河南省财政科学研究所
内容提要：在国际金融危机的冲击下，我国经济形势日趋严峻，就业问题突显。本文通过考察发达国家在促进就业方面的成功经验，从财政角度探索有效发挥宏观调控职能和作用、促进我国就业的有效途径，更好地推动我国社会经济的协调发展。
关键词：促进就业 财政政策 国际经验 启示
受国际金融危机影响，我国经济增长放缓态势更加明显，对就业的拉动作用逐步减弱。据人力资源社会保障部预计，2009年全国城镇登记失业率将在4.6%左右，高于2008年的4%。另据中国社科院测算，2009年我国实际失业率可能接近10%，超过国际公认的7%警戒线。就业不仅是民生之本，也是关系到我国经济发展和社会稳定的重大战略问题。因此，在当前和今后一个时期我国面临日益严峻的就业形势下，充分发挥财政政策在稳定就业、扩大就业中的积极作用显得尤为重要。发达国家十分重视发挥财政在促进就业中的作用，采取了多方面的政策措施，拉动就业的增加。
一、发达国家促进就业的财政政策措施
发达国家主要从两个方面发挥财政在促进就业中的作用：一是实施适当的财税政策刺激经济增长，拉动就业能力的增加；二是出台就业扶持政策，直接促进就业和再就业。
(一)运用财税政策刺激经济增长，增加就业岗位
发展经济是扩大就业的根本途径。各国普遍运用财政税收政策，通过税收优惠、提供优惠贷款等多种方式，刺激经济增长，带动就业岗位的增加。
1.税费优惠政策。发达国家经常采取对中小企业实行低税率及社会保险费优惠政策以减轻企业负担，创造就业机会。1998年，日本政府增加投资17万亿日元，减免企业税收6万亿日元，创造了100万个就业岗位。2008年以来，美国政府为应对次贷危机带来的负面影响，宣布减税1600亿美元，其目的在于降低企业税负，刺激投资和增加就业机会。英国政府连续削减公司所得税税率，将年产出低于30万英镑的小企业公司税率由24%降低到20%这一历史最低水平(大企业税率30%)。此外，对失业人员自谋职业开办的微型企业，自开办之日起给予免征1~3年企业所得税。欧盟对劳动密集行业实行低增值税税率的尝试。欧盟理事会规定，低税率的试点范围被严格限制在小规模修理修配服务业、私人住宅翻修装璜、家政服务、美容美发服务等劳动密集行业中。低税率试点对欧盟就业格局产生了非常积极的影响，研究表明，低税率试点行业新增就业岗位达到20万个。法国对企业以无限期合同雇用第一名失业人员，准其免缴2年的社会保险费；如以全日制或非全日制合同雇用第二或第三名失业人员，则准其免缴1年的社会保险费。
2.为中小企业提供优惠贷款。中小企业是吸纳就业的主体。西方国家虽然发展程度不同，但中小企业占全部企业的比重一般在95%以上。所以，解决就业问题实际上就是促进中小企业发展问题。各国为扶植中小企业发展采取了多项政策。美国专门成立了小企业管理局，为中小企业免费提供信息和咨询服务，并以直接贷款和协调贷款方式提供资助。凡中小企业家直接向银行申贷未果，只要有经营经验，有技术，都可向小企业管理局申请贷款担保。目前，小企业管理局担保的资金，最高可占中小企业每笔贷款的75%。为解决中小企业贷款融资难问题，英国专门成立了小企业管理局和小企业基层联络中心，简化小企业注册手续，为小企业提供小额贷款担保服务。为鼓励发展小企业，德国设立了“欧洲复兴计划特殊资产基金”。德国政府规定，如果在东部地区创办小企业可优先获得贷款。1996年，韩国政府设立了中小企业管理局，专门负责支持中小企业的发展。韩国中小企业管理局不仅对中小企业的资金、技术、发展方向等给予指导和扶持，还对国会和政府部门制定的中小企业政策提出意见。政府以支持中小企业1万亿韩元的启动资金为基数，加倍拨款至2万亿韩元，帮助中小企业进行业务调整。日本建立了“中小企业金融公库”、“国民金融公库”、“商工组合中央金融公库”等全国政策性金融机构，专门向缺乏资金但有市场、有前途的中小企业提供资金支持。
(二)出台就业扶持政策，直接促进就业和再就业
1.政府举办公共工程创造就业岗位。在失业高峰期，许多国家除了按财政年度正常拨款外，还安排专项拨款，通过政府举办环保、绿化、社区服务、文物修缮、基础设施维修维护等公共工程，增加就业岗位。英国政府1998年~2002年累计拨付35亿英镑专项资金举办公用事业，支持“五年促进就业计划”。2000年，韩国政府实施了投资11.5亿韩元 的“积极的创造工作岗位计划”，帮助61万低收入者和长期失业者实现了再就业。2002年，德国政府开始实施“东部促进就业之桥”计划，向东部地区投资10亿欧元建设公共工程，创造了1万个工作岗位。澳大利亚规定，参加公共工程的失业青年可继续领取失业津贴，每两周还可以得到20.8澳元的补贴。美国新任总统奥巴马最近公布了总额高达7870亿美元的经济刺激计划。这项经济复兴计划将启动50多年来美国最大规模的基础设施建设、学校硬件升级、医疗状况改进和宽带网普及活动，预计挽救或创造至少400万个就业岗位。
