苏建宏/云南省财政厅
内容提要：中国地域辽阔，各地区经济社会发展条件差异巨大。改革开放以来，中国经济得到了迅速发展，也带来了地区间发展差距不断扩大的问题，并逐渐成为制约中国经济可持续发展的障碍。中国政府十分重视国内区域、城乡发展不平衡的问题，从2000年开始实施西部大开发政策。1990年两德统一后，德国在解决地区间不平衡发展方面积累了丰富经验。这些经验可以为中国继续完善西部大开发政策，逐步缩小地区、城乡差距提供十分有益的借鉴和参考。
关键词：德国 转移支付 西部大开发
促进区域经济的协调发展，均衡公共产品和公共服务的保障能力和水平，不断缩小区域、城乡发展的差距，实现人与自然的可持续发展，是贯彻实践科学发展观、构建和谐中国的重要内容，也是中国社会主义市场经济体制改革的主要目标。1990年两德统一后，德国在解决地区间不平衡发展方面积累了丰富经验，对中国正在实施的西部大开发，具有十分有益的借鉴和参考意义。
一、德国促进新联邦州(东德)经济发展的政策措施
(一)促进地区均衡发展的法律和制度保障
德国联邦宪法——《基本法》确立了社会福利国家的基本原则，保证每个公民的基本权利和人权，强调“公民生存条件的一致性”，即确定了公民享有公共服务不论在什么地方都应是相同的。这是德国制定和实施一系列促进地区平衡政策的基础和出发点。由于有联邦宪法法院负责监督《基本法》的执行情况，所有的国家机关都受其判决约束，又为宪法原则的贯彻实施提供了制度保障。
在德国，各级政府之间的事权划分在《基本法》中作了原则规定，同时相应明确了各级政府的支出责任和税收分配制度。为缓解税权集中与事权分散的矛盾，保证各地用于公共服务的支出水平大体接近，使财力较薄弱的地区政府能够完成其承担的各项基本任务，《基本法》对地区间的财政平衡制度(即转移支付制度)亦作了明确规定。《基本法》的上述规定，成为两德统一后制定一系列促进新联邦州经济发展政策制度的法律前提。各项政策制度在具体实施过程中，都有相应的法律规定和程序，如转移支付制度依据《联邦财政平衡法》，促进东部经济发展的《投资补助法》，为新联邦州筹集发展资金通过税收立法程序开征团结税等。
为了加强对新联邦州经济发展促进战略的协调和领导，联邦政府还指定联邦交通、建设和城市发展部的部长，作为联邦负责新州的代表，具体牵头制定政策并协调相关部门的工作。
(二)制定总体规划和行动方案，持续不断地推动地区差距的逐渐缩小
两德统一后，为尽快缩小东、西德之间的发展差距，德国联邦政府从1990年实施的“紧急救援计划”，到1995年的《团结公约》，再到2005年《团结公约》二期，根据不同时期的发展需要，分阶段制定了促进新联邦州的投资和发展计划。由基础设施改善入手，逐渐向科研、文化、教育、环保领域扩展，逐渐形成了涵盖15个领域的、完善的资助政策体系。
(三)建立多层次的促进地区平衡的财政转移支付制度
1.第一个层次：联邦对州的转移支付。第一次转移支付是通过增值税分享来进行的。在所有共享税中，增值税的分配较为特殊，因为它不是简单地按比例在各州之间平均分配，而是作为德国税收税入分配体系中唯一能够调整联邦与州之间以及州与地方之间收入关系的税种，在具体分配形式上带有明显的“劫富济贫”性质。
(1)增值税第一次分配，将增值税的45.9%中的至少75%按州的居民人口进行分配。即用这部分增值税除以各州居民总人数，得出全国统一的人均增值税收入的税额，然后用某州的居民人数乘以人均增值税分配份额，即得出某州按居民人数分配得到的增值税份额。
(2)增值税的第二次分配，将增值税的45.9%中的最多不超过25%部分进行一种平衡性非对称分配，主要是针对那些财政能力弱的州。这里，首先需要测算某州的税收能力和标准税收需求，并进行平衡比较，只有贫困州才有资格参加分配，分配的目标是使那些贫困州的财政能力达到全国平均水平的92%。经过平衡分配，在保证所有州的财政能力均达到全国平均财力的92%后，如增值税分配仍有余额，将仍然按照州的居民人数标准进行分配。
