财政部企业司课题组

 

内容提要：美加两国矿业基本制度以及税费制度比较规范，政府对矿业活动实施生命周期全程管理，矿业税费政策照顾到多方诉求，注重提高资金使用效果，但各部门职责分工也是一个难题。中国尽管在发展阶段、资源禀赋、制度环境等多方面与发达国家差距甚远，也应吸收国外矿业税费的合理内核，尽快出台资源型地区和企业的可持续发展准备金制度。可持续发展准备金的性质属于企业风险准备金，其计提应体现原则性和灵活性的统一，执行更多由地方政府而非中央政府负责，各部门应有明确的分工。最后，为保障可持续发展准备金制度的顺利实施，中央财政还需予以配套支持。

关键词：矿业资源税  资源型地区  资源型企业  可持续发展准备金

中图分类号：F810.42     文献标志码：A  文章编号：1672-9544(2012)02-    -

 

建立资源型地区和企业可持续发展准备金制度(以下简称“可持续发展准备金”)是党中央和国务院作出的重要决定[①]，具有重大的战略意义，但如何建立可持续发展准备金制度，各方尚未达成共识。为此，由财政部企业司和财政部科研所组成的亚行技援项目课题组于2011年9月考察了加拿大和美国的资源税费制度及其运行状况，期间访问了多伦多驻华领事馆、加拿大中资企业和矿业协会代表，美国国会税收委员会、美国环保署、美国环保基金、北弗吉利亚地区委员会、麻城理工学院的官员、专家和教授。现就有关情况报告如下。

一、加拿大矿业制度及税费情况

加拿大矿产及其他自然资源十分丰富，已开采的矿藏有60余种，其中铀、镍、锌的产量居世界首位。主要金属矿、非金属矿和煤矿约190 座，主要分布在安大略、魁北克、萨斯克彻温和不列颠哥伦比亚省。

(一)矿业基本制度

加拿大矿业资源分别属于联邦和州政府所有。目前，加拿大西北地区、育空地区和印地安保留地，以及国家公园公有土地内的矿产资源所有权属于联邦政府，这些地区面积约占加拿大国土面积的40%。沿海大陆架上的矿产资源也属于联邦政府所有。其他各省的矿产资源为各省政府所有，省政府拥有的含矿产资源所有权的公有土地占各省国土面积的84%。

加拿大矿业管理部门分为联邦和省两级，两级间是分工、协作关系，除环境和矿山复垦等涉及社会公众利益或省间协调的问题外，分别按各自的立法管理权限履行职责。

加拿大联邦政府在一定范围内拥有对矿产的直接控制权，如铀矿的勘探、开发管理，西北地区和领海的矿产资源管理。对于全国的矿产资源，联邦政府主要是从科技、劳动和环保方面，通过制定政策和法律进行宏观控制，从而维护经济的可持续发展，控制矿业活动对环境的影响。联邦政府行业管理部门主要是联邦自然资源部，其职责主要有: 国有企业有关的矿业活动，国际贸易和国际投资，财政和金融政策，环境保护和保护区，协调联邦与各省在矿业政策问题上的合作以及提供全国矿业活动信息。

加拿大的12个省(区)在自然资源管理方面拥有很大的权力。采矿业一般由省级政府管理。省级矿业管理部门的职能包括矿产资源的勘探、开发以及矿山的建设、清理改造和关闭的全过程管理。但加拿大3个少数民族地区的矿业活动由联邦政府通过派驻观察员或直接管理的方式管理。

加拿大的矿业管理体制较为开放。例如，魁北克省法律规定，对外开放的勘探权和采矿权可通过互联网进入矿权管理系统(GESTIM)，用地图标示的方法购买勘探权；预先界定地块先到者先选；第三方无权争议；没有矿种限制的矿权；在符合条件情况下，保证能得到矿权。

(二)矿业税费制度

加拿大矿产资源税费制度复杂，共有13种(1个联邦、10个省级和2个自治区)的税费制度。

1.税费构成

加拿大与矿业运营有关的税费有三类：一是联邦所得税，对矿业运营企业净所得(矿业收入与运营费用、折旧、各种开采成本的差额)征税。二是地方所得税，包括省及省以下地方政府的所得税，其税基与联邦政府所得税相同或者类似。三是对生产收入或者利润独立征收的地方矿业税或者权利金。例如，自2007年3月22日起，安大略省境内的钻石矿业不再向政府缴纳钻石矿业税，而是缴纳钻石权利金，它按某一财政年度净产出的一定比例计算[②]。具体说来，钻石权利金取以下计算结果的较小值：(1)某一财政年度净产出价值的13%；(2)某一财政年度的净产出在1000万美元以内不用缴纳权利金，1000万美元-4500万美元之间按5-13%的累进比率征收，4500万美元以上者按14%的比率征收。

