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赵光磊/美国地方政府资本预算政策及对中国的启示
时间:2010/3/25 15:22:19    来源:本站原创      作者:佚名

中央财经大学

 

    内容提要:资本预算是复式预算的重要组成部分,美国地方资本预算是地方提供基础设施、刺激经济增长的战略管理手段。在项目计划、资本融资和发展目标方面形成了完整的政策框架。中国预算改革可以借鉴其经验,完善复式预算体系,开放地方政府放债权,设立资本项目长期规划,为资本预算发展奠定基础。

    关键词:美国  资本预算  预算改革

 

    预算是公共管理的核心,伴随着20世纪初国家干预主义的兴起,世界各国广泛进行了深刻的财政政策转型改革,大规模的国家投资催生了将经常性支出与投资性支出相分离的复式预算体系,资本预算成为复式预算的重要组成部分。美国“新政”时期,联邦政府从1933年开始实行复式预算,将财政收入和支出分为“一般项目”和“非一般项目”两部分,一般项目坚持节约和平衡方针,非一般项目即投资部分执行扩张和刺激经济增长政策。二战开始后联邦政府放弃复式预算,到1969年又将过于复杂的预算体系整合为现在的统一预算。目前虽然联邦政府并没有单设资本预算,但近年来一直有建议联邦增设资本预算。资本预算主要是地方政府(本文所述地方政府是指美国的州及以下政府)为了加强辖区内基础设施提供、刺激经济增长的战略管理手段。中国20世纪90年代开启了部门预算、政府采购和国库集中支付三项改革,预算“主体”改革取得显著成效,但是作为预算形式的复式预算进展相对缓慢。研究美国在构建资本预算体系方面的理论和实践,对于完善我国的预算体系具有重要的意义。

    一、资本性支出的定义与分类

    广义考虑,资本性支出就是具有较大规模,用于购置或者维护使用期限一年以上的固定资产的支出。因此,确定资本预算支出主要考虑三个因素:一是用于项目的资金规模,政府以及预算管理部门应该依据本级支出的情况,确定应计入资本项目的标准规模。第二是预算资金的用途,即资金要能够物化成相应的设施或者归结为提供设施的费用。第三是预算资金物化后的生命周期要超过一年。固定资产包含很多内容,美国地方政府拥有和使用的主要包括:土地或者土地使用权、各种政府所属的建筑物、为延长或者改善使用而对既有建筑的修补和维护部分、改变或改善土地用途的投入(如排水系统、停车场)、各种设备、车辆、器械等。

    资产价值和使用期限一般由各级政府或预算部门根据当地财务情况确定,一般的中等城市,会选择价值大于30000美元和使用期限超过5年作为标准。美国地方政府主要的资本项目支出包括:较大规模基础设施建设、设备与车辆、信息与通讯系统、马路与学校、分期偿付性的资产采购与资产维护。对于单个项目而言,主要的支出则包括:劳务与原材料消耗、工程计划以及工程与器械的设计、项目服务成本、获得土地以及地上附属物的成本、施工成本、与项目相关使用权的购买、各种器材和装备、财务融资费用、建设管理与监督费用等。

    二、资本预算的价值与编制模型

    许多政府每年都会准备一份多年度资本改进计划(CIP)。资本改进计划是一个多年的主要资本性资产支出计划,列入资本改进计划的项目也即意味着项目会被列入资本预算的某个时段或者某个部分。该计划可以帮助那些依靠资本决策的人了解近期可能修建的设施。该规划一般通过借款、补贴和运营预算来融资。政府要正式批准这些资本改进计划,并通过条例或法律清楚表述什么是允许的以及项目融资的方法。

