刘祁/财政部科研所  王宣植/中央财经大学  刘源/中南财经政法大学

内容提要：中国的基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的部分积累制度，学界关于养老金个人账户空账之争议在1996年就曾出现，并呈现不断扩大之势，现已成为理论实务界关注的焦点。本文在对我国养老金缺口的现状进行阐述的基础上，结合俄、日、加、美四国解决养老金缺口问题的最新实践，以之为我国解决养老金缺口问题提供参考。

关键词：养老保险制度  资金缺口  国际借鉴

中国的基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的部分积累制度，按照《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发［2005］38号)规定，企业和职工分别按工资总额的20%和8%缴纳养老金，分别建立社会养老统筹账户和个人账户。

由于现行这套养老保险制度是在20世纪90年代初才建立起来的，社会统筹账户资金不足，为了支付退休人员的养老金，占用了个人账户资金，逐渐形成了个人账户的“空账”现象。再加上我国目前缺乏社会保障法，社保资金统筹级次较低，资金使用缺乏有力的监督，普遍存在资金浪费、挪用等问题，社保资金保值增值能力也相对较低，进一步加剧了个人账户的“空账”。据了解，个人账户在运行不到三年时间内，“空账”规模就达到1990亿元；[①]2004年，该数字为7400亿元；到2010年，中国养老金“空账”规模已达1.3万亿元。[②]

中国是世界上最大的发展中国家，从20世纪90年代开始也快速地跨入老年化社会，2005年3月的统计数字表明，目前我国65岁以上人口有1.1亿，占总人口的8. 5%。据预测到2030年老龄化人口将达到我国总人口的16. 68%， 到2050年将达到24. 41%，无论是速度还是规模都堪称世界之最。[③]可以预见，在未来中国，养老金缺口问题会随着人口老龄化程度的加深而不断加剧，因此设计出一套长效应对机制，具有十分重要的意义。

一、部分国家解决养老金缺口的主要做法

(一)俄罗斯：政府补贴+改革退休制

出于保民生的需要，俄罗斯近年来一直在物价上涨的情况下提高退休金标准。近十年俄罗斯退休金增长2倍；2010年末，俄卫生部和社会发展部部长塔季扬娜-戈利科娃在国务院主席团会议上表示，到2013年，俄政府退休金提高比例将达到30%。[④]但是，俄养老基金收取的养老保险费仅够支付37%的养老金，预算资金和养老资金状况难以应对新的增量，俄选择依靠财政补贴来完成。

在2000年～2002 年的3年间, 俄罗斯政府将多年积欠的工资和养老金全部补发到位，[⑤]但是目前，俄国养老保险赤字达到30%。为弥补缺口，2011年俄联邦财政向联邦养老基金再次拨款，额度达1.1万亿卢布。不断的养老保险缺口补贴已经成为政府财政的沉重负担，再加上俄老龄化问题日渐严重，如果不建立长效应对机制弥补资金缺口，每年用于此项目的财政支出会越来越多。据统计，目前俄罗斯平均每1.28个劳动者供养一个退休人员，20年后劳动人口和退休人口的数量将基本持平，那时候，每个劳动者都需要养活一个退休者。因此，利用政府补贴的方式显然不是解决这个问题的长久之计。因此，俄政府通过采取延长退休年龄来解决养老金缺口过大问题，但是，提前享受退休待遇的人数占总退休人数的30%，所以改革退休制度成为俄罗斯短期延缓养老金缺口的主要做法。

(二)日本：开源节流+发行国债

日本的年金制度分为“公的年金(公共年金)”和“私的年金”制度。公共年金制度，是包括自营业者和无工作者的所有国民都加入的国民年金制度，纳入“国民皆年金”制度框架；企业年金和个人年金都被称为“私的年金”。企业年金作为公共年金制度的补充，一定程度上保障了雇员退休后较为富裕的老年生活，而个人年金主要是指个人购买保险、储蓄等。

日本年金制度形成于日本经济高度发展时期，40多年来，交纳年金的青年已经开始退出历史舞台，由于日本人口老龄化、人口结构失衡等因素的存在使得日本目前交纳年金的人口越来越少，政府负担过重。据厚生劳动省近日调查结果研究表明，2009年度日本公共年金支付总额突破50万亿日元，与名义GDP之比超过10%；据厚生劳动省推算，到2015年度，年金支付总额将突破59万亿日元，比现在增加近20%。[⑥]为了缓解日渐沉重的养老金给付压力，近年来日本社保制度改革采取了开源节流的措施，即增加养老金的资金来源和减少养老金的给付。

