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付伯颖/后金融危机时期发达国家财政政策及借鉴
时间:2012/3/31 10:33:37    来源:本站原创      作者:地方财政研究2012年1期

东北财经大学

 

内容提要:为了应对全球性金融危机对经济的不利影响,世界各国都实行了旨在促进经济增长,稳定金融体系的刺激性财政政策。然而,这些政策的实施使许多发达国家的公共财政状况趋于恶化,巨大的财政赤字进一步导致公共债务急剧上升。为此,在国际组织的建议下,发达国家财政政策开始由财政刺激向财政调整转变,并在财政支出和税收政策等方面提出了具体的调整方案。面对财政政策的国际趋势,中国作为一个发展中国家,对未来财政政策的定位和财政改革重点也应有一个清晰的认识,并适时进行调整。

关键词:后金融危机  发达国家   财政政策

 

一、后金融危机时期发达国家财政的基本特征

为了应对全球性金融危机对经济的不利影响,世界各国都实行了旨在促进经济增长,稳定金融体系的刺激性财政政策,这些政策的实施在促使世界各国迅速走出危机,实现经济复苏中起到了积极作用。然而,由于刺激性财政政策的负面效应和金融危机的冲击,许多国家,特别是发达国的公共财政状况趋于恶化,巨大的财政赤字导致公共债务急剧上升,财政风险加大。具体表现为以下特征:

()财政赤字居高不下,公共债务风险增加

受财政刺激政策和经济周期的双重影响,在财政支出增加和财政收入下滑的作用下,2008年—2010年,世界各国财政赤字急剧上涨,发达国家财政赤字占GDP的比重平均上升到7.7%。从总体上看,20国集团中,发达国家的赤字水平一般高于新兴市场经济国家(见表1)G20成员国平均财政赤字占GDP的比重从2008年的2.6%提升至2010年的6.3%,其中,发达国家上升的幅度为4.2%8.2%,不仅高于G20国平均值,也高于世界所有发达国家的平均水平;而新兴市场经济国家上升的幅度则为0.4%3.6%,低于G20国家的平均水平。从具体国家来看,美国2009年财政赤字占GDP12.7%2010年为10.6%;英国、日本、西班牙等都处于较高的水平。

1  2008-2010年主要发达国家财政赤字(结余)情况(GDP比重)

                                                                  单位:%

 

2008

2009

2010

2011(预计)

2012(预计)

世界

-2.0

-6.7

-5.6

-4.7

-3.5

发达国家平均

-3.6

-8.8

-7.7

-7.1

-5.2

G20国家平均

-2.6

-7.5

-6.3

-5.7

-4.3

其中:发达国家

-4.2

-9.4

-8.2

-8.0

-5.8

新兴国家

-0.4

-4.8

-3.6

2.5

2.1

美国

-6.5

-12.7

-10.6

-10.8

-7.5

日本

-4.2

-10.3

-9.5

-10.0

-8.4

加拿大

0.1

-5.5

-5.5

-4.6

-2.8

欧元区平均

-2.1

-6.4

-6.0

-4.4

-3.6

法国

-3.3

-7.5

-7.0

-5.8

-4.9

德国

0.1

-3.0

-3.3

-2.3

-1.5

意大利

-2.7

-5.3

-4.5

-4.3

-3.5

西班牙

-4.2

-11.1

-9.2

-6.2

-5.6

英国

-4.9

-10.3

-10.4

-8.6

-6.9

注:负值为财政赤字,正值为财政结余。资料来源:国际货币基金组织数据库,2010

 

受高水平财政赤字的影响,发达国家政府债务水平也达到了第二次大战以来的最高水平。根据国际货币基金组织(IMF)统计,2010年发达国家公共债务占GDP的比例平均超过100%,其中,西方七国集团2010年底公共债务占GDP的水平将达到108.8%%(见表2)

 

2  2008-2015年主要发达国家政府总债务情况(GDP比重)