除上述三种税费外，加拿大的马尼托巴、新斯科舍、魁北克和安大略四省还征收地方资本税。不过，这些地方的资本税到2012年7月1日将被取消。

2.税费负担

加拿大矿业运营企业名义税率大约在31-46%之间。其中，联邦税率为18%(2012年7月1日后下降至15%)，省和地方税率为10-16%，其余为矿业税的税率3-12%。当然，2007年以后矿业税可以在各类所得税税基中全额抵扣，矿业税本身也有不少税前抵扣项目[③]，因而矿业企业的实际税率要比名义税率低很多。

3.利弊分析

加拿大矿业税费制度总体上具有较强的国际竞争力，主要体现在：(1)税前抵扣。矿业资本密集程度高、投资风险大，大多数资本投资在各类所得税和地方矿业税中可以抵扣。(2)损失结转。考虑矿业活动的生命周期，加拿大实施损失前转和损失后转的所得税优惠政策。(3)费用抵扣。考虑到矿业开采周期一般为10年左右，加拿大实施了矿业运营全流程减税制度，即通过向投资人提供优惠的减除所得税条件，吸引投资人参与这项制度，使得勘探公司能在探矿活动中获得融资。全流程减税制度是对股东的一种税收激励，有利于公司更容易筹资。(4)对净利润征税。加拿大矿业税计税依据是净利润而非总权利金，从这层意义上讲，加拿大矿业税的性质类似于所得税。(5)税制稳定。矿业活动周期长，矿业企业责任重，矿业企业需要一个稳定的税收环境。加拿大矿业税收制度多年来保持稳定，其重大变化都通过透明的谈判方式进行。(6)与时俱进。加拿大的所得税政策充分体现了矿业行业的变化趋势，如全球化，对冲收益要征税，以及矿业关闭成本等予以抵扣，表明加拿大矿业税费也是与时俱进的。

当然，加拿大矿业的税费制度也并非完美，一些缺陷受到质疑：(1)税负不能转移。矿业税对矿业生产利润征税，矿业主是价格接受者，税负不能向消费者转移，只能由矿业主自行承担，因而容易引起了矿业主的不满。(2)税制结构复杂。加拿大是典型的分权制国家，省及其以下政府都有开征矿业税的立法权，各地矿业税制差别很大，增大了税收管理难度。

(三)矿山的关闭及复垦

矿山的关闭及复垦制度是加拿大推行矿业可持续发展战略的侧重点。按照法律规定，各省在颁发采矿许可证前，通常要求矿山企业提出关闭计划，即关闭、复垦及后续的处理或监督费用的估计及实施计划。

由于复垦费用高、时期长，一些矿山企业很难按计划实施，因此，加拿大法律规定矿业企业的复垦通过多种方式执行: (1)现金支付: 按单位产量收费，积累资金，经营结束后返回；(2)资产抵押: 矿山企业用开矿以外的其他未抵押资产作为复垦资金的抵押；(3)信用证: 银行提供信用证，为矿业企业提供担保；(4)债券: 矿业企业以购买保险的形式，由债券公司提供债券给复垦管理部门；(5)法人担保: 由其他财务或信用状况好的法人提供担保。

复垦费用一般能够在矿业公司的净产出中抵扣。例如，在安大略省，矿业公司在矿业活动停止后直至商业生产结束期间内发生的复垦费用，可以采取亏损补报措施(即抵前)，尽管这点并没有在税法中作出明确规定。

二、美国矿业税费制度及税费情况

　　美国是世界上最重要的矿产资源生产、消费和贸易国之一，是世界矿业的中心。美国矿产资源总量丰富，余缺并存，各类矿产资源丰度状况不尽相同，非金属矿资源最为丰富，分布亦广，金属矿和能源矿次之。矿产资源地理分布广泛，但不均匀，固体矿产中金属矿产主要分布在西部地区，中部和东部较少，而非金属矿产则在东、中、西部各州均有分布。