2.第二个层次：州与州之间的转移支付。德国联邦财政体制中独具特色的重要内容就是州与州之间的财力平衡。它的具体操作程序是，先测量财力指数与平衡指数，通过各州财力指数与平衡指数的对比，来确定某州是接受转移支付的州还是贡献的州，以及各州之间转移支付的资金流向和数量规模；然后进行平衡关系的比较，经过比较，对于州财政能力低于平均财政能力95%的州进行第二次转移支付，保证经过第二次转移支付后，每一个州的财政能力(包括接受转移支付以后的财力)至少要达到平均财政能力的95%。而转移支付的资金，来源于经过测算财政能力超过标准的州，按均衡法规定的比例所贡献出来的财力，简单地说，就是通过富州向穷州的横向拨款来实现各州之间财力水平的基本接近。
3.第三个层次：联邦补充拨款。联邦补充拨款也称联邦补贴，是联邦政府的一种直接的无条件拨款，它不规定资金的具体用途，是对增值税共享和州际间横向平衡的补充。联邦补充拨款主要用于补贴财力贫乏州，以平衡其财力需求和其他特殊困难。在具体操作上，联邦补充拨款不采取公式化的办法，而是根据一些特殊的需求确定对特别地区的补助额，主要包括：为平衡州际间财力而给予贫困州补助的拨款、《基本法》所规定的联邦政府特别补助、对有些属于州和地方事权范围的重要支出和投资项目拨款、对州的某些负担较重的支付项目和联邦委托给州的任务进行拨款和补助、《基本法》所规定的“共同任务”(即大学建设、地区政策、农业结构政策和海岸保护、教育规划、重要且超出州范围的研究)补助。
(四)系统完善的投资促进措施
德国有整套的投资促进措施，包括现金补贴、优惠贷款、提供担保、国家参股等方式。主要资助的内容涉及：成立和收购企业、促进就业、改革创新、环境保护、市场开拓和人员培训等。这些投资促进措施除来自欧盟的支持外，在德国国内主要由两个层面组成：一是联邦政府为缩小地区发展差距，达到经济整体发展目的，而面向经济欠发达地区实施的“改善地区经济结构”公共任务(简称：GA)、投资补助，以及以德国复兴银行(简称：KFW)为代表的政策性银行向企业提供的各种信贷优惠；二是各联邦州政府根据本州的具体经济发展状况，制定的多项促进措施。州政府同时还负责具体实施部分欧盟和联邦政府的促进措施。
投资促进措施的资助对象主要是从事加工制造业以及相关服务行业的企业。其中，中小企业是资助重点，获得的补贴最高可以占到总投资的50%。投资促进措施的主要内容是减少企业的资本支出和经营成本。减少投资成本有3种措施：现金手段、优惠贷款、信用担保。其中：现金手段包括投资津贴和投资补助，投资津贴可用于25%的新设备采购和12.5%的新楼工程费用，使用投资补助的投资项目需在完成投资后创造长期的就业岗位。优惠贷款主要通过德国复兴银行，对营业额小于5亿欧元的公司提供长期优惠固定利率贷款，最大贷款金额1000万欧元，最多可覆盖100%的投资成本。信用担保有联邦担保项目和各州提供的担保项目，联邦担保项目可为企业向商业银行项目融资提供最高80%的担保，担保金额最低1000万欧元；各州通过州担保银行、州发展银行、州财政部，可为企业向商业银行项目融资提供50%-80%的担保，但最高金额不超过1000万欧元。减少经营成本的途径有两条：促进就业和促进研发。其中，促进就业的措施包括工资补贴和培训支持，促进研发的措施包括研发补助或贷款、研发风险投资等。
(五)强调经济与生态的可持续发展
德国十分重视环境保护和生态的可持续发展。两德统一后，联邦政府把原东德工业区污染治理，作为缩小地区差距、确保“公民生存条件一致性”的大事来抓。环境治理和生态恢复主要由联邦和州政府提供经济资助，由地方政府负责组织实施。以德国中部采矿管理有限公司(LMBV)为例，该公司由联邦政府拨款75%、州政府出资25%共同成立，政府与公司每5年签署一期合同，对矿区污染点进行治理，通过拆除地上废弃建筑物、对受污染的地下水净化后重新注入等措施，在保障公共安全的前提下，逐步恢复生态。只有生态环境改善了，才能吸引更多的投资，从根本上解决本地区的就业问题——这就是德国在处理经济与生态可持续发展中秉持的思路。
二、对完善中国西部大开发政策的启示
