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拉美国家推行PPP模式的经验教训及政策启示
时间:2020/1/8 16:33:32    来源:地方财政研究2019年12期      作者:孙洪波

孙洪波/中国社会科学院

 

内容提要:拉美是全球最早推广PPP模式的发展中地区之一,历经二十多年的改革探索和政策实践,在吸引私人资本参与地区基础设施、公共服务等领域建设方面取得了显著成效,同时也积累了丰富的政策经验和教训。本文总结梳理了拉美国家推行PPP模式的主要政策特点、成功经验及政策短板,对当前我国进一步完善PPP相关政策有重要的启示意义。

关键词:PPP模式  拉美国家  财政治理  社会资本  政策启示

 

近年来,巴西、墨西哥、阿根廷等拉美国家为刺激经济复苏,掀起推行政府和社会资本合作(PPP)模式热潮,大力吸引国内外私人资本参与本国基础设施、公共服务等领域建设,并取得了显著成效。与此同时,拉美国家在推行PPP模式过程中也积累了丰富的政策经验和教训,对当前我国进一步完善PPP相关政策具有重要启示意义。

一、拉美国家推行PPP模式主要政策特点

拉美是全球最早推广PPP模式的发展中地区之一,起始于20世纪90年代初,历经二十多年的改革探索和政策实践,主要有以下显著特点。

(一)财政压力倒逼,基建投资采用新模式

上世纪八九十年代,拉美国家频繁爆发债务金融危机,传统上以政府为主导的基建投资模式已不可持续;同时因政府财力不足,基建投资历史欠账过多,严重抑制了经济增长潜力释放。由于PPP模式既能降低政府债务负担、缓解财政支出压力,又能满足政府通过政策创新加大基建投资力度的愿望,这一模式开始广受地区国家青睐。新世纪前十年,拉美国家经历大宗产品繁荣周期,政府财力较前增强,普遍以PPP模式加大基建投入。近年来,拉美国家为刺激经济增长,再次掀起PPP模式推广热潮,不断完善政策并出台配套改革举措,以吸引国内外私人投资加速本国基建、公共服务等领域建设。

(二)推行国家众多,适用领域日益广泛

从国别数量看,截至目前,拉美共有21国采用PPP模式,其中19国有专门立法、17国设有专门推广或监管机构[1]。智利是最早推行的拉美国家,也是全球推行最为成功的国家之一。从适用领域看,拉美国家推行领域由传统的公路、机场、电力、港口、垃圾处理等基建领域正逐渐向医疗、教育、文化等公共服务领域拓展。20194月,美洲开发银行(IDB)等国际机构发布拉美PPP模式最新评估报告,从体制构架、监管能力、融资机制、投资环境等5大项类、20多个具体指标对拉美国家PPP模式发展环境综合评估(见表1)。该报告认为,智利、巴西、墨西哥、秘鲁和哥伦比亚为推行PPP模式条件成熟国。

1  拉美国家PPP模式发展环境评估

体制构架

监管能力

政策成熟度

投资环境

融资机制

1、政府部门职能分工明确程度;

2、监管机构设置及其稳定性;

3、项目库建设;

4、政府相关部门政策透明度;

5、政府相关部门责任性。

1、项目甄选条件和标准;

2、招标及合同谈判的公平性和透明度;

3、政府部门间政策协调能力;

4、合同分歧或争端解决机制。

1、推广政治意愿;

2、推广经验适用性;

3、政策完善机制的开放性;

4、合同条款变更或再谈判频率。

1、整体营商环境评估;

2PPP相关政策有效性、可持续性;

3、市场竞争激烈程度;

4、国有化风险。

1、财政风险评估;

2、资本市场融资能力;

3、机构投资者和保险市场发育程度;

4、货币金融市场稳定性。

资料来源:根据美洲开发银行(IDB)、经济学人智库(EIU)联合发布的2019年拉美PPP模式发展环境报告整理。

 

