孙洪波/中国社会科学院

 

内容提要：拉美是全球最早推广PPP模式的发展中地区之一，历经二十多年的改革探索和政策实践，在吸引私人资本参与地区基础设施、公共服务等领域建设方面取得了显著成效，同时也积累了丰富的政策经验和教训。本文总结梳理了拉美国家推行PPP模式的主要政策特点、成功经验及政策短板，对当前我国进一步完善PPP相关政策有重要的启示意义。

关键词：PPP模式  拉美国家  财政治理  社会资本  政策启示

 

近年来，巴西、墨西哥、阿根廷等拉美国家为刺激经济复苏，掀起推行政府和社会资本合作（PPP）模式热潮，大力吸引国内外私人资本参与本国基础设施、公共服务等领域建设，并取得了显著成效。与此同时，拉美国家在推行PPP模式过程中也积累了丰富的政策经验和教训，对当前我国进一步完善PPP相关政策具有重要启示意义。

一、拉美国家推行PPP模式主要政策特点

拉美是全球最早推广PPP模式的发展中地区之一，起始于20世纪90年代初，历经二十多年的改革探索和政策实践，主要有以下显著特点。

（一）财政压力倒逼，基建投资采用新模式

上世纪八九十年代，拉美国家频繁爆发债务金融危机，传统上以政府为主导的基建投资模式已不可持续；同时因政府财力不足，基建投资历史欠账过多，严重抑制了经济增长潜力释放。由于PPP模式既能降低政府债务负担、缓解财政支出压力，又能满足政府通过政策创新加大基建投资力度的愿望，这一模式开始广受地区国家青睐。新世纪前十年，拉美国家经历大宗产品繁荣周期，政府财力较前增强，普遍以PPP模式加大基建投入。近年来，拉美国家为刺激经济增长，再次掀起PPP模式推广热潮，不断完善政策并出台配套改革举措，以吸引国内外私人投资加速本国基建、公共服务等领域建设。

（二）推行国家众多，适用领域日益广泛

从国别数量看，截至目前，拉美共有21国采用PPP模式，其中19国有专门立法、17国设有专门推广或监管机构[1]。智利是最早推行的拉美国家，也是全球推行最为成功的国家之一。从适用领域看，拉美国家推行领域由传统的公路、机场、电力、港口、垃圾处理等基建领域正逐渐向医疗、教育、文化等公共服务领域拓展。2019年4月，美洲开发银行（IDB）等国际机构发布拉美PPP模式最新评估报告，从体制构架、监管能力、融资机制、投资环境等5大项类、20多个具体指标对拉美国家PPP模式发展环境综合评估（见表1）。该报告认为，智利、巴西、墨西哥、秘鲁和哥伦比亚为推行PPP模式条件成熟国。

表1  拉美国家PPP模式发展环境评估

体制构架	监管能力	政策成熟度	投资环境	融资机制
1、政府部门职能分工明确程度； 2、监管机构设置及其稳定性； 3、项目库建设； 4、政府相关部门政策透明度； 5、政府相关部门责任性。	1、项目甄选条件和标准； 2、招标及合同谈判的公平性和透明度； 3、政府部门间政策协调能力； 4、合同分歧或争端解决机制。	1、推广政治意愿； 2、推广经验适用性； 3、政策完善机制的开放性； 4、合同条款变更或再谈判频率。	1、整体营商环境评估； 2、PPP相关政策有效性、可持续性； 3、市场竞争激烈程度； 4、国有化风险。	1、财政风险评估； 2、资本市场融资能力； 3、机构投资者和保险市场发育程度； 4、货币金融市场稳定性。

资料来源：根据美洲开发银行（IDB）、经济学人智库（EIU）联合发布的2019年拉美PPP模式发展环境报告整理。

 

（三）规模蔚为大观，具体形式灵活多样

据世界银行全球私人参与基础设施（Private Participation in Infrastructure, PPI）投资数据库，1990年-2018年巴西、墨西哥等国私人资本参与的基建融资项目分别为967个、 328个，项目总投资分别为4052.32 亿美元、876.68亿美元（见表2）。其中，2018年巴西、墨西哥两国在建PPP项目分别为41个、24个，项目投资额分别为60.01亿美元、46.28亿美元，主要集中在新能源、交通、通讯等领域（见表3）。目前，拉美国家采用的PPP模式主要以特许经营为主，如智利的公路、阿根廷的水务、巴西的电力等多采用特许经营方式；墨西哥、委内瑞拉等国油气行业采用了服务合同模式。

表2  1990年-2018年部分拉美国家私人资本参与基建项目情况

资料来源：根据上述拉美国家政府网站、世界银行、美洲开发银行等机构资料整理，数据为不完全统计，主要为联邦政府执行项目。

 