(一)矿业产权制度

美国1872年《矿业法》为其矿业产权制度奠定了基石。目前，美国矿产管理体制和土地所有权关系密切，地下矿产资源所有者一般属于土地所有者。联邦、州、印第安部落和私人分别拥有283、141、36和470万平方公里的土地，由此矿产资源也就分别归属上述不同的土地所有者。

就矿产资源的地理分布而言，联邦政府所有的矿产资源主要分布在美国的西部。在美国东部，大部分的自然资源属于私人所有。尚有少量矿产资源位于州政府所有的土地之下，属各州政府所有。

此外，美国海岸线以外3～10英里延伸到200英里以上的海上大陆架、阿拉斯加州的大部分、国家森林、国家公园、野生动物保护区的矿产资源属联邦政府所有，而海岸线3～10英里以内的河流、公立学校等的矿产资源属州政府所有。

(二)矿业管理体制

联邦政府、州政府和私人分别只对属于各自土地上的矿产开发进行管理，管理权限明确，操作简便、易行。

联邦政府主要负责制定矿产战略、确立竞争规则和维护资源的可持续开发，为本国矿产业提供经济、技术和制度上的管理框架，并负责联邦所有土地内矿产资源的勘查、开发。在联邦政府层面，内政部、能源部、贸易开发署、进出口银行、商务部、农业部、环境保护部、国家科学基金、国防部等多个政府部门负责联邦资源的矿产管理。其中，内政部和能源部承担矿产资源的主要管理职责，主要是：资源管理、矿业权管理以及权利金征收管理，能源部则主要负责能源政策、能源产业、石油储备等。

州政府负责州所有土地和私人所有土地内矿产资源的勘查和开发。各州均成立了矿业部(或矿业能源部、矿产资源部、自然资源部等)，管理其矿业权和征收相关税费，在州一级没有能源管理部门。

私营企业通过参加政府公开招标租售程序获得矿产开发和生产权，政府不直接干预私营企业的生产和经营。在州属和私人土地上进行矿产勘探开发活动时，由各州立法并进行管理。

(三)矿业税费情况

1.矿业税费种类

美国矿业资源税费包括矿产资源收费和矿产资源税。具体收费内容包括：(1)红利。红利又称租赁红利或现金红利等，是承租人付给出租人的矿产租约报酬，它以每英亩产出作为支付标准。(2)矿地租金。矿地租金又称延期地租，一般情况下，典型的租约在1年内终止，而延期地租就是矿产公司为延期勘探、生产等活动、保持合同的有效性而支付给出租者的费用。它不是对矿产生产的赔偿，而是支付延期勘探和生产租赁所有权的开始。(3)权利金。即矿区使用费，是矿区开始生产后承租者一般按矿产品销售收入(或销售量、利润)一定比例支付给出租者的部分，在生产暂停时，承租者应支付最低权利金。美国对联邦土地上可租让矿产的权利金费率为：石油、天然气、煤炭(露天矿)12.5％，地热10－15％，其他矿产多为5％。(4)废弃矿物土地收费。对地下和地表矿产都按每吨0.315美元的标准征收废弃矿物土地收费。(5)超级基金。它是一种环保型基金，主要用于治理全国范围内闲置不用或被抛弃的危险废物处理场，包括工业用地、汽车加油站、废弃库房、废弃的可能含有铅或石棉的居住建筑物等，并对危险物品泄漏做出紧急反应。

矿产企业涉及的主要税收有：(1)资源税(有的州称为采掘税或矿产税)。是由州政府对开采煤炭、石油、天然气和其它矿产资源的行为开征的一种税。目前，美国有一半以上的州开征资源税，各州的征税对象和具体名称也是五花八门。(2)暴利税。美国自1979年6月1日起放宽价格管制，针对石油公司所获得的超额利润，于1980年2月2日对国内生产原油征收联邦货物税，在1991年底取消，近期美国国会又在考虑征收暴利税。(3)企业所得税。美国的企业所得税率为29%，在经合组织中仅次于日本。

2.税费资金管理

(1)全国性的收费资金管理。全国性的矿业税费涉及矿业和环保部门，前者以废弃矿山土地收费为代表，后者以超级基金为典型。

美国的废弃矿山土地收费由联邦地表矿业局征收，资金用于两个方面：一是土地恢复，用于恢复因山崩、河流改道、危险边坡、地表下沉、水源流失、酸性矿井和开放矿口等造成的土地破坏；二是水源设施损毁后的水源供应。废弃矿物土地收费资金由州政府提出使用计划，报联邦政府批准。资金使用排序原则是基于矿山开采活动对生态环境和人体健康影响程度，如人体健康、生产安全和环境保护。