改革开放以来，我国地区间发展差距不断扩大，并逐渐成为制约经济可持续发展的障碍。从2000年国家开始实施西部大开发政策，在当前应对全球金融危机，实施扩大内需政策的过程中，按照科学发展观的要求，进一步加大了解决地区、城乡发展不平衡的力度。德国促进地区间均衡发展的经验，可以为中国继续完善西部大开发政策提供十分有益的借鉴和参考。
(一)加强统一规划，制定阶段性目标，强化法律制度建设
德国促进地区间均衡发展的目标设计和制度建设，集中了财力，明确了重点，保证了各项政策措施的有效执行和公开透明。这是德国在缩小地区发展差距方面取得显著成效的根本前提。中国西部地区幅员辽阔，少数民族聚居，贫困人口众多，环境保护和生态治理任务繁重，但资源丰富，可开发潜力巨大。西部大开发是一项长期而艰巨的任务，需要制定分阶段目标，确定重点领域和资助方式，并以法律形式固定下来，用以督促各部门和相关机构认真执行。同时，为了协调西部大开发的各项工作，要加强专门机构——西部开发办的统筹和领导能力，结合全国主体功能区的规划和建设，以促进地区经济均衡发展为目标，以公共产品和公共服务能力的均等化为主线，制定系统、全面、多层次的促进地区协调发展的政策体系。要构建有效的监督和评价机制，定期分析总结西部大开发的实施效果，不断提高政策措施的有效性和针对性。只有这样，才能为促进经济欠发达地区的发展提供有力的法律和制度保障。
(二)继续推进财政管理体制改革，均衡地区间公共产品和服务的保障能力
促进地区间的均衡发展，财政管理体制发挥着重要作用。德国通过建立规范有效的纵向和横向转移支付制度，为实现《基本法》“公民生存条件的一致性”建立了良好的基础。我国1994年实行分税制财政管理体制改革，在提高中央财政收入比重的同时，也相应建立中央与地方政府间的转移支付制度。2000年至2007年，中央对西部地区的各类转移支付累计已达15000亿元，有力地推动了西部地区经济发展。但由于我国转移支付以税收返还为基础，采用增量调节的方式，是在基数法基础上的改良，固化了原有的不平衡因素，弱化了转移支付在均衡地区财力上的作用。近几年虽然加大了一般性转移支付的力度，但所占比例仍然很小，大部分转移支付是以专项转移支付的形式存在，如民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村义务教育补助等，包含了中央委托地方的事权性质，对提高欠发达地区财力保障水平的力度还不够大。再加上转移支付制度本身的规范性、科学性、透明度等方面还存在许多问题，因此，必须进一步深化现行财政管理体制改革：一是要建立健全法律法规，核心是把各级政府的事权和财权划分、财政支出责任和范围、转移支付的基本原则和计算方法、监督保障机制等以法律形式固定下来，尽量减少主观因素和政策不确定性对地方经济发展的影响；二是以各级政府提供公共产品和公共服务能力均等化为目标，通过多种形式，加大对西部地区的转移支付力度，为缩小地区间的发展差距创造条件；三是要在现有东部发达省市与西部欠发达省区对口帮扶的基础上，逐步建立科学、规范、长效的横向转移支付制度，促进东西部之间的产业对接，帮助西部地区加强机构能力建设、提高管理人才素质。
(三)深化市场经济体制改革，为区域经济的均衡发展创造条件
德国促进新联邦州经济发展的核心措施，是重构东部的市场体系，积极培育新的市场主体，提供优惠条件促进生产要素向东部聚集，最终推动东部的经济发展和充分就业。实现区域间均衡发展，单靠市场是不行的，还必须发挥政府的协调机制。实施西部大开发，关键是要完善市场经济体制，针对西部丰富的资源和广阔的市场，增强西部产业的聚集能力，培育西部的市场主体，提升西部的市场需求，促进东部与西部的产业对接，从而实现东、西部之间生产与交换的良性互动，既为东部的工业产品打开巨大的国内市场空间，也为西部产业升级和人民生活改善带来机遇。这是市场经济条件下促进区域协调发展的最佳选择，同时也是实现当前扩大内需战略的客观需要。具体来讲，至少应包括以下四个方面的内容：一是要理顺资源价格体系，建立国内统一市场。