崔惠玉、孙靖/东北财经大学
内容提要：公共服务均等化对于解决我国目前尚存的公共服务城乡差距和区域差距能够起到重要的熨平和缩小作用，对于促进社会公正、提高财政资金使用效率具有重要的现实意义，逐步实现基本公共服务均等化已成为我国现阶段公共财政建设的重要内容。充分借鉴他国相关经验，能够加速我国实现公共服务均等化的进程。本文基于中国目前显著的城乡差距和区域差距，分别归纳几个有代表性的国家和地区在解决城乡差距和区域差距的具体做法，并得出对我国的借鉴和启示。
关键词：公共服务 均等化 借鉴
一、实行公共服务均等化旨在缩小城乡差距的成功做法
(一)日本的主要做法
1.改变农村产业结构，加强农村公共服务供给。日本从1959年开始走农村工业化道路，并在此之后一直都采取鼓励农村工业发展的政策，来推动农村产业结构的转变。在农村工业化的过程中，国家通过财政出资,帮助农村地区改善交通、通讯等基础设施,为农村工业的发展创造良好的外部条件，这是日本政府支持农村工业化的主要政策之一。
2.完善收入再分配制度。(1)实施均等化转移支付制度。日本的转移支付制度以平衡各地财力，保证地方各级政府履行职能，提供较为均等的公共服务为主要目的，其转移支付资金由三块内容组成：即地方交付税、国库支出金和地方让与税。具有再分配功能的有地方交付税、国库支出金两大项。日本中央政府在下放事权的过程中，对于义务教育、医疗保健等一些重要的事权，实行中央与地方共同负责制。中央政府承担这类事务的资金是以国库支出金的形式支付的。日本的转移支付较为规范，地方交付税以《地方交付税法》为依据筹集和分配资金，国库支出金中的各类转移支付也以相关的法律，如《义务教育法》、《土地改良法》等为依据。(2)健全和完善社会保障制度。日本政府十分重视城乡均等的社会保障制度的建立与完善。1961年日本就已经实现了“国民皆年金”的目标，国民的养老保险制度得以确立。社会保障制度中，再分配效果最为显著的是低收入者生活保障和残疾者生活保障。社会保障政策的普及程度是促进国民福利水平均等化的重要因素。日本政府也为此投入大量的资金，战后社会保障费占GDP的比重一直不断提高，20世纪70年代提高最为显著，甚至超过了10%[①]的比例。
(二)韩国的主要做法
1.加强农村基础设施建设，改善农民生活环境。在韩国新村运动开始的初期,韩国首先把改善农民的生产和生活环境放在了首位。通过政策手段,调动社会各界的投资,为农民修路、供水电、盖房等,这些切实可行的项目,看得见,摸得着,大大改善了农村的公共事业和基础建设,农产品实现了有效供给,农业基础和保障体系基本建立,调动了农民建设家园的积极性,增加了农民的收入,改变了农村的面貌。
2.建立有效机制，激活农村发展潜力。在实施新村运动过程中，韩国政府还设置了奖勤罚懒的机制，重在激发民内部的积极性。政府把全部农村按发展程度分为基础村、自助村和自立村三类，共同实行奖勤罚懒的机制，干得好的，多给物资和资金。此外，韩国政府还强化各级公务员的责任，规定县、邑(相当于乡镇)和市郡(相当于县市)两级公务员每人都要联系4个村，利用业余时间进行帮扶。实行奖惩分明的公务员政绩考核制度，对县乡两级公务员实行奖优罚劣，帮扶工作做得好的就予以提拔，干不好的就调往山区和岛屿去工作。
3.大力发展教育事业，培养新型农民和骨干力量。新村教育是韩国新村运动的核心，政府始终把道德精神的启蒙作为重要工作目标。自始至终将“勤劳、自助、合作”作为一种民族精神加以启迪,鼓励人民艰苦奋斗,激发农民的进取精神,唤醒民众克服小农固有的懒散,坚持培养勤俭节约、自立自主、诚信平等、积极向上的生活态度。韩国政府十分注重搞好农民骨干的培训工作，让高素质的农民骨干带领村民走上发展道路。
(三)台湾地区的主要做法
1.开展土地改革，改变农业生产体制。土地改革对于台湾地区农村建设甚至对于台湾地区整个社会的经济起飞，都作出了“基础性的贡献”。土地改革使农民成为土地的主人，所以他们尽力地改良农田、采用良种、科学种田，从而提高产量、增加收入。农业得到了发展，就为工业的发展积累了资金，提供了原料，开拓了市场，准备了劳动力。
2.加大农村公共投资，改善农业发展环境。台湾农村公共投资资金主要来源于三大块：即各级财政投入、公营企事业投资和设置农业发展基金，其中又以各级财政的投入为主。台湾财政支出预算中有15%左右是用于农业的投资，主要用于建设排灌系统等大型农村建设项目，以及用于农业技术试验与推广、农村教育投入等。