超级基金来源于企业上缴的附加税、联邦普通税、基金利息以及费用承担者追回的款项等，主要用于支付废物处置所需的迁移和补救行为、因泄漏危险物质而造成的对“天然资源”的破坏等等。值得一提的是，美国超级基金法案授予环保部门很大的裁量权。按照该法案第102条授权，美国环保局(EPA)局长可以颁布规章，指定只要渗漏到环境中去就可能对公众健康、福利和环境造成“实质性危害”的物质为“危险性物质”。当事人不管有无过错，任何一方均有承担全部清理费用的义务。法案也允许EPA先行支付清理费用，然后再通过诉讼等方式向责任方索回。法案第103条要求危险物品的业主和股东通知EPA，在他们那里发现的或者是从处理场地了解到的，怀疑的或者是有可能渗漏的危险物质的总量和类型，EPA从中选出需要长期治理的地区，列入“国家优先名单”，然后由EPA或委托私人机构分析该地区的危险程度，选择、设计清理方案，以进一步采取相应的清理行动。

(2)地方性的收费资金管理。我们从北弗吉利亚地区发展委员会了解到，该地区征收煤炭和天然气服务税，按吨征收比率为：煤炭2%，天然气3%。资金由地方政府负责筹集，受审计部门和司法机关的质询和监督，并向联邦政府和州政府汇报。

煤炭和天然气服务税用于支持三个方面：弗吉利亚煤炭经济发展局(VCEDA)、地方煤炭和天然气道路改善基金以及地方政府的开支。其中，VCEDA是弗吉利亚州议会1988年批准成立的地方经济发展组织，该机构提供几项独特的激励和筹资机制，以扩大就业和调整结构。VCEDA资金支持领域包括：固定资产投资、出售或者出租房屋建筑的建设、设备安装以及增加就业和产出的相关企业。

为了鼓励地方经济和产业转型，吸引外来企业投资，VCEDA对相关项目或者企业给予激励，激励标准包括就业岗位创造、工资水平和私人投资额度方面。例如，企业新雇员工工资水平应至少是最低工资水平的1.5倍，私人投资额度不得低于一定的规模。

表1  2010年度弗吉利亚煤炭经济发展局审批的贷款和补助情况

当然，为了提高资金使用效率，VCEDA并不是都无偿补助企业，而是提供低息贷款。从表1看出，弗吉利亚煤炭经济发展局提供的低息贷款占其批准资金额度的90%。而且，VCEDA提供给企业的低息贷款规模也有一定的控制。企业每新增一个就业岗位，VCEDA将提供不超过1万美元额度的低息贷款。此外，政府当局对企业资金使用状况也进行跟踪。一旦发现企业业绩不佳(如创造就业机会不多或者经营效益不佳)，就会放弃低息贷款优惠政策甚至不予支持。对于企业套现政府资金的行为，政府当局将对企业提取司法诉讼。

3.税费政策

美国矿业税费政策随着经济发展重点的变化而变化。19世纪末及20世纪初，美国重点是推动矿业发展，其标志是1872年规定的自由进入、让渡特权及免征权利金制度的矿业法。到20世纪中叶，出于国防战略利益的需要，美国政府采取了一系列鼓励矿业发展的税费优惠，包括耗竭补贴(美国对矿山资源的耗竭补贴率一般为14% -22%)[④] 、矿产勘查和开发支出扣减以及鼓励性的投资回收制度等，甚至对一些根本不盈利的矿山开采给予补贴政策。近年来，美国政府鼓励矿业开发的政策优惠措施有所削弱，甚至对矿业开采进行了严格限制。我们在考察中了解到，美国政府越来越注重矿业企业对环境恢复治理的影响，奥巴马当局甚至否决了国内一些大型矿业企业的矿山开采计划。尽管如此，由于美国矿业企业特别是西部矿业企业在政治上占有强势，国内的矿业企业经常通过议会影响到政府决策。政府行政当局和议会的权力较量，有时也影响着政府环保政策的出台。2011年初，受部分州议员的反对，奥巴马一项环境保护政策最终流产。

