宋兴义/中共国家税务总局党校

    内容提要：分税制是我国1994年财税体制改革的中心内容，但是由于多种因素的制约，地方税体系仍然需要更进一步的改革。中央集中了立法权和主要税种的收入，导致地方税收入分散、波动性大、结构不合理。未来的改革应该在中央和地方合理分权、分责、分财的基础上，完善以企业所得税和增值税为主的共享税，结合物业税改革，简化土地房产交易税类，适当增加在销售环节征收的特别消费税，控制征管成本等。

    关键词：分税制  地方税  财政联邦主义  税制改革

    分税制是我国1994年财税体制改革的中心内容。经过十五年的实践，理论界的一个基本共识是，我国的分税制仍然存在诸多需进一步完善之处。构建合理的地方税体系，满足分税制“分税”的基本要求则是其中的关键一环。不可否认，时至今日，我国分税制体系中的“分税”问题上，基本的模式是中央不断扩大收入及管理权限，地方处于相对弱势的地位，正所谓“财权上收、事权下移”，县乡基层财政的困境相当突出。下一步税制改革中，如何构建一个与转移支付制度相配合的地方税体系当是重中之重。

    一、地方税的国际实践

    “财政联邦主义”是支持地方分税合理性的理论依据，其基本内容有三个主要方面：不同层次政府间的职能分配、税收与支出分派和转移支付。三者的理论逻辑是：政府职能分配——财力配置(税收配置)——财力不足(转移支付)。因此，谈论地方税问题，首先要解决的问题是，地方政府提供公共物品为何比中央政府更有优势？奥茨的分权定理、蒂伯特的“用脚投票”模型、马丁·麦圭尔对布坎南“俱乐部”理论的具体论证等，分别从地方政府对本地居民偏好的信息优势、地方政府的竞争效应、公共物品的受益范围等角度，得出在一定假定下，地方政府比中央政府有更高的公共物品供给效率的结论。为了获得公共物品的融资，地方政府需要相应的财政收入。尽管中央政府的转移支付是地方政府财力的来源之一，但是地方政府仍然需要自主的财政收入权力，因为中央政府的转移支付是基于全国的财力均衡分配和国家整体需要的考虑，不可能完全兼顾地方的差异性支出。地方政府财政的多样性必然需要地方财政在收支两个方面都要体现地方特色，地方政府拥有一定的税收自主权无疑是符合上述要求的。

    马斯格雷夫从财政的资源配置、收入分配与经济稳定三大职能出发，认为地方政府缺乏充足的财力和经济主体的流动性，后两个职能应由中央政府负责，而资源配置职能则应根据各地居民的偏好不同而有所差别，由地方政府负责更有利于经济效率的提高和社会福利水平的改进。他的思想逐步演化出下述最优分税原则：

    1.对于具有高度流动性要素的课税，其课税权应集中于中央，非流动性要素的课税应保留在地方；

    2.以调节收入再分配为目的的税种，如累进的所得税，宜由中央政府课征；

    3.用以贯彻经济稳定政策的税种和具有收入周期性不稳定特点的税种宜划归中央；

    4.以居住地为基础征收的税收，如居住税、零售税更适宜划归地方政府；

    5.与利益或使用费相关的税种既适合于中央，也适于地方管理。此两种税费均按受益原则征收，受益关系明确，不易引起资源配置扭曲。

    但是，事实上很少有国家真正完全按照最优分税原则来设计地方税制。OECD公布的2008年版“收入统计”显示，在单一制国家的地方政府税收收入中，北欧国家和中欧部分国家的所得税份额较大，匈牙利以一般消费税为主，其他国家以财产税为主。在联邦制国家中，州政府大多以所得税为主要财源，以一般消费税为第二财源。比较特殊的是澳大利亚和墨西哥，前者以一般消费税为主要财源，后者以薪给税为主要财源。对于第三级政府，欧洲国家主要依靠所得税，其他国家以财产税为主(参见表1、表2)。

表1  单一制国家地方政府主要税种收入

占该政府税收总收入的比重(2006年)

资料来源：OECD，Revenue Statistics 1965-2007。

表2  联邦制国家地方政府主要税种收入

占该政府税收总收入的比重(2006年)

资料来源：OECD，Revenue Statistics 1965-2007。

    二、中国地方税现状

    我国现行地方税制是1994年税制改革后建立的，根据《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》(国发[1993]85号)的规定，地方的管理权限非常有限，除筵席税、屠宰税的开征、停征权在1994年下放给地方外，地方政府没有税收立法权(如开征新税的权力，调整税目、税率权力，开停征权力，制定税收优惠权力)，主要是负责具体的征管工作，部分地方税种如房产税、耕地占用税，省级政府可以制定实施办法。

    在税收收入方面，划分为中央政府固定收入、中央政府与省级地方政府共享收入和地方政府固定收入三部分。其后，虽经多次调整，但是大的基本框架没有改变。基本的倾向是：共享的范围在扩大，中央的份额在提高。目前的收入划分是：

    (1)中央固定收入：消费税、关税、船舶吨税、海关代征的增值税和消费税、车辆购置税；

    (2)共享收入：

——增值税：不包括海关代征的增值税，中央与地方的划分方式：基数部分为75：25，增量部分为1：0.3；

——营业税：铁路、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府；

——企业所得税：部分国有大型企业(三峡电站、国有铁路运输企业、国有邮政、国有海洋石油天然气企业、国家开发银行、中国农业银行、中国进出口银行、中国农业发展银行、中央汇金投资有限责任公司、中国建银投资有限责任公司等)缴纳的部分归中央政府，其余部分，中央政府分享60%，地方政府分享40%；

