财政部财政科学研究所
内容提要：中央政府和地方政府的财政关系，是财政体制所涉及的核心问题。本文对中美财政体制的形成过程做了比较分析，认为两国财政体制的一个巨大差异在于体制的民主性和法治性程度不同，并据此对我国建立分权财政体制提出了建议。
关键词：财政体制 民主性 法治性
中央政府和地方政府的财政关系，是财政体制所涉及的核心问题。在财政体制上，存在着两种不同的制度安排：财政联邦制（fiscal federalism）和财政集权制（fiscal centralism）。采取哪种财政体制，根本上是由不同的经济发展水平和经济体制所决定的。西方发达市场经济国家大体上实行的都是财政联邦制的财政体制，其中又以美国最为典型。我国在计划经济时期实行的“统一领导、分级管理”的体制则是典型的财政集权制。
我国从上个世纪80年代开始进行市场经济改革，1992年党的十四大确定建立社会主义市场经济体制目标后，现在已经初步建立了社会主义市场经济的体制框架。与市场经济体制相适应，传统的中央集权型的财政体制必然要被抛弃，1994年进行的“分税制”财政体制改革就是创建市场型财政体制的第一步。然而到目前，我国仍未能建立起真正的分税制分级财政体制。从根本上说，我国的财政体制尚未摆脱集权型体制模式的影响。
财政体制与经济体制的背离，迫使我们思考经济体制以外的因素对财政体制的影响。本文认为，一国的历史背景、政治和法律制度对于该国的财政体制选择有着关键性的影响和作用，并对中美两国采取不同体制的历史过程进行比较分析，以期对我国真正建立起分权财政体制能有所借鉴。
一、美国财政联邦制的历史沿革
美国的财政联邦制，是以宪法形式加以确定的。在美国1787年宪法中，加盟各州有意识地赋予中央政府某些特定的财政功能，区域内的权力则仍由州拥有，由此形成了财政上的联邦体制。此后联邦与州之间财政关系的数次变动，也都是通过宪法修正案、联邦最高法院的宪法解释形式和联邦法律加以确定的。
在1776年十三个州独立后，由于邦联（confederation）政府在政治、经济和国防外交上软弱无能，北美大陆亟须建立一个更为强大的中央政府。1787年，在汉密尔顿等联邦党人（Federalists）的积极推动下，十二个州的代表在费城召开了具有历史意义的制宪会议（Constitutional Convention），最终产生了联邦宪法。在制宪会议上，各州代表经过一系列协商、讨论和争吵后，最终形成“大妥协”，同意交出部分权力给新建立的联邦政府。这种“交权”的经济结果是在宪法基础上赋予了联邦政府一定的征税（Tax）权和支出（Spending）权，此外相当大部分的支出和收入权仍由各州保留，从而建立了财政联邦体制。
在最初的联邦宪法下，联邦政府所掌握和控制的经济资源是相当有限的，其收入和支出水平都很低。随后，历经一战、30年代经济危机、二战和60年代福利国家的实践之后，联邦政府的收入和支出水平大大提高，到80年代后，又开始调整。这里着重要论述的是，这一过程始终伴随着宪法的修正和解释以及联邦法律的制定，因此，联邦和州的收支权限明确而规范。
美国内战后，经济飞速发展，新的经济需求不断涌现，30年代的经济危机和60年代后的福利社会实践直接导致了联邦政府权力和机构的扩大。联邦政府收入和支出权限的扩大，是由经济发展推动、并经由一系列的宪法修正案和法律来保障其合法性的。首先是1913年宪法第16修正案的通过，赋予了联邦政府征收所得税的权力，正是这一修正案的通过，使得联邦政府真正在财权上有了保障。其次是1935年国会通过的《社会保障法》，这个法令要求联邦政府承担起建立全国性的养老保险和失业保障制度的责任，同时也赋予了联邦政府征收社会保障税的权力。60年代通过的《美国老年人法》和《食品赠券法》等法律，进一步扩大了社会保障涵盖的范围，也扩大了联邦政府的收支权限。
20世纪80年代，里根总统上台后，推行“新联邦主义”，联邦政府和州与地方政府之间的收支权限进行了新的调整，一方面，联邦权力下移，让州和地方政府承担更多的社会义务；另一方面，联邦政府的部分规制制定权也下放给州与地方政府；第三，对援助方案进行改革，包括扩大一揽子援助计划、减少援助规模等等，这一调整持续到今天，表明了联邦权限的缩小和州与地方政府权限的扩大。
在美国财政联邦体制的演变过程中，我们可以看到，联邦政府的权力范围，联邦政府收入、支出占政府总收支的比重变化，始终是以宪法和法律形式加以确定的，直接反映了选民、民众的意志。政府间财政关系的调整，具有鲜明的民主性和法治性，而非是行政机构内部权力的调整。这后一点，正是我国在调整政府间财政关系上的做法，也是本文所强调的导致分税制改革无法取得成效的重要原因。
二、我国财政分权的历程
计划经济时期，我国的财政体制进行过多次变革，从1950年的高度集权，逐步过渡到中央统一领导下的分级管理。尽管在不同时期，财政分权的程度不同，但基本上都是“统一领导，分级管理”这一模式。