在开源方面一是调整缴费基数。将按月工资收取养老保险费改为按年收入收取，缴费基数中添加了奖金等工资外收入，大大增加了缴费基数；二是提高缴费比重。厚生养老金的保险费率在2004年10月13.58%基础上每年提高0.354%，国民养老金的保险费在2005 年4月的13300 日元基础上每年提高280日元，将于2017 年分别达到18.3%和16900日元，并固定下来；三是规定大学生保险费补缴制度。20岁以上无收入青年不再享受可申请减免保险费的权利，改为向地方政府申请在就业后10年内补交；四是增加强制缴费措施。规定对拒交保险费行为可采取查封存款、冻结个人资产等强制手段；五是改善了养老金资产的运用方式。从原来的购买国内债券的方式转向了以购买国内债券为主，国外债券、国外股票为辅的养老金资产运行方式，增加了养老金保值增值能力；六是加强了养老资产的运用和管理。主要措施包括组建养老金资金经营会，提高养老金运用人员的专业化水平，设立监督机制，公开经营状况，接受国民和国际社会的监督。

在节流方面，一是延长收取养老金保险费的年龄。原来60 岁以上的老人再就业后无需缴纳养老金保险费，现在规定65岁至70 岁的就业者也必须缴纳养老保险费，并根据收入情况削减他们在工作期间领取的养老金数额；二是分阶段提高退休领取养老金的年龄。将逐步把开始领取养老金的年龄从目前的60 岁提高到65岁。[⑦]

尽管以上措施起到不错的效果，但距离养老金运转收支平衡还有很大差距，因此，日本将进一步进行税制和社会保障制度改革。政府拟在2010年6月份就提高消费税与在野党一起讨论并拿出统一意见。同时，经济财政大臣与谢野馨提出把领取养老金的年龄提高到70岁。但是由于不久前日本大地震的发生，使得两项制度变革向后拖延，短期内只能靠发行国债来解决。

(三)加拿大：三支柱结构+少量政府补贴

加拿大的养老保险体系属于典型的“三支柱结构”，分为老年金、养老金、个人储蓄性基金3个部分。

老年金作为“第一支柱”，是每个加拿大公民和大多数移民都有份领取的一种全民福利式的养老收入，所有的来源均源自于联邦政府的税款。尽管全民福利存在，但其保障水平较低，主要是提供一个基本的退休生活待遇。在老年金的基础上，18-70岁、从事固定职业的人，都要被强制参加养老金计划。

根据加拿大规定，雇员和雇主按照1：1的比例从月工资中提成养老金，一个劳动者必须从事固定职业至少满40年，才有望取得足够的养老金，且收入的高低与养老金的多少成正比。这就成为了加拿大养老保险体系的“第二支柱”。此外，很多从事固定职业的加拿大人都会购买养老储蓄基金和私人养老金等个人储蓄性基金，这构成加拿大养老保险体系的“第三支柱”。

在“三支柱体系”中，第二、第三支柱是体系的主体，并由政府以税收的形式负责征管，从而保证了国民养老金的足额筹集。养老金和个人储蓄性计划在加拿大的发展, 有力保障了雇员退休后收入的稳定性和安全性，并减轻了政府的负担。如今加拿大已经入老龄化社会，作为完全由政府负担的养老保险体系“第一支柱”——老年金的预算逐年增加，给政府造成了一定的压力，使得加拿大政府不得不从税款中掏钱补缺口。但是由于“第一支柱”并非体系主体，所以并不会给政府支出带来很大压力。

(四)美国：增税+减少其他方面预算

美国养老金体系主要有三部分组成，第一部分是最基本的社会保障，这部分是面向全社会提供的基本退休生活保障，覆盖全国96%的就业人口，跟个人缴纳的税收有关系，占其净收入的10%左右；第二部分主要包括两种类型：针对在公共部门工作的人员，政府向其提供养老金，一般是每个月工资的10%。对于不在公共部门工作的，则由企业发起补充养老保险制度，为雇员提供养老保障，如普遍被采用的401K计划；[⑧]第三部分是个人自愿参与退休金计划，由参保人员每月定额向养老金存款，存款比例自行决定。这部分由联邦政府通过税收优惠发起。

但是，美国金融危机的来临造成了美国养老金的巨额缺口。皮尤州务中心公布的研究结果显示，美国一些州承担的教师、消防员及其他公共机构雇员的退休福利至少面临12600亿美元的资金缺口。全美只有纽约州存在养老金盈余，另外有31个州的资金水平低于80%的门槛。[⑨]除了由政府负责的养老金存在巨大缺口外，美国很多公司的企业年金计划也受到重创。美国联邦养老金保障公司的报告指出，2008 年底通用汽车的养老金计划资金缺口约为20%，大约为200 亿美元，克莱斯勒的缺口约为34%，大约90 亿美元，[⑩]而美国政府给予这两个公司的救助资金合计只有174 亿美元，只能部分弥补缺口。如果企业因无力承担员工养老金而倒闭，则员工的养老金计划就要由美国联邦养老金保障公司来接管，最终导致整个养老金计划风险社会化。