表3  2018年部分拉美国家在建PPP项目情况

资料来源：世界银行全球私人参与基础设施（Private Participation in Infrastructure, PPI）投资数据库整理。网址：https://ppi.worldbank.org/en/visualization，数据为不完全统计，主要联邦政府项目。

 

（四）体制日臻完善，管理模式多样

目前，拉美国家PPP管理体制大致有三类模式（见表4）。第一类以智利为代表的集权模式，该国公共工程部设有PPP专门办公室，负责项目规划、推广、协调和监督。第二类以墨西哥为代表的分权模式，行业主管部门负责各自领域的规划、执行和监管。第三类以巴西为代表的混合模式，该国规划、预算和管理部负责项目前期评估，行业主管部门负责具体执行。此外，拉美国家普遍在财政部或发展规划部设立PPP专门机构，具体承担项目规划、预算、融资及债务评估等政策职能。

表4  拉美主要国家PPP模式管理体制及职能

资料来源：根据拉美国家政府机构网站、世界银行、美洲开发银行等国际机构资料整理。

 

（五）政策开放度高，国际机构参与度高

由于拉美国家政策开放度较高，世界银行、国际货币基金组织、美洲开发银行等国际金融机构长期以来不断向拉美推广PPP政策理念和实践经验，在提供基建贷款融资时，鼓励拉美国家采用PPP模式，以提高项目治理能力和资金使用效率。与此同时，美欧的金融、建筑等领域跨国公司普遍看重拉美基建和公共服务领域商机，凭借其技术、融资、管理等优势，纷纷参与拉美国家启动的PPP项目，这也在很大程度上助推了PPP模式在拉美的推广。

二、拉美国家推广PPP模式主要成功经验

拉美国家多年来推广PPP模式成效显著，填补了本国基建投资和公共服务供给不足的部分缺口，也弥补了所面临的财力不足、专业技术、管理经验上的发展短板。总体看，拉美国家推广PPP模式积累了不少成功经验。

（一）政府推广政治意愿强烈

拉美国家联邦政府不断更新或完善相关立法、政策和操作指南，较好地保持了政策延续性。同时地方政府亦积极配合、参与政策和项目推广，据美洲开发银行不完全统计，近年来巴西大约85%的PPP项目由州、市级政府负责执行完成，墨西哥约50%的PPP项目由地方政府完成操办。目前，巴西、墨西哥、阿根廷、秘鲁等拉美主要国家均把PPP模式纳入国家发展规划或基础设施建设计划之中，希望继续利用PPP模式在财政治理、融资机制、商业模式上兼具的诸多优势，大力吸引国内外私人资本参与本国基建和公共服务项目建设。

（二）推广和监管依法而行

截至目前，拉美19国已升级完善或出台PPP模式相关立法，部分国家更新特许经营法，或就PPP模式专门立法（见表5）。在立法层级上，联邦、州和市三级政府层面一般都有相应立法，同时配套出台PPP项目操作指南。在立法内容上，主要涉及PPP模式适用领域、政府间职能分工、监管框架、融资机制、政策透明度等主要内容。如巴西、智利等国联邦政府立法完备，为地方政府推广PPP模式提供了良好的司法框架和保障。秘鲁PPP模式立法注重吸纳国际上最佳实践，进一步优化PPP项目招标过程，明确界定财政部与政府投资促进机构相关职责，以提升本国PPP政策实施和监管能力。

表5  拉美主要国家PPP模式相关立法情况

资料来源：根据拉美国家政府网站、世界银行、美洲开发银行等机构资料整理。

 

（三）制度和能力建设并重

多数拉美国家能够根据法定事权和财权划分原则，建立同本国政治经济体制相适应的PPP管理模式。在项目决策上，巴西、墨西哥等国广泛使用成本-收益分析、物有所值（Value for money）、最低收入现值（Least Present Value of Revenues）等多种项目评估方法。在合同变更、争端解决机制上，加强监管能力建设，确保政府、投资者和消费者三方利益均能获得有效保护。如智利针对PPP项目投资争端，在付诸法律之前，可先由设立的仲裁机制协商解决投资或合同分歧。目前，拉美国家更加重视政府间的政策协调，以提高项目规划、融资、建设及运营等环节效率。