1950年，我国实行的是高度集中、“统收同支”的财政管理体制，这一体制一直持续到70年代末。1980年2月国务院发布《关于实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央财政和地方财政的收支范围，实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制，简称“分灶吃饭”体制。1985年3月，国务院发布《关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制的通知》，决定从1985年起实行新的财政管理体制，明确规定了中央和地方固定财政收入的范围和税种，以及中央和地方财政的共享收入。1988年7月，国务院发布了《关于地方实行财政包干办法的决定》，针对地方财政收入问题，推行新的“多种形式包干”，也称“地方包干”。
20世纪90年代初，适应市场经济体制改革的需要，中央政府决定进行分税制改革。1993年12月，国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，从
纵观我国财政体制变革的这一过程，可以看出，中央政府与地方政府间的财政关系调整，都是由中央政府一手主导的，其依据的是行政权力，体现在历次变革都是以国务院的行政命令加以推行的。
中央政府在财政关系调整中占据主导地位，造成了三方面的后果。首先，中央政府出于自身利益考虑，可以按有利于自己的方式修改规则，财政体制因此具有内在的不规范性和不稳定性。1980年、1985年和1988年的新体制都是刚刚运行不久，中央政府又进行了较大的调整。比如，实行“分灶吃饭”刚过一年，中央就连续两年向地方“借款”，以后的年度中，又宣布不仅“借款”不归还了，还要把这一块财力打进基数，即成为固定的体制调整措施。1994年分税制改革后，仍然存在着这个问题。比如，对增值税和消费税增量返还的计算，中央政府采取了对己有利的税收返还公式。又如，2002年中央又以一纸通知形式改变了所得税收入的中央和地方分享办法，提高了自己在所得税收入的分享比例。
其次，在中央政府的主导行为下，地方政府往往采取各种策略行为，双方博弈的结果是一个更为混乱的体制。我国的财政体制中，地方并不具有税收立法权；在确定政府间财力分配时，地方政府只能提出建议，并没有实际决策权力。这样，地方政府为了突破中央主导的体制约束，千方百计寻找既有财政体制的漏洞，以获取尽可能多的可自由支配收入。地方政府最初采取的措施是将大量资金划到预算外乃至制度外，尽可能通过扩张预算外收入和非预算收入来加大自己的可支配财力。在中央强化预算外资金管理改革后，地方政府转而寻求扩大基金预算收入和其他非税收入，这方面一个突出的例证就是土地出让金在近几年的急速膨胀。
第三，最为重要的是，中央与地方的事权和财权不是按照财政资源配置效率最大化的原则来划分的，而是由中央政府和地方政府通过讨价还价确定的。由于中央政府具有更强的讨价还价能力，它得以把大部分的公共支出责任“抛包袱”似的转移给地方政府，而将大部分收入留置在自己手中。比如，提供基础教育和社会保障本应是中央政府的责任，但我国却是由地方政府承担这两项庞大且重要的支出责任。在地方政府财政收入匮乏、无力承担的情况下，中央政府也没有给予足够的转移支付资金支持。
三、比较与借鉴
对比我国与美国的财政体制历史沿革，可以看出两国财政体制的一个巨大差异，即双方体制的确立是否具有民主性和法治性。没有以全国人民民主的公共决策来划分中央政府与地方政府的事权和财权，并通过宪法和法律加以确定与规范，这本身就缺乏按资源配置效率最大化原则真正分清各级政府间权责的基础，且又缺乏强有力的法律约束，因而具有内在的不稳定性，这是导致我国财政体制无法与市场经济相适应，仍停留在集权体制的主要原因。
因此，我国要真正建立起分税制分级财政体制，关键就在于从民主和法治两方面入手，改变现行财政体制确定和调整的机制。建立民主的决策机制，从而纳税人可以通过民主机制和民主程序充分表达个人偏好，使个人多样化的、有差异的需求偏好得到充分和同等的尊重。具体到财政体制上，则是要求地方必须具有自治权，地方财政具有独立的收支权，当地人们能够通过地方人民代表大会自主决定支出和收入。在此基础上，各地人民通过全国人民代表大会对中央和地方的事权和财权做出民主而有效的划分。进一步，在民主决策的基础上，将这种划分用宪法和法律固定下来，赋予其相应的权威，使其能很好地约束中央政府和地方政府的行为。随着经济发展，政府间的财政关系也非一成不变的，需要做进一步调整。只要能牢牢依据民主性和法治性的原则，体制的每一次变动，都是一个新的均衡。
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