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申燕/美国公路成本补偿做法及启示
时间:2010/1/26 14:11:24    来源:本站原创      作者:admin

 

上海金融学院

 

内容提要:公路成本补偿是目前我国公路发展亟待解决的重要问题之一。美国作为世界上公路网络最发达、公路税收体系最为完善的国家,近年来在公路税收领域也发生了许多重要变革,系统研究美国公路成本补偿资金的来源、结构及发展趋势,无疑会对我国未来公路税收的设计和发展具有重大的现实意义。

关键字:公路成本补偿  公路税收  燃油税

 

美国在世界上较早建成全国性公路网,同时也是高速公路最多的国家,仅高速公路的总里程就占到了世界高速公路总里程的三分之一,9.1万公里高速公路连接了全国所有5万人口以上的城镇,形成了以州际为核心的横贯东西、纵贯南北的高速公路主骨架,建成了世界上最长的高速公路网,同时美国也是公路税收体系较为完善的国家之一。

一、美国公路成本补偿资金现状

美国公路网络的发展得益于完善的公路融资体制和融资立法,1956年公路融资改革以来,政府先后出台了许多相关法案,通过运用法律手段对公路资金的筹集、分配和使用进行了较为规范的管理,包括公路资金的来源,税种的选择和税率的大小,各投资主体的责任划分和具体出资比例的多少,都通过立法的形式做出了规定。

长久以来,美国公路融资一直秉承着“使用者付费”的原则,公路项目的资金主要来源于使用者税,一方面依据“使用者付费”的原则,通过由车辆的使用者承担道路成本而达到为公路建设融资的目的;另一方面引导使用者的消费行为,通过设置和调整税目、税率来促使消费者对各种资源的合理使用,达到保护环境与节能减排的目的。

美国公路使用者税的设计主要是针对车辆的购买、拥有及使用三个阶段进行征收的,主要包括来自机动车燃油税,车辆购置税、轮胎税以及初期设置的润滑油税等等。其一在购车阶段,车主在办理各种手续以获得合法拥有权时所必须支付的税费,主要包括对货车、拖车、公共车辆以及摩托车征收的购置税,其二为保有阶段,车主只要拥有汽车,无论是否使用,都必须按月或年交纳一定的费用,如重型车辆使用税;其三为车辆使用阶段,包括汽油、柴油、润滑油、汽车轮胎及配件财力与易耗品的消费税、重量里程税等[①]

美国公路采用的是公路建设专项基金制,联邦信托基金是由美国中央政府征收、管理的主要用于州际公路系统和主干道路建设养护的公路专项资金(1983年起信托基金的12% 左右会用于公共交通),其资金来源主要以消费税为主,其中燃油税所占比重较大,以1957年为例,征收燃油税获得的收入占到了全部的89.4%。到了二十世纪七十年代末八十年代初,美国公路资金严重不足,燃油税比例在1980年比例下降到了57.8%。美国政府为了解决资金压力,于1982年通过了《路上运输资助法》和1984年的《亏损减免法》,两部法律提高了燃油税率,将汽油、柴油税的税率由原来的4美分/加仑,提高到15美分/加仑,很快燃油税比例在1985年上升到76%,此后一直呈增长趋势,截至到2005年底,燃油税已经占到了该基金的86.1%。除去燃油税以外,货车,公车及拖车购置税位居第二,以2005年计算,比例占到了9.1%,其它的超重货车使用税以及轮胎税分别占到了3.3%1.5%

在美国的州级收入中,资金主要采取以下三种方式筹集,道路使用者收入、州级普通税收以及发行公路债券。其中由道路使用者交纳的收入占到了较大的比重,以2005年为例,以燃油税和车辆税为主的使用税占到了公路资金总额的40.85%(燃油税占到了25.78%,车辆税占到了15.07%),由直接道路使用者交纳的道路使用费占到了5.28%,二者合计占到了资金总额的46.13%。其次为发行公路债券筹集资金。美国公路债券主要由州政府或州政府批准的单位针对具体的公路建设项目发行,2005年州级新发行和已发行债券约为211亿美元,成为了继使用者收入之后的第二大资金来源。第三类为州政府的一般性税收,包括财产税在内的一般性税收,其比例占到了8.78%。此外,州级公路资金还包括来自联邦政府的信托基金拨款和联邦政府其它资金,以及地方政府上交资金,三者占到了全部收入的27.4%