                                                            单位:%

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

加拿大

71.3

83.4

84.0

84.2

83.1

81.0

78.5

75.6

法国

67.7

78.3

81.8

85.0

86.9

87.6

87.1

85.9

德国

66.3

73.5

80.0

80.1

79.4

77.9

75.8

73.8

意大利

106.3

116.1

119.0

120.3

120.0

119.7

119.3

118.7

日本

195.0

216.3

220.3

229.1

233.4

238.0

242.4

246.7

英国

52.0

68.3

77.2

83.0

86.5

87.4

86.5

84.4

美国

71.2

84.6

91.6

99.5

102.9

105.6

107.5

109.4

世界平均

60.8

68.5

71.2

73.7

74.7

75.2

75.2

75.0

西方七国平均

89.3

103.1

108.8

114.9

117.4

119.3

120.5

121.4

G20国家平均

64.0

71.9

74.5

77.3

78.3

78.8

78.9

78.8

其中:发达国家

84.5

97.5

102.9

108.5

110.8

112.5

113.5

114.2

新兴国家

35.2

36.1

34.6

33.6

32.8

31.7

30.5

29.1

资料来源:同表1

 

据国际货币基金组织预测,基于目前各国公共财政的状况,如果不采取财政调整措施,发达国家公债水平将继续呈螺旋式上升趋势,西方七国的净债务有可能在2030年达到GDP200%,在2050年超过440%。这不仅会影响到财政政策的可持续性,还将形成巨大的潜在财政危机。经济学家认为,过高的债务水平会导致利率上升和经济增长减缓。IMF估计,债务相对于GDP每上升40个百分点,未来利率可能上升2个百分点,经济增长每年可能会降低0.5—1个百分点。因此,如何积极进行财政调整,尽快降低财政赤字和债务水平是发达国家近年来公共财政面临的最大挑战。

()财政支出规模扩大,刚性支出压力增加

由于政府职能范围的扩大和反危机时期刺激财政政策的实施,财政支出规模无论是绝对值还是相对值都大幅度提高。根据国际货币基金组织的统计,西方七国集团政府支出占GDP的比重从1965年的不足30%上升至2010年的41%。其中,社会性支出,特别是医疗保健支出和养老金支出成为财政支出上涨的主要推动力。在美国,医疗保健支出占主要支出的2/3,在加拿大、德国和英国,约占一半左右。同时,公共投资支出呈下降趋势,公共投资支出占GDP的比重从1960年的3%下降至2007年的2.5%

长期来看,随着人口老龄化的加剧,与年龄相关的支出将使财政支出呈刚性上升趋势,这主要表现为养老金和医疗保健支出将持续对公共财政造成巨大压力与挑战。从养老金支出看,如果不实行养老金制度改革,未来20年内,发达七国养老金支出占GDP的比重将上升7%-10%。幸运的是,这些国家都已经进行了养老金制度改革并取得了很好的成效,因此,该比重将预计上升约1%。从医疗保健支出看,人口老龄化意味着医疗保健的需求增加,新型且昂贵的医疗技术将使这些支出进一步增加。根据国际货币基金组织(IMF)预测,美国未来20年政府的医疗保健支出占GDP的比重将上升4.5%,加拿大和日本将提高3%左右。

()财政收入大幅度下滑,增税空间有限

所得税,包括个人所得税、公司所得税和社会保障税通常是发达国家税制结构的主体,而刺激性财政政策的核心内容之一是大幅度降低所得税,因此,在其他条件不变的情况下,财政收入会呈下降趋势。不过,在金融危机前,尽管公司所得税税率不断降低,但公司所得税收入一直呈强劲增长趋势,其主要原因,一是税率降低增强了企业的经济实力,许多公司规模进一步扩大,利润水平增加;二是公司税率相对低于个人所得税税率,会使公司形式的经营实体增加。然而,金融危机以后,这种趋势难以持续。一方面,在其他条件不变的情况下,如果公司税率降低到一定水平以下,必然会导致收入减少;另一方面,危机使金融行业的利润水平大幅度下降,也使其上缴的公司所得税急剧减少,而金融部门通常是各国公司所得税的主要贡献者,据IMF统计,在G20成员国中,金融行业缴纳的公司所得税占全部公司所得税的比重约为17.5%,占税收总额的比重为2.3%