（四）加大融资支持和项目收益保障力度

在初始投资上，拉美国家政府融资支持方式一般包括贷款、担保、成立专门基金、参股或组建财团等多种形式（见表6）。据美洲开发银行报告，商业银行、债券融资、国内外开发性金融机构分别占拉美国家PPP项目融资的39%、30%、19%[2]。巴西、墨西哥借助国有金融机构或设立基础发展基金，为PPP项目提供融资支持。智利依靠本地资本市场融资，发行本币债券，吸引国内养老金机构投资者和跨国银行或财团参与PPP项目融资。在收益保障上，巴西、智利、秘鲁等国对部分PPP项目采取项目最低收益担保机制。巴西、哥伦比亚等国对PPP项目还设有最低投资门槛，私人投资者收入来源为收费或政府适量财政补贴。

表6  拉美主要国家PPP项目政府融资支持机制情况

资料来源：根据拉美国家政府机构网站、世界银行、美洲开发银行等国际机构资料整理。

 

（五）注重借鉴吸收外部政策经验

长期以来，巴西、墨西哥、阿根廷等国普遍同世界银行、美洲开发银行等国际金融机构建立了密切的合作关系，接受了大量有关PPP模式新理念、政策实践和技术操作方面培训，为推广PPP模式提供了能力建设支撑。智利、哥伦比亚、秘鲁等国看重对英国、澳大利亚等欧美发达国家的PPP模式经验借鉴，尤其在合作规划和监管能力方面，加强政策经验学习并在国内加以推广，同时还注重引入国际财团、跨国公司参与重大项目建设，助力本国推广PPP模式。

三、拉美国家推广PPP模式的主要教训

拉美国家多年来在推行PPP模式过程中，也存在一些不足之处，面临不少体制、政策、具体操作等方面的薄弱环节，且具有一定普遍性，特别值得关注。

（一）体制运行效率有待提高

一些拉美国家对PPP项目采用跨部门、分段多头管理体制，程序复杂冗长、效率偏低，项目建设耽搁或延期成为普遍现象。部分国家的政策粗放宽泛，有关PPP模式立法的完备性存在不足，有的国家立法繁琐复杂，交叉使用特许经营法、政府采购法、合同法、投资法等多部法律法规，加之受联邦体制上的政治约束，结果导致政策协调困难，私人投资者更是担忧项目投资、建设及运营等环节存在司法风险。

（二）收益风险分担难以匹配

多数拉美国家迫于自身财力不足，政府希望社会资本参与PPP项目的规模、比重越大越好，并尽可能将项目投资风险转移给投资者。与此同时，项目因收益风险结构、合同条款设计不合理，缺乏必要、充足的风险担保以及激励和收益保障机制，不少项目对私人投资者的吸引力大打折扣，参与动力不足。如近年来巴西、哥伦比亚等国在交通领域的PPP项目落实情况不尽人意，有时出现项目招标难、投资落地难等多重困境。

（三）合同条款变更谈判频繁

由于拉美大、中型基建PPP项目合同周期最低平均年限25年左右，期间通货膨胀、汇率波动、再融资等经济风险难以精准预估，同时建设、运营过程中也易出现环境、地质等不可抗力风险，导致投资者和政府就风险分担问题进行再谈判。据OECD统计数据，拉美国家在交通、供水、电力等领域的PPP项目大约30%出现再谈判情况，涉及合同期限变更、收费标准、营运管理、追加投资等事项或条款。

（四）争端解决机制存在缺陷

拉美国家在PPP合同争端解决机制上普遍较为薄弱，目前已成为影响有关国家投资风险评估的重要因素。部分国家虽明确了仲裁或其他解决机制，但还不够完善，一旦项目在工程质量、技术标准、债务税收、收费调整等方面出现合同执行分歧，往往导致政府和投资者频频就合同条款再谈判。投资者为寻求更多利益保护，常常付诸于国际仲裁或司法机构。世界银行国际投资争端解决中心，近年来积累不少有关墨西哥、阿根廷等拉美国家在供水、电力等领域的特许经营合同纠纷案件。

（五）高端专业人才储备不足

拉美多国推广PPP模式受到专业人才不足的制约，尤其影响到政府在项目规划、合同设计、融资创新及政策监管等方面的能力建设。巴西、墨西哥、阿根廷等国政府在立项评估、融资安排、合同管理等具体操作环节，亟需相关领域高端人才提供专业化服务；哥伦比亚等国地方政府缺乏基础设施规划以及同市场、投资者沟通能力，秘鲁行业主管部门在监管能力、合同管理上缺乏专业队伍。

（六）项目涉腐问题较为严重

拉美基建领域长期以来腐败问题根深蒂固，近年多起重大涉腐案被曝光后，给一些国家推广PPP模式带来了不少负面影响。如巴西最大建筑公司奥德布雷希特因涉腐案被调查，其他多家建筑公司也卷入了该案，导致巴西PPP市场面临洗牌重组。哥伦比亚交通领域部分项目因涉嫌腐败案，多个PPP合同被取消，投资者对哥伦比亚PPP市场信心仍处于恢复之中。目前，拉美国家为推广PPP模式获得更多政治支持，普遍加强PPP项目招标透明度建设。