三、加拿大和美国矿产资源税费总结

(一)规范的法制环境

美加是成熟的市场经济国家，矿业产权制度和管理体制明晰，矿业税费体系完整，矿业企业运营有法可依。矿业法律法规的调整，也都是在公开、透明的环境下进行的，企业和公众容易接受，矿业企业也自觉遵守法纪，很少偷逃税款或者拒绝上缴相关税费，其主要目的就是要避免日后支付高昂的诉讼费用。

(二)矿业税费同时并存

美加两国都建立了复合型的税费体系，矿业勘探和生产过程中的税费同时并存，既有一般性的税收，如各类所得税，也有专门的矿业税费，如权利金、环保收费或者矿业收费。矿业税费同时并存的好处是可以满足不同的政府矿业管理活动需要：一般的资源环境问题可以通过税收收入和公共财政预算程序解决，特定用途的矿业管理活动则通过矿业税费(权利金)来完成。不过，两国矿业税费种类和结构有所不同：加拿大矿业税费种类较少，税费结构也比较简单，矿业企业上缴的税费以所得税和地方权利金为主；美国矿业企业上缴的收费项目种类相对较多，矿业税费收入以所得税为主。

(三)矿业活动生命周期全程管理

    美加两国充分考虑到矿业活动风险高和周期长的特点，实施矿业活动生命周期的全程管理，主要体现在：(1)在所得税和矿业税费中，对矿业企业发生的必要成本费用予以扣除，并有针对性地向前或者向后结转成本(损失)，分摊矿业企业运营风险。(2)明确企业的社会责任。矿业活动一般会对国土资源和环境产生负面影响，恢复国土资源和保护生态环境是企业应尽的社会责任，两国政府要求矿业企业勘探和开采初期就作出承诺，明确日后的社会责任。

(四)照顾多方诉求

美加两国矿业税费政策的形成是多方利益博弈的结果。具体说来，矿业税费政策要考虑以下几个方面的利益诉求：(1)矿业企业承受能力。加拿大为了鼓励矿业企业从事矿业开采活动，在抵扣、加速折旧等方面给予税费优惠政策。在收取复垦基金时，加拿大充分考虑矿业企业现金流，注重通过多种方式提取企业复垦基金。(2)当地社区(居民)的利益。矿业活动一般会影响居民生活环境和生活质量，对此美加两国给予充分关注。例如，在生活受到影响的情况下，加拿大居民和社区就可以以人权、健康、环境等多种理由给企业施压，甚至起诉到法院，联邦政府和州政府对此一般不予干预，让企业和社区(居民)自行解决。(3)财政收入能力。保障政府财政收入，用以提供公共服务促进本地矿业活动可持续发展。

(五)提高资金使用效果

引入绩效概念，注重政府资金使用效果是发达国家通行做法，这以美国北部弗吉利亚地区最为典型。当地政府为了促进当地结构转型，鼓励企业吸纳就业，对企业给予低息贷款和补助支持。与此同时，地方政府对企业也提出了相应的要求，防止资金滥用。

(六)合理划分部门职责分工

尽管美加两国都强调要明晰部门职责分工，但在实际执行中部门分工仍是一个难题，有时出现强调一面而忽视另一面的情况。我们在考察中发现，美国环保部和内务部有时就资源税费管理也出现职能和资金管理上的分歧。例如，内务部负责征收矿业性收费，用于改善国土资源和水资源环境，而环保署负责超级基金等的征收，用于处理矿业和化工等企业对土壤和水源的破坏，两个部门难免在职能上出现交叉。而且，由于超级基金法案赋予环保署的权力过大，导致超级基金的资金利用出现部门化倾向，也在一定程度上削弱了国土资源部门的权力范围。

四、对中国建立可持续发展准备金制度的启示

中国在发展阶段、资源禀赋、制度环境、文化背景、所有制结构等方面与发达国家很不相同，建立促进资源型地区和企业可持续发展的准备金，应结合国情，具体分析。

(一)建立可持续发展准备金制度是发展趋势

中国建立可持续发展准备金制度是基于多方面考虑的：首先，矿业活动具有生命周期特征和矿业资源具有不可替代性，中国部分资源枯竭城市和地区的经济社会问题突出，彰显出国家建立可持续发展准备金制度的必要性和紧迫性。其次，国外建立起类似的收费项目(如矿业复垦基金)，以敦促矿业企业履行社会责任。第三，建立可持续发展准备金与当前财政体制环境相适应。美加是联邦制国家，地方政府有相对独立的财权和机构，地方政府有权通过税费政策实现环境保护和资源恢复等社会目标。中国是共和制国家，中央政府权力较为集中，但缺少相应的机构，中央政府的很多事项需要委托地方政府完成；地方政府虽然机构众多，但地方政府自身没有税权，地方政府实现事权和财权平衡的方式是中央政府的财政转移支付。在财政体制不变以及财政转移方式确定的情况下，地方政府通过收费手段或者让企业承担责任，也是实现地方政府事权和财权相匹配的一种的政策替代。