建立国内统一市场的关键是要理顺资源价格体系，提高生产要素的市场化程度，使基础工业产品与加工工业产品的比价趋于合理，发挥各类资源的基础性效应，进而使各地区的资源遵循价值规律和市场供求规律，实现有效的配置。西部地区也能通过市场交易把其拥有的资源优势转变为经济优势，并形成较强的对东部地区经济技术能量的吸纳能力。二是促进西部地区产业结构调整，增强对先进生产要素的吸引力。西部地区目前尚处于工业化初期，工业构成中以资源开发型基础产业为主。对西部地区来说，虽然需要东部地区各种方式的支持，但最根本的途径是进行自身的产业结构调整，重点是要提高产业的技术含量和附加值。要逐步改变基础产业为主的产业结构，加大加工工业的比重，特别是要重视金融、保险、现代物流、贸易等为生产服务的服务业发展，不断增强对先进生产要素的吸引力。三是改变东部地区的目标市场战略，实现东西部双赢。我国东部沿海地区经过长期以来的对外开放，已经形成外向型的经济发展格局，这种外向型经济发展的结果，使出口对中国经济增长的影响日益重要，一方面，中国经济对国际市场的风吹草动更加敏感；另一方面，东西部的经济互补性逐渐弱化，西部内陆省份并没有从这种外型经济中得到好处，国内区域发展差距更趋扩大。当前，中国外向型经济受到了前所未有的挑战。实践证明，中国不能只把对外开放作为经济增长的发动机，国内经济也应成为其经济增长的强劲动力。适应当前实施扩大内需战略的需要，启动庞大的国内市场，关键是要把东部沿海的目标市场转向西部，使东部先进的生产要素更好地与西部的广阔市场相对接，实现共赢。四是支持西部中小企业发展，大力培育市场主体。在西部，中小企业融资难已成为自主创业、自主创新的主要障碍。学习德国支持中小企业的先进经验，应该采取政府直接投资补助、提供信贷和担保支持、完善法律和配套服务等措施，支持西部中小企业的繁荣和发展。建议成立西部投资银行，作为国家在西部扶持中小企业的政策性银行，通过将贷款“批发”给有关商业银行，再由商业银行贷给中小企业，同时为向中小企业贷款的商业银行提供贴息并担保。
(四)设立西部大开发专项基金，为西部地区的发展提供必要的资金支持
实现西部大开发的目标，协调区域间的均衡发展，可以借鉴德国“统一基金”和“团结公约”的经验，设立“西部大开发专项基金”。基金的来源可以通过中央政府开设特别税种筹集，也可以在中央和地方分享税种中提取，或通过发行“西部大开发债券”，以及在金融市场上募集等方式来完成。基金支持的重点，应在西部经济发展极的建设上。所谓发展极是指一个地区的经济中心或主导产业，发展极的建设包括两方面内容：一是地区发展极，主要是支持西部城市化建设，扶持区域经济、文化中心的形成，通过现代化的交通、通讯等重点基础设施建设，缩短中心和外围的空间和时间距离，放大发展极的扩张效应，以增强对周边地区的辐射带动作用；二是产业发展极，主要是结合西部地区的实际情况，通过集中投入资金、引进技术、增强技术创新能力等措施，培育产业龙头，发挥主导产业对地区经济的牵引作用。
(五)通过建立环境资源补偿机制，促进西部地区人与自然的可持续发展
西部地区不仅蕴藏有丰富的石油、天然气、矿产、水电等资源，开发利用潜力巨大；同时也是中国大江大河的发源地、上游地，分布着众多国家生态资源保护的重点区域，环境保护和生态恢复的任务十分繁重。长期以来，西部地区为保护环境，在经济发展方面做出了巨大的让步和牺牲。按照国家的主体功能区建设规划，西部很多地方将被列为禁止开发区和限制开发区，这将给西部的经济社会发展带来较大影响。为处理好保护与开发的矛盾，实现人与自然的可持续发展，应该尽早建立环境资源补偿机制，加大对资源保护区地方政府的转移支付，大幅度提高其公共产品和公共服务的保障能力；继续加大退耕还林(草)、天然林保护、三北防护林建设等重大生态建设工程的投入，让执行环境保护政策的当地居民充分享受实惠，激发其主动参与环境保护的积极性。
参考文献
〔1〕赵永冰.德国的财政转移支付制度及对我国的启示.财经论丛，2001年01期.
〔2〕洪银兴.西部大开发和区域经济协调方式.管理世界，2002年第3期.
〔3〕半月谈编辑部.构建和谐中国：区域协调发展大变局.半月谈内部版，2006年第10期.