由于大多数州的法律都不允许对养老金做出调整，为解决养老金缺口问题，各州大都通过增加税收或减少如医疗保健、教育、警务等公共服务等措施来解决。

二、给我国解决养老金缺口问题的经验和启示

从俄、日、加、美四国面临的不同情况与对应解决方案来看，养老金缺口是个世界性难题，也是个系统性问题，困难的克服跟经济社会的发展状况密切相关，不是几条措施就可以解决的。但是，上述四国解决问题的经验，对我们来说是可以借鉴的。

(一)推进税费改革——保证养老金的足额征收

我国现行的养老保险制度规定企业应按职工工资总额的20%缴纳养老金，建立社会养老统筹账户，20%的雇主负担率相比于美国的6.2%和日本的8.65%，看似有些高，但鉴于我国企业年金发展不足的现状，综合看来我国的企业实际负担率并没有显著高于其他国家。但即便是这样，很多企业特别是非公有制企业不愿参保，人为地增加了养老保险的进入门槛，对养老金的足额征收和扩大养老体系的覆盖面都造成了不利影响。

俄、日、加、美四国的养老金征收都采用税收的形式，特别是俄罗斯在普京上台后对养老保险制度的税费改革，有力地规范了养老金的征收。因此，建议通过“费”改“税”，利用税收的强制性特征来保证养老金的足额征收。

(二)警惕赤字困境——正确认识政府补贴在解决养老金缺口问题上不具备可持续性

我国的养老金缺口正在呈现不断扩大趋势，即使政府通过补贴将当下的资金缺口弥补，未来仍然会产生新的缺口。所以依靠政府补贴只能暂时性解决问题，治标不治本，不具备可持续性。如果长期依靠政府补贴，就会挤占其他支出所需资金，大大增加财政赤字的压力。因此，只有根据经济社会发展状况，积极探索在动态上实现养老金运营的长期平衡机制，而政府补贴只起到在机制形成过程中的辅助性作用，才是解决养老金缺口问题的出路。

(三)提升收益能力——提升养老金防范风险与增值能力

在金融市场发展相对健全的欧美国家，养老金的投资限制相对宽松，前些年金融市场的景气也使得养老金大幅增值。但金融危机对如美国为代表的一些西方国家养老金体系的重创，也给了我们这样的启发：一定要权衡好养老金防范风险的能力和增值能力，稳步提升其收益能力。

当前，我国养老金主要是存入银行或购买国债、基金等，虽投资风险较小，但收益率较低。大量实证研究表明，社保基金的收益率达到5%以上才可以较好地实现合适的替代率和支付年限，[11]我国目前的养老金运营模式很难承受收益率5%标准和持续扩大的养老金缺口压力。因此，未来需要在有效控制投资风险的前提下，提升养老金增值能力。可利用养老金数额大、来源稳定的特点，将其投入到如保障房建设等具有可预见稳定收益率的重点建设项目中；也可通过将效益较好企业的国有股转持社保基金的方式，让社保基金能分享企业经营成果。

(四)打好制度基础——减少不必要的行政开支，特别是深化预算管理

我国养老金的筹集和管理都缺乏严格的制度约束，主要表现在缺乏社会保障法，没有将养老金列入预算内管理，各地基金筹集政策不同，导致资金筹集成本高，调剂面窄；同时，资金使用缺乏有力的监督，普遍存在资金浪费、挪用等问题。[12]这些问题造成了很多不必要的行政开支，降低了养老金的筹集和使用效率。因此，今后的改革需打好制度基础，推动社会保障法律体系的完善、深化预算管理、提高统筹级次、加强养老金使用的监管力度，从而逐步规范养老金体系的运行。

参考文献：

〔1〕王嘉.养老金巨额“空账”问题亟待解决.中国人大，2010.7.25.

〔2〕张珂，董登新.加拿大养老保障制度及其借鉴意义.湖北经济学院学报，2008年第1期.

〔3〕王洪春.我国城镇企业基本养老保险制度中个人账户的制度缺陷与补救.河北大学学报，2010年第6期.

〔4〕哈维·罗森.财政学(第七版).中国人民大学出版社，2006年.

〔5〕赵曼.社会保障.科学出版社，2010年.