(二)可持续发展准备金性质属于企业风险准备金

从促进资源开采可持续发展的角度出发，中国的确需要出台可持续发展金制度。但我国已有多种类型的矿产资源税费制度[⑤]，新出台的可持续发展准备金是否与现有税费相冲突，需要认真研究。

我们认为，可持续发展准备金应定位于企业风险准备金。一般而言，矿业企业任何开采运营都会不同程度地对周围资源环境产生负面影响，企业需要未雨绸缪，一开始就应从销售收入(利润)中提取一定比例(或者按定额征收)的风险准备金，以备企业矿业活动结束、关闭时恢复环境治理所需，这种准备金有点类似于加拿大的复垦基金和美国的废弃矿山土地费。可持续发展准备金属于企业所有，政府规定可持续发展准备金用途，并在企业无力解决或者需要协调解决的情况下，强制代理企业使用可持续发展准备金，这是可持续发展准备金政策与现有税费政策的最大区别。当然，可持续发展准备金也与税费有些相同或者类似之处：一是资金主要用于生态恢复和环境治理；二是作为企业合理的成本开支，可持续发展准备金金和矿业企业税费都应在所得税中全额扣除。

可持续发展准备金不应定位于资源型地区和资源型城市的风险准备金。这是因为，资源型地区和资源型城市的风险准备金可以通过现行税费政策和公共财政预算程序来解决。如果可持续发展准备金用于解决资源型地区和资源型城市的公共风险，将会导致可持续发展准备金与现有税费的冲突，既会遭到企业反对，在政府部门内部也难以达成一致意见。所以，将可持续发展准备金定位于企业风险准备金，是较好的现实选择。

(三)计提可持续发展准备金应体现原则性和灵活性的统一

一方面，政府从企业财务制度上要求矿业企业计提可持续发展准备金，防止矿业企业因关闭将治理环境和国土资源修复的责任全部转嫁给社会，促进资源合理开采和利用；另一方面，可持续发展准备金计提要体现一定的灵活性。可借鉴国外矿业复垦的做法，充分考虑矿业企业现金流和财务实际，采取多种计提方式，防止矿业企业因现金流不足而破产，保障矿业企业的正常运营。

(四)可持续发展准备金管理更多由地方政府负责

由中央政府统一出台政策，强制性地要求矿业企业按照一定标准提取风险准备金，以备未来所需。在具体的管理方式和资金管理方面，地方政府可以发挥更大的作用。特别是在省级层面，政府可以发挥更大的指导和监管作用。

(五)可持续发展准备金制度需要明确各部门分工

美国超级基金的管理实践表明，部门权利过于集中容易导致公共权利部门化和公共资金使用的部门化，并引起企业的反感。中国在建立可持续发展准备金过程中，各部门需要密切配合：财政部门从财务和资金管理上进行监督，国土资源部门和环保部门要从矿业企业对资源环境的影响以及矿业企业利用可持续发展准备金的效果方面进行评估，银行等金融机构在可持续发展准备金提供代理服务，等等。

(六)建立可持续发展准备金制度需要协调中央与地方的利益关系

可持续发展准备金由于在功能上与现有部分收费有一定的重复，政府在出台可持续发展准备金政策时，需要整合部分地方收费项目，并由此带来地方财政收入的减少。而保障地方财政收入的合理规模，是客观需要的，因为矿业开采带来的生态环境破坏往往超出矿区范围，对于矿区以外的生态修复和环境治理，大都需要地方政府具有足够的财力去买单。作为政策应对，为了避免地方政府可能导致的抵制整合现有收费项目的行为，或者变相开征其他收费项目，在建立可持续发展准备金制度时，就要测算和评估可持续发展准备金对地方政府的财力影响，并通过中央财政转移支付等途径补充地方财力的不足，或者准许地方政府从矿业企业相应集中一定比例的财力，以保障可持续发展准备金制度的顺利推进。