3.实行补助金制度，保证地方政府履行公共职能。补助金制度在台湾地方财政中占有重要地位，所有的县市和乡镇都接受上级的补助款。近年来，县市补助款收入约占预算规模的40%左右。省对县市的补助款分两部分：一部分是省政府对各县市的一般补助支出；另一部分是省属各业务单位对县市的业务补助支出。台湾乡镇财政获得的上级补贴有统筹分配的税款补助和经建交通经费补助。统筹分配的税款补助适用于乡镇课税收入不足以应付支出的情况，其目的就是调剂乡镇盈虚，促进平衡发展。经建交通经费补助的目的是为了加速乡镇经济建设和交通的发展，原则上由乡镇运用本身非课税收入及积极开拓的新财源支付后，才由省级政府视情况酌情补助。总之，上级对乡镇的财政补助，对于保证乡镇一级政府职能的履行起到重要作用。
二、实行公共服务均等化旨在缩小区域经济差距的成功做法
(一)澳大利亚的主要做法
1.保证充足的财政投入，建立完善的公共服务体系。为了提供高水平的公共服务，政府建立了完善的公共服务体系，并有充足的财政投入作保障。澳大利亚的医疗卫生服务最能说明政府公共服务的高水平和完善性。政府为医疗卫生、教育、司法、应急管理、社区服务和住房等服务投入了大量资金。
2.严格的财政问责制，提高透明度。澳大利亚的各级政府都把效率放在非常突出的地位，从部长到工作人员，在各项工作中都把“效率”作为重要目标，效率、效果和公平并列作为考核政府绩效的三个主要指标。政府内部对效率的追求源于议会民主体制中纳税人对政府最高首脑要求的财政问责制，并且这种问责按政府层级，从政府首脑开始向下级各部门负责人逐级传递。为了有效克服外部监管中存在的信息不对称和高成本问题，澳大利亚通过政府内部的分权和提高透明度的改革，进一步强化了财政问责制度。提高透明度主要表现在澳大利亚招投标过程中所有的文件必须在网上公开，包括报价、质量标准，以及评标人员的评语。
3.引入市场机制和激励机制。20世纪70年代西方“新公共管理运动”兴起，澳大利亚又开始推行了许多新的改革，其主要内容是：重新思考为保证给居民提供合适、经济、一致和及时的服务，什么服务适宜由政府来提供，什么服务可以通过市场来购买，以及这些机构怎样才能做得更好；具体做法就是向下放权，尽可能利用市场机会和建立激励相容的机制。
4.均等化的转移支付制度。澳大利亚的均等化转移支付制度具有鲜明的特色。澳大利亚对各州财政能力与支出需求的计算更全面、更科学，也更复杂；联邦财政收入有50%左右以转移支付形式分配到州和地方；澳大利亚联邦财政向下级财政的转移支付也包括一般资助和专项资助；确保每个州在标准税率条件下，提供的公共服务水平能达到全国平均水平；联邦拨款委员会每5年进行一次总体评估；澳大利亚从地区财政收入与支出两方面建立均等化转移支付标准的做法，受到许多国家的重视和借鉴。
(二)德国的主要做法
1.明确公共服务提供过程中中央与地方政府的分工。德国各级政府在公共服务方面的分工比较明确，各自负责全国性或地方性公共产品的提供，同时也进行合作。如联邦政府负责修建联邦道路，州级政府负责州级道路的修建和联邦道路的维护等。与地方政府更加注重执行相比较，联邦政府只有在基本法明确规定或者在地区间外部性严重时才承担公共服务的供给责任，其主要精力放在公共服务的立法上，通过立法来管理和调节各州和地方政府的公共服务供给责任，并通过转移支付来加以保障，从而在全国范围内保证了公共服务的均等化。与中央、州政府相比，德国地方政府在公共服务供给中扮演了主导角色。
2．通过立法促进区域经济发展的配合。德国为实现“社会公正”的理念,通过立法形式使之成为联邦及各州必须贯彻执行的依据和基础。德国《基本法》规定:国家必须保持联邦地区内的人民生活条件的一致性的目标要求。在此基础上又制定了以下一些法律:(1)1967年制定的《稳定法》规定,国家必须促进经济的发展和稳定,联邦政府和各州政府有义务在实施财政援助时保持总体经济的均衡发展；(2)《空间秩序法》重申,联邦德国的经济发展必须能够保证各地区人民享有共同生活条件或为此创造前提；(3)1969年的《改善区域经济结构共同任务法》(简称《共同任务法》)中,将区域经济的平衡发展定为联邦政府和州政府的共同任务,将联邦政府和州政府各自的职责范围、应有的促进措施以及有关促进的地区、原则方式等都有所具体化。1990年两德统一后出台《托管法》,并在1995年颁布实施新的《结构调整法》；(4)1988年制定的《结构援助法》要求,如果有关项目能够避免经济发展中的总体失衡或能够为各地区的经济实力求得平衡,联邦政府则可以对州或地方的重大项目提供经济支持。