    资本预算是将长期资本改进计划与方法相联系,为长期计划融资的管理过程或系统。经常性预算主要反映地方政府的常规性收支,在收入来源上以税收为主,支出主要用于行政管理、社会事业等,在性质上体现了政府为履行内外职责,提供公共物品所支付的消耗性支出,是政府为实现职能必要的开支,一般不形成长期使用的资本。资本预算则处理对资本项目的大型支出,二者在所购项目的性质、融资方式、甚至相应的决策程序上均不相同。资本预算处理基础设施、大型设备的建设安装,通常价值比较昂贵,需要资金规模大,需要经过更加严格谨慎的计划、管理和融资过程;资本预算因为项目生命周期长;在决策上相对周期也要比普通项目长,项目支出通常会跨年度进行,经常需要采用债务方式进行融资,资本支出年度差异比较大。美国地方政府系统的资本管理项目贯穿了绩效管理、理性管理、战略管理和结果导向管理等基本理念。这些管理方法实现了提高组织绩效和效率的目标,满足了整合各种行为和功能来指导他们提升组织战略目标和政策的需要。设立专门的资本预算管理项目,是美国地方政府为了有效加强基础设施供给,推动经济增长的战略管理措施。

    在系统的资本项目管理中,所有的管理决策和行动,包括计划、组织、指导、协调、监督、预算都是被整合的,并且考虑到未来需求和客观现实以及主观评价(例如居民意见),进行引导和塑造组织任务、行动过程和行动判断标准。除了有效,这些管理方法注重执行效率,使组织可以用最低成本达到目标,协调使用这种方法,要利用有限资源去供应一个规定数量的产出。战略管理方法以及规范的资本管理过程,共同构成了公共管理项目,这种整体的方法帮助政府关注解决基于公共利益的社会问题而不是官僚的程序以及内部消耗来提高效率和成效。

    尽管各地方政府情况不同,在资本预算管理上会有很大的差异,但大部分城市都会遵循一个从资本项目审核到融资分析再到预算审查、获得授权这样一个流程来实现资本预算程序(见表1)。

1:地方政府资本预算程序综合模型

确定进入资本改进计划(CIP)和资本预算的项目名单

组织资本预算编制

准备并提交通过资本改进计划

估价并排序资本项目

进行资金分析并预测项目融资能力

评估融资方案并挑选合适的融资渠道

按照融资计划进行融资

准备并推荐资本预算

项目获得授权和拨款

执行资本预算

 

    三、地方政府资本预算政策框架

    许多地方政府都制定相应规章指导资本预算程序。这种政策框架主要用来定义资本预算程序、确定功能和责任,监督制约并维护有效性。该类政策不仅塑造资本预算管理过程,也指导项目融资过程,包括确定项目进入决策以及进行融资。有些资本预算的政策是基于州法律和监管条令或者地方法律,但大部分规定是地方政府根据当地的经济发展状况和财政支出水平做出。市或县一般来说使用三类政策指导资本预算:第一类是关于资本计划的政策,需要准备和提交资本改进计划(CIP),一般同时会包含对项目多年度融资的预测报告。第二类是融资政策,关于地方政府能够使用的各种融资渠道以及资源,该类政策较为关注债务融资,设置各种债务融资的数量限制和偿还要求。第三类是影响资本项目先后顺序的基本政策和目标。地方政府在筛选和审核资本计划的时候,要设立对项目的功能和目标的要求。

    1.资本计划一般来说是长期使用的资本性项目计划,长期资本计划主要包括准备资本改进计划(CIP)。资本改进计划是56年内区域内需要的主要的工程和设施,认定的项目将会产生授权和拨款,工程资金的财务来源和项目的影响会依赖预算执行。如加利福尼亚州Greensboro规定,资本项目是价值超过10万美元且使用期限不低于10年,资本计划中应列出既有的相关资本项目以及维修使用情况。亚利桑那州Glendale规定资本计划要服从地方议会指定的发展目标和任务,要受到地方和州在法律和财政方面的限制,维持城市最优投资率和财务稳定,保持公共资本项目收益覆盖面最大化等。在资本预算中,必须要形成详细的计划制定过程,一般来说,预定的计划项目要和现有的设施结构能够融合使用。项目目录要细致准备,政策性强,能够整合资本预算和总体财政状况。项目排序目录上要有能让预算官员需要的信息,包括合法授权、符合州战略目标、经济效率标准等。