(三)规模蔚为大观,具体形式灵活多样

据世界银行全球私人参与基础设施(Private Participation in Infrastructure, PPI)投资数据库,1990-2018年巴西、墨西哥等国私人资本参与的基建融资项目分别为967个、 328个,项目总投资分别为4052.32 亿美元、876.68亿美元(见表2)。其中,2018年巴西、墨西哥两国在建PPP项目分别为41个、24个,项目投资额分别为60.01亿美元、46.28亿美元,主要集中在新能源、交通、通讯等领域(见表3)。目前,拉美国家采用的PPP模式主要以特许经营为主,如智利的公路、阿根廷的水务、巴西的电力等多采用特许经营方式;墨西哥、委内瑞拉等国油气行业采用了服务合同模式。

2  1990-2018年部分拉美国家私人资本参与基建项目情况

国别

项目数

总投资额

(亿美元)

重点领域

巴西

967

4052.32

电力、机场、港口、铁路、天然气管道、污水处理等领域

墨西哥

328

876.68

电力、公路、天然气管道、电信、污水处理等领域

哥伦比亚

185

468.94

公路、电力、港口、通讯等领域

秘鲁

153

381.27

电力、铁路、公路、港口、电信、天然气管道等领域

资料来源:根据上述拉美国家政府网站、世界银行、美洲开发银行等机构资料整理,数据为不完全统计,主要为联邦政府执行项目。

 

3  2018年部分拉美国家在建PPP项目情况

国别

项目数

总投资额

(亿美元)

代表性领域

巴西

41

60.01

太阳能、风电、输电等能源项目34个,公路项目3个,机场项目3个;污水项目处理1个。

墨西哥

24

46.28

太阳能、风能发电项目16个,城际高速公路项目5个,污水和垃圾处理项目3个。

哥伦比亚

7

20.4

城际高速公路项目4个,太阳能发电项目2个,城市污水处理项目1个。

秘鲁

6

64.76

水电、太阳能发电、输电项目4个,港口项目1个,污水处理项目1个。

资料来源:世界银行全球私人参与基础设施(Private Participation in Infrastructure, PPI)投资数据库整理。网址:https://ppi.worldbank.org/en/visualization,数据为不完全统计,主要联邦政府项目。

 

(四)体制日臻完善,管理模式多样

目前,拉美国家PPP管理体制大致有三类模式(见表4)。第一类以智利为代表的集权模式,该国公共工程部设有PPP专门办公室,负责项目规划、推广、协调和监督。第二类以墨西哥为代表的分权模式,行业主管部门负责各自领域的规划、执行和监管。第三类以巴西为代表的混合模式,该国规划、预算和管理部负责项目前期评估,行业主管部门负责具体执行。此外,拉美国家普遍在财政部或发展规划部设立PPP专门机构,具体承担项目规划、预算、融资及债务评估等政策职能。

4  拉美主要国家PPP模式管理体制及职能

国别

管理机构及其职能

巴西

联邦政府规划、预算和管理部负责项目前期评估,行业主管部门负责具体执行。

墨西哥

联邦和州政府未设立专门监管机构,财政和公共信贷部负责有关PPP立法解释权,行业主管部门负责各自领域的规划、执行和监管。

阿根廷

总统府下设PPP模式专门管理机构,主要负责PPP项目规划、推广和执行,目前项目库储备60多个基建项目。

智利

联邦政府公共工程部下设PPP项目专门管理机构,主要职能负责制定PPP项目五年规划,并提交国会审议批准。

哥伦比亚

国家发展规划部主要负责PPP项目规划,并提供技术支持和项目推广服务;国家基础设施建设局(ANI)承担交通等领域PPP项目监管,国家发展融资公司(FDN) PPP项目提供融资服务。

乌拉圭

联邦经济和财政部下设PPP专门管理机构,主要负责项目的财政金融风险、成本收益评估;联邦规划和预算办公室负责评估项目规划、经济可行性分析;国家发展公司负责PPP项目推广、操作指南和项目签约;行业主管部门主要负责监管合同执行。

资料来源:根据拉美国家政府机构网站、世界银行、美洲开发银行等国际机构资料整理。

 

(五)政策开放度高,国际机构参与度高

由于拉美国家政策开放度较高,世界银行、国际货币基金组织、美洲开发银行等国际金融机构长期以来不断向拉美推广PPP政策理念和实践经验,在提供基建贷款融资时,鼓励拉美国家采用PPP模式,以提高项目治理能力和资金使用效率。与此同时,美欧的金融、建筑等领域跨国公司普遍看重拉美基建和公共服务领域商机,凭借其技术、融资、管理等优势,纷纷参与拉美国家启动的PPP项目,这也在很大程度上助推了PPP模式在拉美的推广。