——外商投资企业和外国企业所得税：海洋石油、天然气企业缴纳的部分归中央政府，其余部分中央政府分享60%，地方政府分享40%；

——个人所得税：中央政府分享60%，地方政府分享40%；

——资源税：海洋石油企业缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府；

——印花税：股票交易印花税收入的97%归中央政府，其余部分和其他印花税收入归地方政府；

——城市维护建设税：铁路、各银行总行、各保险公司集中缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府。

    (3)地方固定收入：车船税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、烟叶税。

图1反映了地方税收增长率与中央本级财政收入(未扣除出口退税)和名义国内生产总值增长率的比较。从中可以看到，在最近9年中，地方税收的增速低于中央收入，并且波动较大，说明地方税收收入缺乏稳定性。图2是地税各税种2007年增长率，非常令人印象深刻的是土地类税种的高增长率。速度增长较快的几个税种，如土地增值税、印花税和资源税主要是在2005、2006、2007年的增长拉动，它们在这几年的增长率达到75.14%、36.82%和38.26%。这种态势反映了这些年我国房地产和证券市场行情高涨(印花税主要是证券交易印花税，2007年证券交易印花税占印花税的比重为88.66%)以及我国不断提高资源税税率的事实。这个结果正好印证了图1地方税收入缺乏稳定性的结果。

图1  地方税总收入增长率(%)

资料来源：2008年中国统计年鉴。

图2地方税各税种增长率(%)

资料来源：2008年中国统计年鉴

    图3反映了2007年地方政府税收收入的结构。从中营业税和增值税占了半壁江山，然后是企业所得税、个人所得税和契税。如果把契税、房产税、土地增值税、城镇土地使用税这几个与土地房地产相关的税种收入相加，总份额达到13.35%。

图3地方政府收入结构(%)

资料来源：2008年中国统计年鉴。

    三、地方税改革思路

    随着经济和财源的发展变化，税制改革已经变得越来越迫切，条件也越来越成熟。现有的中国政府间收入划分的分税制财政管理体制也越来越不适应形势发展的要求，需要配合税制改革同步进行。

    1.稳定以增值税和企业所得税为主的共享税制，完善转移支付制度。目前，营业税、企业所得税、个人所得税在地方税收入中占有重要地位，但是随着税制改革的深入，这种状况将被打破。营业税并入增值税是大势所趋；出于宏观调控和收入分配的考虑，个人所得税和社会保障缴款应成为中央税种，如此一来，地方税的税基必然大大缩小。而且，我国地方税的收入波动性较大，对土地房产交易税类的收入表现出明显的依赖。地方政府收入不稳定，非但不利于地方政府公共物品的均衡提供，而且容易冲击中央政府的政策措施的施行。所以，地方税改革首先应在规范各级政府事权范围的前提下，稳定以增值税和企业所得税为主要内容的共享税制，同时加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，测定各级政府的税源能力，按税源与履行事权需要的财力差额提供转移支付，提高一般性转移支付规模和比例。

    2.减少预算级次，实现分级管理。传统财政管理体制强调“一级政府，一级财政”，但是以不到20个税种对应我国五级行政体制，无法做到“一级政府，一级财政”。现实的情况是，财权上收、事权下移，造成大量的资金浪费和基层财政资金的困难。在新一轮体制改革中应突破“一级政府，一级财政”的束缚，减少预算执行的级次，取消市(区)级和乡级财政，从制度上根本解决基层财政的困难。

    3.赋予省级政府一定的税收立法权。是否在一定程度上应赋予地方政府在税收领域内的立法权限是长期以来不断争论的问题。国际上，既有法国、日本等地方税权极为有限的国家，也有美国、加拿大等地方政府拥有较大税权的国家，没有统一的模式。然而，财政联邦主义理论实际上暗示，如果一国的地域差异越大，不同地域之间公众的需求差异越大，分税制的合理性就越充分，分税就应越彻底。显然，我国的情况是较为符合理论描述的。因此，应当根据权责对等的原则，赋予省级政府一定的税收立法权，地方税由地方参照中央税立法，让地方拥有法定的固定收入来源和财力保障，因地制宜地提供符合当地需要的公共物品。

    4.调整地方税种结构。未来我国现行的地方税种结构会面临重大的调整，现在的主体税种大多将转移给中央，地方税改革需要解决新的地方主体税种问题。根据财政联邦主义理论和OECD的统计数据，是否可以这样建构新的地方税种体系：在省级政府层次，增值税、企业所得税和个人所得税仍然作为共享税存在，中央可以适当提高分享比例，以满足中央政府职能的需要，同时给予省级政府开征在消费环节课征的特别消费税，如高尔夫等高档娱乐税，或者扩大目前我国的消费税目范围，然后把部分消费税部分税目的开停征权、税率调整权转移给省级政府执行。在县级政府层次，重点做好物业税改革。

    5.加强和方便税收征管。分税制财政管理体制的税种归属还应考虑加强和方便税收征管。大部分地方税种收入额不大，如果征管成本很高甚至超过税收额，那么该税种没有存在的必要。所以，征管的考虑应成为地方税体系设计的重要内容，应方便税务机关进行税收征管和纳税人履行纳税义务。

参考文献：

〔1〕李冬梅.完善地方税制是化解地方财政困境的当务之急.税务研究，2007(10).

〔2〕Richard M.,2008, Tax Assignment Revisited, Bird, SSRN-id1273810.

〔3〕刘佐.地方税制度的改革.财政研究，2006(9).