与联邦和州政府不同,在美国地方政府的公路资金中,来源于财产税、特别评估税和其它税收的地方性普通税收所占的份额较大,约为地方公路资金总量的57.73%;其次为联邦政府和州政府的公路拨款,其中以州政府的公路使用者税收拨款为主,约为总额的20.1%,地方政府获得的联邦拨款较少,只占到了1.48%;在地方政府获得的公路资金中,发行债券所占的比例也是主要来源之一,大约为10.69%。地方政府的公路资金与州公路资金相比,道路使用者的收入所占的比例较少,仅为5.92%,其中燃油税和车辆税仅占到了3.65%,通行费收入为2.27%,二者的数量和比例较为接近。

二、美国公路成本补偿资金的结构变化分析

    在过去的几十年中,美国的公路成本补偿机制也在悄然发生着变化,如表所示[②],具体表现为:燃油税和车辆税为主的使用者税收入尽管从绝对值上看是呈持续增长的发展趋势,但是该收入在公路资金中所占的比例却正在逐年降低,在1960年,燃油税与车辆税是美国公路的主要收入来源,约占美国当年公路资金总收入的68.24%,此后比例呈逐年下降趋势,到2006年,这一比例已经降到了53.11%,与此同时通行费收入的比例却在逐年上升,从1960年的4.6%上升到现在的5.03%,包括财产税在内的一般性税收收入也在逐年增加,比例由1960年的17.05%上升为现在的27.6%

1  美国成本补偿资金结构分析[③]

(单位:百万美元)

年度

燃油税与车辆税

通行费

一般性税收[④]

收入

占总收入比例

收入

占总收入比例

收入

占总收入比例

1960

7341

68.24%

497

4.6%

1835

17.05%

1965

9810

68.58%

703

4.9%

2335

16.32%

1970

14348

68.8%

951

4.56%

3810

18.29%

1975

17689

61.67%

1252

4.36%

6729

23.46%

1980

20993

50.26%

1654

3.96%

12004

28.76%

1985

35578

61.9%

2190

3.8%

15231

26.5%

1990

41621

55.19%

2725

3.6%

19827

26.29%

1995

55503

60%

4059

4.39%

21390

23.12%

2000

75581

59.3%

5425

4.26%

28997

22.75%

2001

71934

55.38%

5785

4.45%

34190

26.32%

2002

73054

53.75%

6583

4.84%

34353

25.27%

2003

73630

51.2%

6230

4.33%

36156

25.14%

2004

76434

51.82%

6572

4.46%

38956

26.41%

2005

82589

54.09%

7754

5.08%

39214

25.68%

2006

85540

53.11%

8108

5.03%

44455

27.6%

 

这种成本补偿资金结构的变化意味着,政府的公路融资开始偏离了“使用者付费”的原则。政府采用一般性税收来弥补资金缺口,这种情况在州和地方政府更为多见,其中消费税是增长最快的,此外还包括车辆登记税、工薪税,不动产售出税等税收。以加利福尼亚为例,18个县的选民(大约占到该州总人口的80%)投票通过采用提高消费税的方式为改善县市的交通设施融资,这一措施大概可以筹集到20亿美元的资金用于新公路的建设、公共交通及现有交通设施的养护。造成美国公路成本补偿资金结构发生变化的原因,主要有以下几点:

()燃油税税基减少

首先,随着科技的发展,在美国,每加仑汽油行驶里程已经由上世纪七十年代的大约10英里上升到现在的大约16.7英里。尽管每辆车的年均行驶里程由1970年的 10000英里增加到2005年的12400英里,增加了24%,但是每辆车消耗的汽油量却从1970年的830加仑减少到2005年的743加仑,降低了10.5%。如此一来,在燃油税率不变的情况下,现在的每辆车每年所缴纳的燃油税只相当于1970年的89.5%。据美国交通运输研究会估计,到2025年,每辆车年均汽油消费量会降低20%左右,如此一来,如果燃油税税率保持不变的话,燃油税收入肯定降低。

其次,由于美国大多数的州燃油税从量征收,而不是从价征收,因此当燃油价格明显上升的时候,税收入并没有增加。反而由于较高的油价促使车主节约燃油,与1960年每辆车年消费汽油783.7加仑相比,2005年的年均消费量降为742.5加仑,减少了五个百分点,每辆车年均燃油消费量的降低意味着每辆车的税负降低,税收收入也因此而减少。据统计,2000年,美国公路信托基金结余近222亿美元,此后几年持续降低,到2006年,结余减到97亿美元。据美国国会预算办公室估计,到2009年,公路信托基金将出现17亿美元的缺口。

此外,技术进步还表现在非燃油车辆的使用,持续走高的油价不仅使汽车的使用者开始考虑油耗低的汽车,而且催生了诸如电动汽车、混合动力电动汽车和燃料电池汽车的问世,而目前美国尚未开始对此类车辆征收相关税收,这无疑也是导致燃油税税基减少的一个重要原因,而且随着科技的进步,会有越来越多的新型燃料和车型运用到公路上来。