2.重视就业培训和就业服务。对失业者进行有效的培训，并提供高质量的就业服务，是促进就业的重要措施。美国前总统布什提出的2003年度预算计划中，大大加强了对就业培训的财政支持。政府用于就业和再就业培训方面的款项达到90多亿美元，每年培训100多万失业人员。联邦政府财政还对与企业联合为失业青年提供培训实习机会的学校予以扶持，每年资助2.8亿美元。日本政府规定参加政府劳动管理部门举办的就业培训者，均可得到80%的培训费用补贴。德国的职业培训可分为职前培训、再就业培训和在职培训三大类，接受培训者可获得生活补贴、培训费用补贴。澳大利亚则实行政府购买就业服务成果的机制，政府通过招标同就业服务机构签订合同，并对合同的履行情况进行监管。仅2000年-2003年，政府就拨付30亿澳元用于购买就业服务成果。
3.对招用失业者的企业实行就业补贴。一些国家对企业招用失业者采取多种形式的补贴措施。英国对雇用25岁以上的长期失业青年6个月以上(其间每周工作30小时以上)并给予培训的雇主，给予每周40到75英镑的工资补贴和750英镑的培训补贴；对失业青年参加志愿工作队或环保工作队的，提供6个月求职津贴和交通津贴。日本政府对效益不佳企业在其内部安置富余人员提供为期一年的工资补贴，补贴标准为工资额一半；对转产、重组企业提供一次性就业稳定特别补贴，安置5-9人补贴150-250万日元，安置10-19人补贴300-500万日元。此外，日本还对大规模提供就业岗位的企业给予开发补贴。德国对招用长期失业者的企业提供政府补贴，补贴标准为再就业者工资一半，补贴期限最长为2年。法国政府规定，三年内新增6名员工以上的中小企业，每名新增员工由地方政府补贴1.2-1.5万法郎。美国联邦政府要求各州设立就业补助项目，对招用就业困难失业者的企业，按提供的岗位给予就业补贴。
4.鼓励自营就业和创业。近年来，为了增加就业岗位，拓展就业空间，许多国家还积极改变传统的就业方式，对自营就业者提供一定的资金支持和税收优惠条件，鼓励以创业促进就业。意大利政府2000年推出了“荣誉贷款”计划，向适合从事自营就业的人员提供专门的培训，对创业计划提供可行性论证，并提供一定的开业贷款。美国对失业者自营就业提供启动资金和相当于失业津贴标准的生活补贴。英国对自营就业或找到稳定工作的50岁以上的失业者给予每周60英镑，共计52周的政府免税就业津贴，期间还可提供750英镑的一次性培训补贴。德国政府对失业人员创办企业，给予两万马克的资助。同时，政府也鼓励从业者、正在接受培训者以及闲散人员独立开业。凡投资额在12万德国马克以下的企业，拥有所需投资额12%以上的自有资金即可获得补助资金，最高额可占总投资的三分之一。
5.对特殊群体和特别困难地区提供就业援助。各国政府在促进就业的过程中，普遍对特殊群体就业和特别困难地区就业采取特殊措施。英国政府通过“五年促进就业计划”，为40多万长期失业青年、50岁以上失业者等就业困难群体提供特别就业服务。瑞典政府对由社团或基金会出资创办安置残疾人就业的企业提供50%的经营补贴，对雇用残疾人或其他特困群体半年以上的企业提供105%的工资补贴，对由高失业地区向经济发达地区流动的求职者提供就业迁徙补贴。日本对在就业特别困难地区开办企业者，提供奖励性补贴，第一年补贴企业所雇用人员工资的1/4，第二年补贴1/6，第三年补贴1/8。
二、对我国的启示
它山之石，可以攻玉。在借鉴发达国家运用财政手段促进就业成功经验和做法的基础上，结合我国就业困难群体持续扩大、失业压力逐步增加的具体国情，应充分发挥财政在促进就业和再就业中的作用，以有效缓解我国近期面临的就业压力。
(一)充分发挥财政政策保持增长、拉动就业的积极效应
今后一段时间，要通过继续实施“扩内需、保增长、促发展” 的积极财政政策，保持国民经济较快增长，提高经济增长对就业的拉动。一是发挥政府投资和重大项目带动就业的作用。政府通过举办重大基础设施建设、农村基础设施建设、保障性安居工程建设、生态环境建设、地震灾区灾后重建等，千方百计增加就业岗位。政府投资和重大建设项目的确定，要把增加就业岗位和优化配置人力资源作为项目投资建设的基本要求；二是通过增加对城市和农村低收入群体财政补助规模，继续提高企业退休人员基本养老金水平，进一步健全社会保障体系，继续增加农民收入等保障和改善民生的措施，稳定和改善城乡居民的消费预期，促进消费需求，从而刺激经济增长并拉动就业增加。
(二)大力构建促进就业的公共服务体系