二、拉美国家推广PPP模式主要成功经验

拉美国家多年来推广PPP模式成效显著,填补了本国基建投资和公共服务供给不足的部分缺口,也弥补了所面临的财力不足、专业技术、管理经验上的发展短板。总体看,拉美国家推广PPP模式积累了不少成功经验。

(一)政府推广政治意愿强烈

拉美国家联邦政府不断更新或完善相关立法、政策和操作指南,较好地保持了政策延续性。同时地方政府亦积极配合、参与政策和项目推广,据美洲开发银行不完全统计,近年来巴西大约85%PPP项目由州、市级政府负责执行完成,墨西哥约50%PPP项目由地方政府完成操办。目前,巴西、墨西哥、阿根廷、秘鲁等拉美主要国家均把PPP模式纳入国家发展规划或基础设施建设计划之中,希望继续利用PPP模式在财政治理、融资机制、商业模式上兼具的诸多优势,大力吸引国内外私人资本参与本国基建和公共服务项目建设。

(二)推广和监管依法而行

截至目前,拉美19国已升级完善或出台PPP模式相关立法,部分国家更新特许经营法,或就PPP模式专门立法(见表5)。在立法层级上,联邦、州和市三级政府层面一般都有相应立法,同时配套出台PPP项目操作指南。在立法内容上,主要涉及PPP模式适用领域、政府间职能分工、监管框架、融资机制、政策透明度等主要内容。如巴西、智利等国联邦政府立法完备,为地方政府推广PPP模式提供了良好的司法框架和保障。秘鲁PPP模式立法注重吸纳国际上最佳实践,进一步优化PPP项目招标过程,明确界定财政部与政府投资促进机构相关职责,以提升本国PPP政策实施和监管能力。

5  拉美主要国家PPP模式相关立法情况

国别

年份

名称

主要内容

巴西

1995-2004

8987号、第11079号等法令

明确政府部门间及联邦、州和市级政府PPP项目职能分工,特许经营等具体方式适用领域,如联邦政府负责能源、州际交通等领域PPP项目,地方政府负责本地水务、环卫及交通等项目。

墨西哥

2012

PPP专门法

适用于联邦、州及市三级政府,财政部拥有该法司法解释权并于2018年对部分法律条款进一步更新完善。

阿根廷

2016

27328号法令

确立PPP模式框架,明确财政部、交通部及内政部等具体职能,并允许PPP合同更大的灵活性。

智利

1991-2017

164号、第20410号、第21044号等法令

确立PPP司法框架,明确合同再谈判、商业风险等具体详细条款。

哥伦比亚

2012-2018

1508号、第1882号等法令

进一步对政府采购、项目融资等加以规范,以完善PPP模式相关立法。

秘鲁

2015-2018

1224号、第410-2015号、

1251号等法令

成立国家私人投资促进专门机构,优化PPP招标过程,明确财政部有关PPP项目职能,强化项目执行能力。

乌拉圭

2011

PPP专门法

明确联邦规划和预算办公室、财政部及国家发展公司负责等PPP项目具体职能,并规定交通、学校、医疗、住房、垃圾处理、能源等领域PPP项目具体适用方式。

资料来源:根据拉美国家政府网站、世界银行、美洲开发银行等机构资料整理。

 

(三)制度和能力建设并重

多数拉美国家能够根据法定事权和财权划分原则,建立同本国政治经济体制相适应的PPP管理模式。在项目决策上,巴西、墨西哥等国广泛使用成本-收益分析、物有所值(Value for money)、最低收入现值(Least Present Value of Revenues)等多种项目评估方法。在合同变更、争端解决机制上,加强监管能力建设,确保政府、投资者和消费者三方利益均能获得有效保护。如智利针对PPP项目投资争端,在付诸法律之前,可先由设立的仲裁机制协商解决投资或合同分歧。目前,拉美国家更加重视政府间的政策协调,以提高项目规划、融资、建设及运营等环节效率。