()燃油税税率过低

以汽油税为例,美国目前的联邦汽油税为每加仑汽油18.4美分,这一税率自1997101日生效以来,10年的时间都没有变化过。各州的汽油税率的变化则因州而异,但大部分州的税率仍然保持在上世纪九十年代的水平,甚至更早,如阿拉斯加州的汽油税率自197071日生效之后直到现在仍为每加仑8美分,截止到目前,美国平均州汽油税率为每加仑21.42美分。然而美国燃油税税率的增长远低于消费物价指数的增长,按照美国消费物价的增长情况来讲,要使燃油税收入与消费物价变化持平的话,平均州汽油税率要比现在高出5.48美分。而提高燃油税的做法一直遭到国会的反对,因此燃油税税率过低也是导致使用者税收降低的重要原因之一。

()公路的建设成本和养护成本增加

美国燃油税率虽然没有增长,但是修建公路的成本却在飙升。美国工程新闻纪录建筑成本指数在对美国20个城市的交通设施建造原料的价格分析时发现,包括劳力、钢材、水泥在内的原材料在1957年到2002年期间,成本指数上升了817%,也就是说现在修建一条公路的费用的增长速度要远高于使用者税的增长。同时增长的还有公路养护成本,美国的公路网络主要完成于上世纪五六十年代,随着时间的推移,许多公路进入大修、扩建甚至于重建阶段。此外,近十年间,车辆不断增加,据统计,在19902005年间,美国人在高速公路上的行驶总里程数增加了94%,公路所承载的货运量及客运量在不断上升,而同期新建高速公路长度却只增加了3.3%,公路的使用增加,磨损也随之增加,养护成本自然会不断上升。以使用者税为主的公路资金已远远满足不了社会的需求。

使用者税收收入的停滞不前与公路成本的强劲走高,使得美国公路资金供给变得紧张起来。据悉,美国公路交通网络维修保养基金在2015年以前至少有5,000亿美元的缺口需要弥补。正是在这种巨大的资金需求压力下,美国地方政府逐渐加大了非使用者税收,诸如财产税、消费税以及工薪税等一般性税收来为公路设施埋单。采用一般性税收来为公路融资,一直以来都存在着较大的争议。争议之一在于公平问题,由非使用者来承担使用者的成本本身就违背了“使用者付费”的公平原则;其次一般性税收不具有稳定性。一般来讲,充当资金来源的一般性税收,尤其是消费税具有极大的不稳定性,在经济繁荣时,该类税收增加较快,一旦经济萧条,该税收则会急剧下降,无法保证合理、稳定的公路资金收入。

()公路运营的私人介入

美国的公路从上世纪中期开始,多为免费公路,即由政府的税收为其主要的资金来源。进入后期由于美国州际公路系统都先后进入大修期,甚至有些不适应新增交通量的路段还需要重建,因此出于吸引资金,同时希望通过私人企业的示范作用提高公路使用管理效率的原因,美国政府推出鼓励私人投资公路的政策,从而使得许多公路由免费改为付费使用。

三、美国未来公路税收的发展趋势

成本补偿结构的转变在某种程度上促使美国对于公路成本补偿资金进行思考,提出了建立以机动车重量里程税为导向、包括燃油税、其它道路使用税及通行费在内的公路成本补偿体系。

从立法上来看,美国1987年颁布的《陆地交通和联合自主援助法案》、《多式陆地交通效率法案》以及随后的《21世纪交通公平法案》等联邦法律改变了对收费公路的有关条款,提出发展和建设收费公路,同时宣布各州可以自行制订道路交通收费法规,允许州公路网络在告知公众的前提下,收取道路交通费用。此外,美国联邦和各州政府酝酿的《全国公路通行费联营规划》即将出台,原本实施的机动车汽油和柴油税收制度将被机动车重量里程税替代。

机动车重量里程税是依据车辆的重量和车辆行驶里程数,由车辆所有人缴纳的一种特定的公路税。目前俄勒冈、纽约、肯塔基、新墨西哥等部分州已开征了重量里程税。以俄勒冈州为例,该州按照重量的差异,分别征收燃油税与重量里程税。注册重量在26000以下的车辆交纳燃油税,重量超过26000的车辆采用重量里程税代替燃油税,注册重量在26000 80000 (约合36. 3 ) 间的车辆,根据其注册重量决定税率,而大于80000 的车辆,其税率的设置取决于重量和车辆的轴数。相同重量的车辆,轴数越多,税率越低;轴数相同的车辆,重量越大,税率越高。其原因在于重量相同的情况下,车轴数越多,对路面的破坏越少,所以对于一些重量级别较高的车辆,也可能出现税率低于重量较轻车轴数少的车辆的税率。如9 98001 - 100000 类型车辆的税率甚至低于580001 - 82000 类型的车辆。这种公路税有效地将公路成本与其使用联系在一起,保证以一种公平合理的方式征收公路的成本资金。此外,由于重量里程税考虑到了重量与轴数对公路的影响,从而有效调节使用者对于车辆的选择,以征税的方式实现对重型车辆破坏能力进行的调节。