3  G20若干国家金融行业缴纳公司所得税的情况

单位:%

 

 

占公司所得税比重

占税收总额比重

阿根廷

2006-08

6.0

1.0

澳大利亚

2007

15.0

2.8

巴西

2006-08

15.4

1.8

加拿大

2006-07

23.5

2.6

法国

2006-08

18.0

1.9

意大利

2006-08

26.3

1.7

墨西哥

2006-08

11.2

3.1

南非

2007-08

13.7

3.5

韩国

2006-08

17.7

3.0

土耳其

2006-08

23.6

2.1

英国

2006-08

20.9

1.9

美国

2006-07

18.2

1.9

平均

 

17.5

2.3

资料来源:同表1

 

二、后金融危机时期发达国家的财政政策取向

面对复杂的世界经济环境和日益脆弱的财政状况,20106月,20国集团领导人在多伦多的峰会上发表宣言,提出对发达国家的债务问题给予充分重视,要求发达国家在力求实现经济稳定复苏的同时,在2013年之前将目前的财政赤字减半,同时在2016年前稳定并减少政府债务占各国GDP的比例。事实上,为了实现财政的可持续性发展目标,从财政刺激政策转向积极财政调整已成为发达国家财政政策的总体趋势,这也是国际组织开出的保持各国经济强劲增长的核心药方。国际货币基金组织财政事务部主任Carlo Cottarelli 在《发达国家财政调整的十项要则》中指出,发达国家必须明确财政调整目标,妥善选择实现财政政策目标的手段,充分开展结构性改革。

具体而言,从2010年初开始,发达国家陆续提出了旨在降低财政赤字,实现经可持续发展的中长期财政调整战略,试图在保持较高的潜在经济增长率的前提下,将公共债务占GDP的比重降至危机前GDP60%。在财政政策取向上,主要体现为以下方面:

()保持潜在的经济增长,积极实施结构性财政调整

经济发展的历史表明,在经济高速增长时期进行财政改革通常十分容易。因此,通过结构性改革保持经济增长是实现财政可持续性的关键。根据2010年资料,假设西方七国财政收入占GDP的比例平均为35%,如果潜在经济增长提高1个百分点,则公债净额占GDP的比重到2030年可降至低于60%的水平。

在国际组织的协调下,发达国家纷纷制定了明确的中期目标和积极的财政调整战略。具体包括:一是在制度上建立良好的财政准则;二是完善预算程序;三是健全财政监督机制。事实上,许多国家已经朝着这一财政调整目标努力。比如,德国于2009年修订了宪法,并开始实行宪法框架内的结构性预算平衡准则,要求联邦政府的结构性赤字(经过调整的赤字,考虑经济周期等因素)不超过GDP0.35%;英国引入预算责任制;法国也开始准备实施财政准则;日本宣布中期财政改革框架,包括现收现付制度;美国于2010年实施了法定的现收现付法案,同时,为了实现2015年基本预算平衡,决定实行财政授权责任制度。

()调整支出结构,紧缩财政支出

由于多数发达国家现行公共支出水平较高,财政支出方面主要是进行结构性调整,具体包括两个方面:一是稳定与年龄相关支出占GDP的比重;二是降低非年龄性支出占GDP的比重。

1.稳定与年龄相关支出占GDP的比重,缓解财政支出压力。为了应对养老金支出的压力,发达国家将采取具体措施,包括提高法定退休年龄,增加社会保障缴款额,减少人们对福利的依赖。据IMF预测,如果未来20年内发达国家法定退休年龄推迟2年,则可极大缓解公共支出上升的压力,可弥补财政支出占GDP1个百分点。为了应对医疗保健支出的压力,具体措施包括提高信息技术和偿还机制,增加成本分摊,减少对私人医疗保险补贴,提高对医疗技术成本效益的估值技术等。

2.冻结非年龄性支出的人均花费,降低政府消费性支出占GDP比重。具体包括减缓政府的人均工资性支出,从而在经济增长速度大于公共支出增速的情况下,使该项支出占GDP的比重下降。据IMF预测,假设GDP的潜在增长率为2%,则该项措施的实施将使未来10年内支出占GDP的比例节省3—3.5个百分点;此外,在保障公平的前提下,减少社会救济性支出,降低补贴性支出,尽量节约军费支出。