3.独特的区域财政平衡制度。德国的区域财政平衡制度是以各州间的横向支援平衡为主、联邦政府的纵向拨款为辅的。各州间的横向平衡分为两步：第一步为增值税收入的平衡补差，即增值税中属于州级享用的部分在原则上按人口基数分配的同时，富裕州要先拿出25%(2005年前)的余额给财力薄弱的州作为补差，以使之达到州平均水平的92%。第二步是财税能力方面的平衡。首先按规定测算出各州的财政“能力值”，接着以各州人均税率乘以人口数而得出所谓“财税平衡值”。第三步则为纵向的联邦补充拨款。应该指出,财政平衡主要用于州际公共财政支出能力的平衡，即解决州预算的顺利实施。
4.有效的区域经济政策。根据《共同任务法》，为改善区域经济结构所采取的实际措施：提高促进地区的经济收入与创造就业岗位,促进就业水平，通过资金的筹措和注入等手段,以改善基础设施、保障或创造就业岗位，刺激经济发展。具体有：(1)为企业的创建、扩建、改建和合理化改造，或为挽救、安置濒临倒闭的企业提供资金补贴，并向东部及中小企业倾斜。(2)为改善被列入促进区域的基础设施项目所获得的补贴大多比较高。(3)为中小企业的咨询与研究开发项目提供资金。
三、借鉴和启示
(一)完善公共财政体制
1.明确合理地划分各级政府间的事权与财权。日本、韩国实行单一制的财政体制，澳大利亚和德国实行联邦制财政体制，虽然各国实行的财政体制不同但都对中央与地方的事权范围作了明确的划分，并且有相应的财力支持。借鉴国外经验，我国要想实现公共服务均等化的目标就得缩小区域、城乡之间存在的差异，使各个地方都能提供大致相同水平的公共服务，也需要中央政府与地方政府的协调配合，即明确各自的事权范围。中央政府应当提供全国性公共服务，以城乡和区域基本公共服务均等化为重点，强化收入再分配职能；各级地方政府主要负责各自辖区内的公共服务供给，重点关注辖区内居民的实际需求，强化公共服务的供给效率。中央与地方共同承担的公共服务事项也应做到分工明确，属于中央职权范围内的事项由中央直接提供，属于地方职权范围内的事项由地方统一提供，避免出现责任模糊的现象。总之，在提供基本公共服务的事权划分上，应改变过去传统的按事务的隶属关系划分的办法，以便使财力与事权能够相匹配，明确事权划分后,应通过法律制度固定下来。为保证地方政府有足够的财力提供公共服务，各级政府应在合理定位公共服务支出的基础上，合理配置财力结构，充分考虑地方承受能力和积极性。
2.完善省以下财政管理体制，增强地方政府提供公共服务的能力。1994年我国实行分税制，对中央和省之间的财政管理体制做了改革，当时建议省以下各级政府比照中央对省的财政管理体制进行改革，但是由于地方的实际情况，各级地方政府并没有完全按照分税制的要求进行改革。但却仿照中央对省的“收入上划”体制规定了辖区内财政体制，同时地方各级政府间的事权划分也存在着模糊不清的现象，因此这种“收入上划、事权下移”、以及上级政府对下级政府的转移支付规模过小进一步加剧了地方财政困难，地方政府很难提高公共服务的供给水平。为了增强地方财力，提高公共服务的供给质量和水平，我国应尽快完善省以下财政管理体制。加强地方政府提供公共服务的能力。在完善制度和加强能力的过程中，主要应该合理划分各级政府的支出职责、增加地方财政收入、加大均等化转移支付规模，使地方政府提公共服务的能力与地方财力相匹配，这样才能保证地方政府对公共服务的有效供给。
3.完善均等化的转移支付制度。通过研究分析国外实行公共服务均等化所采取的措施可知，基本公共服务均等化目标的实现是与完善的转移支付制度分不开的。鉴于我国在转移支付制度方面存在的许多问题，要实现公共服务均等化的目标，必须加强对当前转移支付种类和规模的改革，逐步建立均等化的财政转移支付制度，这主要包括以下几个方面：