针对我国受国际金融危机影响出现农民工回流返乡、企业下岗职工增多、毕业大学生就业难的问题，财政部门要加大和完善对公共就业服务体系的投入。要根据劳动力供求市场变化和产业结构调整的需要，逐步建立完善的就业服务信息系统，组织开展职业介绍、就业指导、就业培训、创业辅导等全面的公益性就业服务，有效地提高劳动者就业、创业和职业转换能力。
1.加强职业技能培训。为了完善和优化公共就业服务职能，政府应拓宽培训渠道，创新培训机制，提高资金使用的绩效。一是拓宽职业技能培训的辐射面。要将政策扶持对象扩大到所有需要人员，为返乡农民工、企业下岗职工、大学毕业生等劳动者提供多层次、多形式、普惠化的就业、转岗培训；二是创新培训机制。各级财政可以向就业困难人员发放培训券，由持券人员在本辖区范围内自主选择定点培训机构，接受培训。为降低特困群体的培训成本，可根据本地实际情况，对享受城市最低生活保障和农村贫困家庭的就业困难人员除给予免费培训外，在培训期间还可按一定标准发放生活补贴。三是要提高资金使用绩效。为使受训人达到一定职业技能标准和要求，财政应把一次性培训补贴调整为分阶段给予补贴。在一些特殊领域或者针对特殊人群，还可以尝试开展公共就业服务外包试点工作，以减少政府在公共就业领域的成本支出。
2.健全就业服务信息网络。为打破劳动力市场的分割，政府应开办覆盖全国的就业服务信息网，在调查掌握返乡农民工、企业下岗职工、大学毕业生情况的基础上，充分利用现代化手段免费为返乡农民工、企业下岗职工、大学毕业生等提供平等、充分的信息与指导服务，包括提供最新职业供求信息，发布职业培训信息，面向各类就业困难人员提供职业决策咨询和就业援助服务等。
(三)加大对中小企业的财税扶持力度
目前，中小企业提供的就业岗位约占全国城镇就业岗位总数的85%，所以政府应将投入重点放在扶持中小企业的各种政策措施上。
1.加强对中小企业的融资支持。要加大政策性金融对中小企业的扶持，健全中小企业担保贷款的措施，消除制约中小企业发展的瓶颈障碍，为中小企业生存和发展创造有利的环境。政府成立贷款担保基金及小额贷款公司，通过提供快捷、低息的小额担保贷款，使更多的贷款资金用于生产、销售领域周转，有效增加中小企业吸纳社会劳动力就业的机会。尤其要发挥财政政策引导作用，使受益于小额担保贷款而增加的岗位定向吸收失业人员。对中小企业当年新招用失业人员达到企业职工总数一定比例的，可以由财政给予企业奖励，并按一定标准提高企业的担保贷款额度。由此形成资金支持——产业发展——人员就业的良性循环。
2.对中小企业实行结构性减税。为充分发挥中小企业吸纳劳动力的稳定作用，应逐步完善对中小企业的税收优惠政策。主要措施包括：一是对新办中小服务企业实行以产业和技术政策为导向的税收鼓励政策，对直接为生产服务的服务型企业设置较低一档的公司所得税税率；二是向劳动密集型企业实施一定的增值税优惠倾斜，使大部分劳动者有机会、有条件、有能力就业。可以考虑降低劳动密集型企业的增值税税率，以及对劳动密集型企业工人工资按工资额抵扣一定比例的增值税税款；三是适度提高部分劳动密集型企业的出口退税率。按照财政部出台的《关于调低部分商品出口退税率的通知》规定，从
3.完善失业保障，促进就业功能。为积极促进就业、再就业，在失业保险基金有结余的地方，应在国家规定的范围内适当提高失业保险基金用于就业资金的比重，把失业保险机制与促进就业机制有效结合起来，增加就业与失业的缓冲带。为稳定企业现有在职员工的数量，应对采取缩短工时、轮班工作、在岗培训、转岗培训等多种办法而不减员的劳动密集型及服务型企业，按单位内部富余职工转岗安置和转岗培训人数，用失业保险基金给予适当的稳定岗位补贴。此外，为鼓励企业吸纳就业困难人员，对招用就业困难人员，与其签约一年以上劳动合同并按时缴纳社会保险金的中小企业，可按实际招用人数给予新增就业岗位补贴，加大就业困难人员安置力度。
(四)完善以创业促就业政策
创业是带动就业人数大幅增加的重要途径，平均一个创业者可以创造8个就业岗位。我国应逐步完善包括创业融资、贷款贴息、创业咨询、创业培训、税费减免、信息服务等内容的创业服务体系，进一步发掘创业专项基金在促进创业方面的潜力。政府要积极创建创业园区等创业孵化基地，减轻创业者的额外投资压力，为创业者提供良好创业环境。要不断开发和充实创业项目库，大力向社会公开征集风险小、投资少、易操作、见效快并具有较好市场前景的创业项目，供创业人员选择，不断增强创业项目承载能力。要推动政府与企业、高校合作，以政府补贴形式遴选一批合适的单位作为创业见习基地，为创业人员提供切实可行的创业机会。
参考文献：
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