    2.在融资政策上,要进行项目投资收益计算,重点论证资产购置的成本收益分析,包括整个资产受益期的全部费用和回报的测算。一般来说,资本预算主要通过借款来融资,政府在确定融资类型时会考虑到资本项目的规模、类型和周期、有关法律以及投票人对项目的支持率等因素。债券是州和地方的最大债务,按照债券的安全程度,区分为“完全承诺和信用”债务以及发行政府或承担担保义务的政府具有道义而非法律上偿付义务的债券。前种债券政府以其信用和税收做出无条件承诺,如果如期无法偿还,政府必须削减支出和增加税收清偿。后者通常是政府某部门承诺以使用权收费或者其他收益偿债,政府仅仅是道义支持,不承担法律偿还责任。州或地方政府发行债券要聘请信用评估机构进行信用评级,用来确定新债券可能的利息率,标准普尔市政债券评级涉及四大要素:经济、债务、管理和财政。另外各州对于债券还本付息的规定不同,主要依据各州的总收入水平,特别是债务量占个人收入的比例和债务量占总收入的比例来做出规定,但是年度债务发行一般不超过年度经常性预算的20%。除对债券和现金的利用外,政府还可利用其他可供选择的融资方式,通常包括政府特许融资方式、出租购买协议、公有与私有的合作和特别用途基金的融资。

    3资本改进计划根据综合性和战略性做出,应该反映出州的发展目标或者基准原则(经济发展、自然灾害防御、教育促进等),以使州政策制定者使用该计划作为制定政策的引导工具。例如亚利桑那州的Glendale2003-2012年资本改进计划要求资本项目要促进和维持州实现经济发展,密歇根州的Madison Heights则要求资本项目应该有助于改善中低收入人群的福利。一般来说项目决策绝非易事,要经过复杂的程序和反复的讨论,要论证项目是否符合地区发展目标也要受到很多限制,因为收益并非是确定和固定的,项目风险始终存在。一般的在论证是否符合目标时要考虑到:项目与地区或城市整体发展的关系;多少公民从该项目受益,如果否定该项目,有多少人会受到损害或感到不方便;该项目能否积累该地区资产价值从而使城市资产价值和财产税收收入增加;该项目是否可提供一种为经济增长和市政发展所需的服务。

    四、对中国预算改革的启示

    资本预算制度是国家干预经济的产物,为了有效反映政府的积累性支出,增加财政透明度,有效管理财政赤字、债务和资本投资,资本预算应运而生。资本预算的价值,一是在于区分了政府预算收入和支出的经济性质和用途,便于政府安排预算收支结构,区分轻重缓急,并有助于政府分类来控制政府预算收支平衡,增加财政透明度;二是有利于灵活运用政府资本性投资和国债手段,对国民经济进行宏观调控。20世纪90年代中期中国预算管理改革以来,以部门预算、国库集中支付和政府采购为主要内容的“三项改革”进展较快,预算已经从主体上实现了统一的控制,但在结构规则上,并没有真正实现复式预算,无论从架构还是收支内容都不能算是真正意义上的复式预算。中国存在巨量的财政对国有企业投资,面对着庞大的基础设施供给任务,建立和完善资本预算是财政改革面临的重要任务。

    1.建立规范的复式预算制度。现行的复式预算体系内,一般预算支出、基金预算支出和债务预算支出都含有资本性支出,这种做法不能充分显示财政性资金支出在消耗性和建设性方面的结构,违背了设立复式预算集中体现资本性支出的原则,不利于监督和评价政府支出。因此,应该考虑在政府预算编制和报告中将资本性支出以及资金来源情况给予单独反映,配合新的政府预算收支分类改革,按照投资类别来细化政府投资的结构。资本预算在公共财政中应该扮演重要角色,当前推行的部门预算、政府采购和国库集中支付改革没有把复式预算放在与部门预算等同的位置上,单方面强调部门预算,在预算编制的环节上缺乏一个基本的结构框架。在将来的新预算法关于复式预算的调整中,应进一步明确复式预算管理框架,部门提报的预算应将经常性的消耗支出和资本性支出区分开来,财政部门编制的预算收支也应将消耗性支出与资本性支出相分离。实施资本预算的初衷在于控制振兴经济而采取的赤字财政政策、公营资本投资、社会福利等政府行为。此时传统的单式预算不能真实客观反映财政收支情况。为了赤字透明,有效规范支出分类,增加财政透明度、进而规范财政运行设立资本预算。应该从控制财政运行的意义上认识将资本支出从经常性支出中分离出来的必要性、重要性和迫切性。通过对财政活动分门别类,反映并控制政府支出如何用于经常性支出、储蓄、投资以及如何提供资本的形成来源。我国正处于快速发展时期,经济建设的责任重大,复式预算使每年的预算与中长期经济社会发展计划明确、密切地联系与协调起来,控制预算资金。从宏观经济角度看,资本预算应该是宏观经济政策中不可分割的一部分。