四、拉美国家推广PPP模式对我国的政策启示

拉美国家推行PPP模式取得了显著成效，既积累了丰富的实践经验，也暴露了不少政策短板。为进一步发挥PPP模式对稳投资、补短板的积极作用，我国可适当借鉴吸取拉美国家的经验教训，创新我国公共产品和服务供给方式。

（一）依从国情，建章立制

一是从我国国情体制出发，构建相配套的管理体制模式，考虑设立相关专业监管机构并明确职能分工。二是推动有关PPP立法工作，做到推广有法可依，依法依规履行项目决策和投资管理程序。三是强化法制和市场观念，政府要扮演好既是项目参与者，又是监管者的双重角色，以良好的法制、政策、市场和监管环境，继续稳妥推行PPP模式。

（二）循序渐进，因地施策

一方面，客观评估PPP模式推广成效，在推行策略上循序渐进，针对各地方不同发展阶段、政策实施能力差异，同时结合不同行业领域特点，进行因地施策、分类施策；另一方面，全面深入分析当前PPP项目投资运行的新情况、新问题，客观评估存在的各类挑战，如政府可能面临的隐性债务、财政成本等，进一步有针对性地完善或更新相关政策。

（三）注重协调，提高效率

一是依据财权事权对等原则，加强政府内部及部门间协调配合，在项目规划、融资机制、政策执行等方面加强沟通和政策协调。二是严格开展PPP项目可行性论证和审核工作，建立和完善项目利益相关方的协调工作机制，确保投资者和公众利益均能有效保障。三是确保环节顺畅，在项目甄选、招标评审、投资融资安排、政府采购等环节有效对接，助力提高项目执行效率。

（四）创新融资机制，合理设计风险分担

一是推动融资便利化制度建设，通过股权、贷款和担保等多种方式，为条件成熟的PPP项目融资支持；二是根据不同行业领域特点，探索投资者收益保障机制，以使用者付费、财政补贴或两者兼而有之。三是完善中央和地方的PPP基金运行机制，确保资金来源渠道多样化，鼓励适当吸引外国资本参与。四是结合地方债政策，鼓励发行项目债券，同时可考虑尝试资产证券化等金融工具。

（五）通盘考虑、能力建设优先

一是完善项目库建设，严格项目评估甄选，招投标公开透明，加强项目合同管理，对项目实施动态信息监测，注重项目绩效评价。二是制定项目操作指南，制定规范项目流程，鼓励探索灵活多样的PPP具体形式，开展示范项目建设。三是重视开展专业培训，大力培养政府在投融资、合同变更、项目后评估、争端解决等领域高端人才。四是大力开展国际交流合作，从我国实际出发，借鉴国际机构、欧美及新兴市场观国家的政策经验。

 

参考文献：

〔1〕Allan T. Marks，Public-Private Partnerships: Navigating the Waters in Latin America，Latin American Law & Business Report，Volume 18, Number 4, April 2010.

〔2〕Cesar Queiroz, Gaston Astesiano, An Overview of the Brazilian PPP Experience from a Stakeholders’  Viewpoint, Inter-American Development Bank,  Washington DC, March 2014.

〔3〕Eduardo Engel，Ronald Fischer，Renegotiations in Public-Private Partnerships: Theory and Evidence，The International Transport Forum Discussion Paper No 2014-17，OECD，2014.

〔4〕Inter-American Development Bank,Support for Public Private Partnership Infrastructure in Colombia, IDB,Washington DC, 2013.

〔5〕Marianne Fay, Luis Alberto Andres, 2017 Rethinking Infrastructure in Latin America and the Caribbean—Spending Better to Achieve More，Washington DC: The World Bank, Washington DC, 2017.

〔6〕Philippe Marin, Public-Private Partnerships for Urban Water Utilities, World Bank,Washington DC, 2009.

〔7〕The Economist Intelligence Unit，Evaluating the environment for public-private partnerships in Latin America and the Caribbean: The 2019 Infrascope，EIU，New York，2019.

〔8〕World Resources Institute，Private Investment in Public Transport: Success Stories from Brazilian Cities，Washington DC，2015.

〔9〕World Bank, Best Practices in Public-Private Partnerships Financing in Latin America: the role of guarantees，Washington DC，2012.

〔10〕World Bank, Private Participation in Infrastructure(PPI): 2017 Annual Report, Washington DC，2018.