(四)加大融资支持和项目收益保障力度

在初始投资上,拉美国家政府融资支持方式一般包括贷款、担保、成立专门基金、参股或组建财团等多种形式(见表6)。据美洲开发银行报告,商业银行、债券融资、国内外开发性金融机构分别占拉美国家PPP项目融资的39%30%19%[2]。巴西、墨西哥借助国有金融机构或设立基础发展基金,为PPP项目提供融资支持。智利依靠本地资本市场融资,发行本币债券,吸引国内养老金机构投资者和跨国银行或财团参与PPP项目融资。在收益保障上,巴西、智利、秘鲁等国对部分PPP项目采取项目最低收益担保机制。巴西、哥伦比亚等国对PPP项目还设有最低投资门槛,私人投资者收入来源为收费或政府适量财政补贴。

6  拉美主要国家PPP项目政府融资支持机制情况

国别

融资来源

巴西

设立PPP专项担保基金(FGP)并出台“投资伙伴关系计划”提供融资政策支持;国家社会发展银行提供长期贷款和部分信贷担保。

墨西哥

设立国家基建基金(FONADIN),国家公共工程银行(Banobras)提供部分信贷担保,联邦预算增拨专项资金支持采用PPP模式的基建项目。

智利

设立“基础设施基金”,发行基础设施建设债券并吸引养老金、寿险公司在购持,且政府提供部分担保。

哥伦比亚

国家发展融资公司重点为PPP项目提供融资服务。

资料来源:根据拉美国家政府机构网站、世界银行、美洲开发银行等国际机构资料整理。

 

(五)注重借鉴吸收外部政策经验

长期以来,巴西、墨西哥、阿根廷等国普遍同世界银行、美洲开发银行等国际金融机构建立了密切的合作关系,接受了大量有关PPP模式新理念、政策实践和技术操作方面培训,为推广PPP模式提供了能力建设支撑。智利、哥伦比亚、秘鲁等国看重对英国、澳大利亚等欧美发达国家的PPP模式经验借鉴,尤其在合作规划和监管能力方面,加强政策经验学习并在国内加以推广,同时还注重引入国际财团、跨国公司参与重大项目建设,助力本国推广PPP模式。

三、拉美国家推广PPP模式的主要教训

拉美国家多年来在推行PPP模式过程中,也存在一些不足之处,面临不少体制、政策、具体操作等方面的薄弱环节,且具有一定普遍性,特别值得关注。

(一)体制运行效率有待提高

一些拉美国家对PPP项目采用跨部门、分段多头管理体制,程序复杂冗长、效率偏低,项目建设耽搁或延期成为普遍现象。部分国家的政策粗放宽泛,有关PPP模式立法的完备性存在不足,有的国家立法繁琐复杂,交叉使用特许经营法、政府采购法、合同法、投资法等多部法律法规,加之受联邦体制上的政治约束,结果导致政策协调困难,私人投资者更是担忧项目投资、建设及运营等环节存在司法风险。

(二)收益风险分担难以匹配

多数拉美国家迫于自身财力不足,政府希望社会资本参与PPP项目的规模、比重越大越好,并尽可能将项目投资风险转移给投资者。与此同时,项目因收益风险结构、合同条款设计不合理,缺乏必要、充足的风险担保以及激励和收益保障机制,不少项目对私人投资者的吸引力大打折扣,参与动力不足。如近年来巴西、哥伦比亚等国在交通领域的PPP项目落实情况不尽人意,有时出现项目招标难、投资落地难等多重困境。

(三)合同条款变更谈判频繁

由于拉美大、中型基建PPP项目合同周期最低平均年限25年左右,期间通货膨胀、汇率波动、再融资等经济风险难以精准预估,同时建设、运营过程中也易出现环境、地质等不可抗力风险,导致投资者和政府就风险分担问题进行再谈判。据OECD统计数据,拉美国家在交通、供水、电力等领域的PPP项目大约30%出现再谈判情况,涉及合同期限变更、收费标准、营运管理、追加投资等事项或条款。

