口廉价的国外农产品，降低日本国内居高不下的食品和农产品价格，在TPP贸易大的框架下，以不降低农业自身的活力和自给率为前提，形成一个具有调整关税和直接补贴等手段，由直接补贴和自由竞争相结合的混合型农业生产，而推动这种产业的发展是日本农业政策改革的重心和日本农业发展的正确出路。
五、反思与启示
中国和日本经济发展阶段不同：日本是发达国家，中国是发展中国家；劳动力情况也不同：中国农业劳动力占50%，而日本还不到5%。但中国农业和日本农业又有许多相似之处：农户土地经营规模都很小，日本平均每户
以日本财力之雄厚，政府大力度的财政补贴扶持尚且造成日本弱势农业的严重后果，教训值得我们认真反思。有鉴于此，笔者认为，他山之石，可以攻玉，我国农业发展应在以下几方面作进一步的完善。
1.在提高综合经济实力的基础上，构建更加完善具体的农业扶持政策体系。日本之所以对农业进行如此强有力的扶持，是因为它有强有力的经济作支撑。我们也应该在加快经济发展步伐，提升经济地位与综合实力的基础上加大对“三农”的扶持力度。多借鉴日本在农业扶持方面成功的地方。例如，针对不同的农产品的特性及不同地区的不同情况和特点，制定了很详细、完备的制度措施。我们还应更加细化政策，提高针对性和可操作性兼具效益性，将政策细化到每一个细节，严格落实，不断完善，认真监控，力求实效，使政府的农业扶持政策能够真正达到扶持农业的目的。
2.要把农民组织起来走专业化集约经营道路。日本的绝大多数农民都参与到农协当中，日本的农协作为农业的最广泛组织，对促进日本农业经济发展、恢复政治稳定、减少政府的社会管理成本发挥了很重要的作用。把农民组织起来实行专业化集约经营，这是值得我们学习借鉴的成功经验。中国农村改革30年取得了很大成功，但是也有许多缺憾和失误。譬如我们的农民组织严重滞后就是我们农村改革的重大缺憾。现在推行农民经济合作组织，2007年颁布了《农民专业合作社法》，但是还面临很多问题，最大的问题就是覆盖面小，而且，我们的农民经济合作组织组织松散，功能不全，作用很有限。农业的组织化程度是现代农业发展的标志,引导农户由一家一户的小生产向大市场迈进，必须提高农民组织化程度，大力发展各类专业协会和农民专业合作经济组织，坚持民办、民营、民管的原则。同时要重视发展为农民提供综合服务的社区性合作经济组织，只有这样才能促进现代农业的发展。
3.以特色农业为主导，大力推进农业产业结构调整，打造地方特色品牌。“一村一品”运动是日本农业产业化成功模式。所谓的“一村一品”，就是：使每个市、町、村都充分发挥自己的优势，发展具有地方特色的精品或“拳手产品”，打入国内和国际市场。我们代表团访问考察的群马县的特色产品魔芋、黄瓜、蘑菇、元白菜和蚕茧也是誉满日本，在日本市场上名列前茅的“拳头产品”。
抚顺有很多东部山区特色产品：林蛙、清原马鹿是抚顺市地理标识产品，中药材、食用菌、山野菜，大伙房水库野生鱼都在全省乃至全国享有很高的知名度。但是还是没有形成规模，没有打得出、叫得响的名牌。我们应该坚持以发展高效特色农业为主导，按照现代农业的理念，瞄准国际、国内市场，统一规划，合理布局，通过立足本地资源，发展特色产业，调整农业产业结构，打造地方特色品牌，破解“三农”难题。
4.必须合理地利用土地资源。土地是农业发展的最基本生产资料，合理利用土地资源，提高土地利用率是促进农业发展，降低农业成本；提高农业效益的有效途径。由于日本的土地资源贫乏，土壤瘠薄，80%为山地和丘陵，而且相当一部分土地资源利用不合理，甚至荒废，耕地面积不断减少，造成了日本农业成本高，生产率低，制约了农业的发展。吸取日本的教训，我们必须合理利用土地资源，加大土地流转力度，搞好适度规模经营，发展设施农业、高效农业、特色农业，充分提高土地利用率，大力促进现代农业发展。
5.把握商机，扩大对日本的农产品出口。与我国相比，日本的农产品成本高，效益低，国内消费的食品60%依赖进口。随着生活方式的改变，日本越来越多的农产品、食品需要进口，现已成为世界上最大农产品进口国之一。我们应抓住商机，在遵守WTO规则的前提下，开发生产日本国内需要的农产品、食品，广泛开展与日本的贸易往来，千方百计扩大我们的农产品在日本市场上的份额，促进农业增效，农民增收。