同时,出于引进私人竞争与解决资金缺口的需要,收费公路也逐渐增多。美国交通部依据法律提出了“谁出资多,谁获益多”的融资原则,投资商可以根据协议对项目投资,从而在相当长的时期内享有该项目竣工后的主管经营权,投资成本从车辆通行费中收取。例如,2005年,美国芝加哥市政府给在一条高速公路建设项目中出资18亿美元的公司长达99年的高速公路收费权;印第安纳州政府于2006年给为一条高速公路开发投资38亿美元的公司75年的公路通行收费权;某集团斥资60亿美元,参与建设达拉斯到圣安东尼奥的高速公路,因此获得50年的收费权。2006年,加利福尼亚州交通部与一家私人企业就南海湾高速公路的修建与运营签订了长达45年的特许经营合同。虽然美国公路收费的里程数相对较少,但是不可否认,收费制度已经成为美国公路建设中的一种重要方式。尤其随着政府与私人公司合作的加深以及高科技收费技术的应用,公路收费制度在美国的发展空间更为广阔。

四、对我国高速公路成本补偿方式选择的启示

在现阶段,我国的公路在长期的计划经济体制下,政府投入是我国整个公路资金的唯一来源。随着经济改革的不断深入,我国的公路投资体制发生了重大变革,呈现出投资主体多元化,投资决策分层化,融资渠道多元化,投资方式多样化的新局面,这必然也决定了我国的公路成本补偿的多源性。

从美国的公路税收发展来看,其公路税收体系的设计与“使用者付费”的原则相符的,即公路税收的设置与该设施的使用有关,能够充分反映使用者对公路设施所造成的短期边际成本相关。与美国的公路税收相比,尽管中国公路税费进行了改革,但是仍然存在无法合理分配公路使用成本、有效调节公路资源的使用、无法有效合理地筹集公路资金等问题,因此结合美国公路税费的发展情况,完善中国的公路税收需要从以下几方面着手:

第一,公路税收的主要目的是筹集资金,其征收原则必须符合“使用者付费”原则。从公平的角度来讲,未来公路的成本补偿资金应该尽可能地与道路的使用情况直接挂钩。

从美国公路成本补偿的发展趋势来看,燃油税的征收模式只是近似地符合“使用者付费”原则,不能合理反映车辆对道路的磨损成本和车辆在使用不同道路所获取的级差收益,因此它只能是一个中间选择。因此建议在条件允许的情况下,考虑对重型车辆开征重量里程税或者其它可以合理反映道路磨损成本的税种,从而构建起多税种的公路税收体系。

第二,合理设计公路税收的税率,降低我国在购买环节的相应税费,同时通过采用差别税率,如对大型车或高能耗车采取高税率,小型车或小排量车采取低税率,从而发挥其在车辆使用者的行为调节上的积极作用,达到节能减排的目的。

第三,鉴于我国目前收费公路较多的情况,探求建立一种收费标准的动态调整机制,从而能够及时调整使用者的通行费负担,从而建立长效的公路成本补偿体系。

 

参考文献:

1Anthony M.Rufolo:Effect of Oregon’s axle-weight-distance tax incentive Department of Urban Studies & Planning.Portland State University . http://www.upa.pdx.edu/ CUS/publications.

2Robert Poole, Peter Samuel,2006,“The return of private toll roads”, U.S. Department of Transportation.

3Martin Wachs,2003,“A Dozen Reasons For Raising Gasoline Taxes Commentary prepared for Public Works Management and Policy” .



[①] 美国的公路税种后经1982年的《陆上运输资助法》进行了调节,规定联邦政府不再征收汽车内胎税、润滑油税及卡车配件税。

[②] 资料来源:《美国公路统计》(Highway  Statistics 2006)

[③] 该表系作者根据《美国公路统计》Highway Statistics(1995-2006),《Highway Statistics Summary to1995》中相关数据整理得出,http://www.fhwa.dot.gov/policy/ohpi/hss/hsspubs.cfm

[④] 此处一般性税收主要包括财产税及特别评估税、地方普通税收拨款及其它税收。

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