()调整税制结构,加强国际反避税合作

考虑到各国税负水平已经相对较高的事实,在经济全球化的背景下,财政收入政策调整的重点是:拓宽非流动性税基,改善税收遵从,加强国际反避税合作。据预测,通过采取有效的政策措施,西方七国财政收入占GDP的比重有望提升2.8个百分点。

首先,提高增值税的地位,取消增值税中的免税项目和低税率的规定,增加增值税收入;进一步增加欧洲的财产税,使其达到发达七国的平均水平;扩大消费税的征税范围,提高烟草和酒类消费税比重,增加二氧化碳排放税;减少税式支出。国际货币基金组织在财政调整细则中建议,在美国引入增值税,把日本增值税税率从现行的5%提高至10%,这样,可使两国税收收入占GDP的比重提升4.52.6个百分点。

其次,改善税收遵从,加强国际合作。在经济全球化背景下,许多国家都存在税收条款滥用,税收过度筹划和境外避税等问题。因此,改善税收遵从应加强在信息交换和税收管理方面的国际合作,强化信息技术在税收征管方面的应用,完善法律制度,加强税收文化建设,从而增加收入。

此外,国际货币基金组织特别强调,税制改革应综合进行,避免单纯就某个税种进行调整,要充分考虑各税种之间的功能协调与互补,从而有效实现税收政策目标。

三、评价与借鉴

后金融危机时期发达国家的财政政策取向传递了一个明确的信号,即随着全球经济的复苏,财政刺激政策将逐步退出。201011月,国际货币基金组织的《财政监测报告》中题为“财政退出:从战略到实施”一文指出,发达国家的财政风险依然很高,公共债务与GDP 的比率仍在迅速上升,因此,财政政策开始逐步从支持需求转向削减赤字[]。报告认为,2011 年,无论是发达国家还是新兴市场经济国家,在相机抉择措施驱动下,财政紧缩将更为普遍。为此,各国有必要进一步明确刺激财政政策的退出计划和改革方案,以解决长期财政成本问题。

在经济全球化背景下,任何国家的财政政策对其他国家都会产生一定的外部性。因此,在后金融危机时期,发达国家财政政策的转变也必然对其他国家和地区产生影响。中国作为一个发展中国家,对未来财政政策的定位和财政改革的重点也应有一个清晰的认识,并适时进行调整。

()准确把握财政政策的目标定位,适时调整财政政策取向

2008年,为了应对全球性金融危机对经济的不利影响,中国实施了积极财政政策,与1998年以扩大财政支出为重点的积极财政政策不同,这次积极财政政策采取了结构性减税与增加支出双翼并举的政策措施,从财政收入和支出两方面对经济进行刺激。在财政收入方面,重点实行结构性减税,具体包括增值税全面转型,降低个人所得税、二手房交易税负、股票交易印花税、车辆购置税等,还取消和停征了100多项行政事业性收费;在财政支出方面,包括增加政府公共投资项目以及增加中低收入群体收入和实施家电下乡、汽车下乡等方面的安排。可以说,这次积极财政政策实质上是属于典型的扩张性财政政策。

根据公共财政理论,扩张性财政政策的必然结果是财政赤字增加,财政风险加大。如果经济能在短时期内恢复活力,通过税收自动调节,财政收入可以在以后若干年中逐步恢复,从而达到财政平衡。但是,如果经济危机持续时间长,则可能面临财政收入减少和财政支出增加的双重威胁,使得财政状况急剧恶化,财政能力可持续性风险增加。