    2.修改预算法,开放地方发债权,建立地方债务监管制度,增加财政公共参与程度。允许地方政府举债正在成为世界潮流。据统计,目前世界53个主要国家中,有37个允许地方政府举债。有必要建立规范化的地方政府融资渠道用于资本项目,债务收入全部进入资本预算收入,并且必须限制债务用于经常性支出。授予地方“发债权”并非鼓励地方发债,而是要在制度上加强风险控制和监督机制的设计。地方政府发债,只要具备硬约束,有较强的程序和规则控制,就完全有可能降低财政风险和道德风险。地方政府资本项目融资要经过信用评级,融资规模、融资程序、利率水平和偿债能力担保设计方面都要公开,民主参与增加,这比过去的暗箱操作效果要好。当然,地方政府也不能冒巨大风险盲目或者无限举债,只有那些制度健全、公共治理完善且政府财力丰厚地区的债券才会在债券市场发行成功,发债在某种程度上可以作为衡量地方政府治理水准和公共信用的一个透明指标。地方政府发债不仅是建立地方财政制衡机制的契机,更是反省、规划地方财政与中央财政责权利分配的契机。地方政府成为法人主体发债,地方财政与中央财政有了公开的博弈平台,以往财政畸轻畸重的情况才能得到扭转[①]创造地方发债信用环境,一是要加快地方公共财政建设,强化民主科学决策机制问责机制,二是增强地方人大、政协的监督功能,监督不力也要追究责任。三是增强财政透明度,加强新闻舆论监督。

    3.编制长期资本投资计划,增强基础设施供应。从中国的实际来看,宏观财政政策周期性变动比较大,用于基础设施供应的政府投资很大程度还要扮演政府宏观调控工具的角色,政府投资规模不稳定,扩张时期急剧扩大,紧缩时期又急剧收缩,但长期处于低水平。近年来,国内公共交通拥堵,国民承担的教育、医疗、社保费用快速上涨,公共环境状况趋于恶化等等问题,反映了基本建设投资不足对经济的约束作用。编制长期资本计划和资本预算,用资本预算管理政府资本性支出比较符合财政支出提供公共物品的特点,基础设施供应应当保持适当的连续性和增长性,如波动性太强,很容易导致过剩或不足,并且降低质量。

    4.培养专业资本预算计划、审核人员,建立资本项目管理机构或者委员会,加强预算精细化管理。在系统的资本项目管理模型中,所有的管理决策和行动,包括计划、组织、指导、协调、监督、预算都要被整合,并且考虑到未来需求和客观现实以及主观评价(例如居民意见),这样来进行引导和塑造组织任务、行动过程和行动判断标准。从美国各州政府资本预算基本情况的分析中可以看出,成功的实施资本预算在于形成了一支专门的预算从业人员队伍,例如监管预算执行的评估委员会成员、协调资本预算与经常预算的预算分析师、进行预算成本估算的工程师、顾问以及资本项目预算主管机构的行政人员等等,都是经过培养的专门人才。这样一方面可以提高预算的效率,保证预算过程的规范化和法制化;另一方面,可以减少预算的政治色彩,从而进一步避免相关人员设租和寻租行为的发生。美国在预算管理中的信息化水平比较高,预算过程和对资本预算的管理主要依赖电子信息系统。我国预算提报和编制已经基本实现了电子化,但是在项目计划、项目管理以及资产管理方面还比较落后。此外,进一步加快财政管理的电子信息化建设,能在一定程度上提高预算管理水平和办事效率,也可以加强预算监督管理。

 

参考文献:

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[]叶檀,地方政府发债势所必行,南方都市报,2009-02-20

 

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