(1)建立纵横交错的均等化转移支付制度。我国目前的转移支付制度主要是中央政府对地方政府的纵向转移，横向转移支付可以通过纵向转移支付来实现，即中央政府集中下级政府的收入，通过纵向转移支付的方式来达到横向转移支付的目标。这种单一的纵向转移支付的优点是易于管理，但在应对中央政府财力紧张、地区财力差异过大方面有些力不从心，我国应借鉴国外的经验，建立纵横交错的转移支付制度，充分发挥中央与地方政府、财力转出和财力转入地区两个方面的积极性与主动性，并且地方政府的横向转移支付既能在一定程度上减轻中央政府的压力，又能使财力转出地区与财力转入地区直接见面，形成明确的授受关系，有利于增强财政转移支付的透明度，提高资金的使用效率。纵横交错的转移支付制度有利于我国解决区域、城乡之间差距过大的问题，有利于实现公共服务的均等化。
(2)建立合理的转移支付形式。目前我国的转移支付形式不规范，不利于公共服务均等化目标的实现，必须对其进行改进和整合，调整现行转移支付的结构，加大具有均等化功能的一般性转移支付的数量和比例，使一般性转移支付成为财政转移支付制度的主体；在增加一般性转移性支付、财力没有不幅增长的前提下，必须清理专项转移支付，控制专项转移支付的实施范围，在区别地缩小专项转移支付规模，并建立专项转移支付绩效评价制度。税收返还主要是为了维护地方的既得利益，其存在将会进一步加剧地区之间的不平衡，不利于公共服务均等化的实现。因此，必须逐步减少到最后取消。同时，在增加一般性转移支付的同时，要防止财力性转移支付专项化的倾向，如目前我国存在的调整工资转移支付和农村税费改革转移支付，这两项转移支付不仅不能增加地方可支配财力，反而需要地方政府增加相应的配套资金，减少地方实际可支配财力。
(二)建立以公共服务为导向的公共财政支出体系
由国外实行公共服务均等化的主要做法可以看出各国的公共财政支出体系是比较健全的，现阶段我国政府应该把公共服务作为核心职能，尽快实现建设型财政向服务型财政的转变，调整财政支出结构，加快建立以公共服务为导向的公共财政支出体系。首先，要加大农村公共服务投入。十七大明确提出“我国要建立社会主义新农村，走生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁的发展道路”，主要采取工业反哺农业、城市带动农村、多予少取的措施，因此，要缓解城乡差距，必须首先加大对农村公共服务投入，提高农村公共服务的供给水平。主要着力点要放在农村的基础设施、义务教育、医疗卫生等方面。其次，要形成以公共服务为导向的财政支出结构，不断增加我国对教育、医疗、社会保障等民生领域的投入，建立和完善财政支出绩效考评制度。优先发展教育投入机制，扩大社会保障基金规模，加快覆盖城乡居民的社会保障制度建设，支持建立应对体制转轨和人口老龄化财政支持机制，完善政府医疗卫生投入机制，不断提高政府资金使用效益，进一步调整和优化财政支出结构，加大投入力度，加快建立财政保障和改善民生的长效机制。最后，以公共服务为导向加大对中西部地区的财政支持力度，如提高和促进落后地区的经济投入、产业结构调整、创造就业岗位、促进就业水平。通过资金的筹措和注入，如投资补贴、长期贷款、利息补贴或担保等手段以改善基础设施，从而刺激落后地区的经济发展，这是提高区域间公共服务均等化水平的实质所在。在建立以公共服务为导向的财政支出体系的同时，要建立对政府公共部门评价、考核以及问责机制，以提高政府在提供公共服务时的效率、确保公共资金的使用效率。
(三)建立健全基本公共服务均等化法律法规
各国家和地区在基本公共均等化方面都有着比较健全的法律法规体系，如日本的《地方交付税法》、《义务教育法》、《土地改良法》等，德国的《基本法》，这些法律法规的实施明确了其公共服务均等化的基本目标，保证了公共服务均等化的实现。我国在实现公共服务均等化的过程中，应借鉴国外的经验，加快基本公共服务均等化的相关立法，有利于增强基本公共服务供给的规范性和约束性。我国当前急需的相关法律有《转移支付法》，目前正处于草案讨论当中；《财政支出绩效评估法》，2009年6月财政部已经颁布《财政支出绩效评价管理暂行办法》，但距离规范的绩效评估法仍有一定差距。另外，《预算法》已经颁布实施近15年，急需修订和完善。
参考文献：
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