国际上通常用财政赤字和债务水平两个指标来衡量一国的财政风险。从我国现行的财政状况看,为了实施积极财政政策,2009年和2010年我国财政赤字分别为9500亿元和10500亿元,达到了历年最高水平,从而导致财政赤字占GDP的比重为3.0%2.9%,已经达到和接近3%的警戒线;从国债余额占GDP的比重看,2008年—2010年分别为16.8%18.619.1%,虽然从数量上远低于60%的国际警戒线,但应清楚地看到,这只是中央政府债务,我国仍存在约10万亿元的地方债务和难以计量的隐性负债。因此,面对复杂的国际环境和日益加重的通胀压力,一定要充分认识到发达国家财政政策所产生的外部性,明确财政政策的目标定位,适时采取稳健的财政政策,根据“十二”时期财税改革的主要任务,实现可持续发展的财政政策目标。

()充分估计未来财政政策的压力与挑战,调整财政支出结构

人口老龄化和与此相关政府支出的增加不仅是发达国家面临的财政压力与挑战,也是中国未来财政政策必须考虑的重点。根据2010年第六次人口普查报告,我国65岁及以上人口的比重已经达到8.87%,人口老龄化的加快,必然使养老金、医疗保健等支出迅速增加。然而,中国作为发展中国家国家,人口老龄化趋势除了自然发展过程的因素外,更多的是计划生育等人为因素形成的,具有“未富先老”的特征。因此,财政支出政策应着重结构调整,在借鉴国际经验的基础上,结合中国的实际情况,探索中国财政支出结构改革之路。一是按统筹经济发展的要求,科学确定财政支出范围与结构,逐步缩减消费性政府投资与行政经费支出,加大以对民生为主的财政投入;二是针对我国经济转型时期居民收入差距拉大的现实,完善对弱势群体的财政援助政策,通过加强对教育、保健等人力资本的投入,实现公平分配的社会目标;三是完善财政支出监督机制,严格制约财政腐败与浪费,提高财政资金的支出效率。

()在稳定税负水平的前提下完善税制结构,调节收入差距

中国宏观税负水平的衡量标准一直是财政理论界和政府部门争议较大的问题。单纯从税收占GDP的比重看,中国2009年为17.8%,作为中国宏观税负水平指标,它似乎远低于发达国家和大部分发展中国家的水平。然而事实是,中国的财政收入规模不仅包括税收收入,还包括大量的非税收收入和各种政府性基金,因此,如果根据全口径统计标准,2009年我国财政收入占GDP的比重为32.2%,这一比重与韩国基本相当,但考虑到人均GDP水平,从国际比较的角度看,中国总体宏观税负水平相对较高。由此可见,在宏观税负水平基本稳定的前提下,进行结构性税制改革更符合中国国情。

我国现行以流转税为主体的税制结构尽管有利于效率和财政收入目标的实现,但却限制了对收入分配的调节,难以实现税收公平目标。随着人口老龄化的到来,政府应进一步关注税收的收入调节功能,从理论上看,以收入水平、财产存量为基础的个人所得税和财产税则更具备这种特征。考虑到我国的经济发展水平和税制结构的现状,同时也考虑到应对未来人口老龄化带来的挑战,税制改革应主要从以下几方面入手:一是构建以商品劳务税和所得税双主体的税制结构,通过拓宽税基和规范税收优惠等措施,逐步提高所得税在税制体系中的比重;二是尽快开征社会保障税。这种专款专用的税种,不仅可以解决社会保障收费中存在的刚性不足,缺乏法律保证等弊端,还可以有效地保证社会保障资金的来源,减轻财政压力;三是完善财产税体系,加强对财富存量的调节,弥补个人所得税在调节收入差距中的不足;四是积极促进国际合作,完善与其他国家之间的税务信息交换制度,防范纳税人通过滥用税收条款和过度筹划等进行避税。

 

参考文献:

1高培勇 主编,《“十二五”时期的中国财税改革》,中国财政经济出版社,2010年。

2Benedict Clements, Victoria Perry, and Juan Toro. From stimulus to consolidation: Revenue and expenditure Policies in advanced and emerging economies, IMF, 2010.

3Carlo Cottarelli and Andrea Schaechter. Long-term trends in public finances in the G-7 economies, IMF staff position note, September 1, 2010.

4IMF, Fiscal exit: from strategy to implementation, Fiscal Monitor November 2010.

 



[] IMFFiscal MonitorFiscal Exit: From Strategy to ImplementationNovember 2010

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