(四)争端解决机制存在缺陷

拉美国家在PPP合同争端解决机制上普遍较为薄弱,目前已成为影响有关国家投资风险评估的重要因素。部分国家虽明确了仲裁或其他解决机制,但还不够完善,一旦项目在工程质量、技术标准、债务税收、收费调整等方面出现合同执行分歧,往往导致政府和投资者频频就合同条款再谈判。投资者为寻求更多利益保护,常常付诸于国际仲裁或司法机构。世界银行国际投资争端解决中心,近年来积累不少有关墨西哥、阿根廷等拉美国家在供水、电力等领域的特许经营合同纠纷案件。

(五)高端专业人才储备不足

拉美多国推广PPP模式受到专业人才不足的制约,尤其影响到政府在项目规划、合同设计、融资创新及政策监管等方面的能力建设。巴西、墨西哥、阿根廷等国政府在立项评估、融资安排、合同管理等具体操作环节,亟需相关领域高端人才提供专业化服务;哥伦比亚等国地方政府缺乏基础设施规划以及同市场、投资者沟通能力,秘鲁行业主管部门在监管能力、合同管理上缺乏专业队伍。

(六)项目涉腐问题较为严重

拉美基建领域长期以来腐败问题根深蒂固,近年多起重大涉腐案被曝光后,给一些国家推广PPP模式带来了不少负面影响。如巴西最大建筑公司奥德布雷希特因涉腐案被调查,其他多家建筑公司也卷入了该案,导致巴西PPP市场面临洗牌重组。哥伦比亚交通领域部分项目因涉嫌腐败案,多个PPP合同被取消,投资者对哥伦比亚PPP市场信心仍处于恢复之中。目前,拉美国家为推广PPP模式获得更多政治支持,普遍加强PPP项目招标透明度建设。

四、拉美国家推广PPP模式对我国的政策启示

拉美国家推行PPP模式取得了显著成效,既积累了丰富的实践经验,也暴露了不少政策短板。为进一步发挥PPP模式对稳投资、补短板的积极作用,我国可适当借鉴吸取拉美国家的经验教训,创新我国公共产品和服务供给方式。

(一)依从国情,建章立制

一是从我国国情体制出发,构建相配套的管理体制模式,考虑设立相关专业监管机构并明确职能分工。二是推动有关PPP立法工作,做到推广有法可依,依法依规履行项目决策和投资管理程序。三是强化法制和市场观念,政府要扮演好既是项目参与者,又是监管者的双重角色,以良好的法制、政策、市场和监管环境,继续稳妥推行PPP模式。

(二)循序渐进,因地施策

一方面,客观评估PPP模式推广成效,在推行策略上循序渐进,针对各地方不同发展阶段、政策实施能力差异,同时结合不同行业领域特点,进行因地施策、分类施策;另一方面,全面深入分析当前PPP项目投资运行的新情况、新问题,客观评估存在的各类挑战,如政府可能面临的隐性债务、财政成本等,进一步有针对性地完善或更新相关政策。

(三)注重协调,提高效率

一是依据财权事权对等原则,加强政府内部及部门间协调配合,在项目规划、融资机制、政策执行等方面加强沟通和政策协调。二是严格开展PPP项目可行性论证和审核工作,建立和完善项目利益相关方的协调工作机制,确保投资者和公众利益均能有效保障。三是确保环节顺畅,在项目甄选、招标评审、投资融资安排、政府采购等环节有效对接,助力提高项目执行效率。

(四)创新融资机制,合理设计风险分担

一是推动融资便利化制度建设,通过股权、贷款和担保等多种方式,为条件成熟的PPP项目融资支持;二是根据不同行业领域特点,探索投资者收益保障机制,以使用者付费、财政补贴或两者兼而有之。三是完善中央和地方的PPP基金运行机制,确保资金来源渠道多样化,鼓励适当吸引外国资本参与。四是结合地方债政策,鼓励发行项目债券,同时可考虑尝试资产证券化等金融工具。

(五)通盘考虑、能力建设优先

一是完善项目库建设,严格项目评估甄选,招投标公开透明,加强项目合同管理,对项目实施动态信息监测,注重项目绩效评价。二是制定项目操作指南,制定规范项目流程,鼓励探索灵活多样的PPP具体形式,开展示范项目建设。三是重视开展专业培训,大力培养政府在投融资、合同变更、项目后评估、争端解决等领域高端人才。四是大力开展国际交流合作,从我国实际出发,借鉴国际机构、欧美及新兴市场观国家的政策经验。

 

参考文献:

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