李  欣/中国财政科学研究院

 

内容提要：英国深陷脱欧泥潭，经过3年多时间脱欧的前景居然更加难料。而英国的经济增长呈现出不断下滑的趋势，经济面临脱欧等多重挑战，未来增长预计会继续走低。在这种困难状况下，英国财政本身既面临可持续发展难题亟待解决的同时，又需要发挥稳定和调节经济的重要作用。如何实现财政长期健康可持续发展，英国的做法对世界各国都有一定的借鉴意义。

关键词：经济下行  英国  财政措施  评价 

 

一、英国经济下行压力加大

世界主要发达经济体中，英国经济增长态势虽然不错[1]，但是持续下滑的趋势没有变化。在百年未有之大变局下，全球增长下滑，逆全球化问题凸显，英国未来增长面临诸多挑战，增长前景不容乐观，根据预测还将进一步下滑。

（一）经济增长不断下滑

英国经济增长率不断下降（见图1）。1961年到1973年，英国GDP增长率的（算术）平均数为3.61%，1982年到1989年为3.68%，1993年到2007年为2.94%，2010年到2017年为2.03%。可以看出，在1990年到1992年的经济危机后，英国经济增长率下滑到3%左右，2008年全球金融危机后，经济增长率又进一步下滑到2%左右，预测2019年到2023年期间为1.47%。可以看出，英国经济增长存在下滑的趋势，预计未来仍将继续走低。

图1  英国经济增长率（1961年～2023年）

资料来源：（1）2018年前数据来自世界银行数据库，（2）2018年及之后数据来自HM

Treasury, Budget 2018: documents, 29 October 2018的表1.1。

注：2019年及之后数据为预测值。

 

（二）经济增长面临多重挑战

1.脱欧对英国宏观经济产生负面影响

2016年6月23日，英国举行脱欧全民公投，票数统计结果显示51.9%的人同意脱欧如果脱欧成功，1973年1月加入欧盟前身欧共体的英国，将成为首个脱离欧盟的国家。经过3年多的时间，英国政府、议会和欧盟之间还没有就脱欧达成协议。脱欧本身对英国经济产生重大不利影响，2016年以来英国经济增长一直低于2%，而且根据不同机构就脱欧对英国宏观经济影响的预测结果显示，脱欧对经济增长有重大负面影响。

英国预算责任办公室（OBR）在预测英国经济增长时[2]，考虑了脱欧对英国进出口的影响进而对经济增长的影响。该预测假设英国脱欧有2年的过渡期，2021年进出口开始受到脱欧的影响，预测结果显示：2019年、2020年，净出口对GDP增长的贡献分别为-0.1%、-0.1%，考虑脱欧对进出口的影响后，预测2021年到2023年，净出口对GDP增长的贡献分别为0%、0%、-0.1%。此外，脱欧还会通过投资、劳动力供给和劳动生产率、消费影响到经济增长，因此脱欧的实际影响要远远超出单纯净出口下降的影响。

保罗·克鲁格曼认为，脱欧将会导致两种影响，一是交易成本上升导致的福利损失，二是扭曲导致的福利损失。他对英国脱欧总成本的估算是英国GDP的1.6%，并提到其他人估算的结果也基本都在2%左右。[3]

从目前的现实情况看，脱欧对英国宏观经济的影响已经开始显现。日本本田汽车公司宣布，将在2022年关闭设在英国斯温顿的工厂，英国将直接损失3500个就业岗位[4]。欧洲央行银行业监察主管丹尼尔·诺伊表示，约有50家银行已经与欧盟有关部门讨论了英国脱欧相关的业务搬迁计划[5]。安永会计师事务所近期发布的一份报告称，自“脱欧”公投以来，金融服务业约有1万亿英镑资产和7000个工作岗位正从英国转移到欧盟其他成员国[6]。“脱欧”不确定性引发的投资下滑更为严重，英国商会总干事亚当·马歇尔说：“作为应急准备的一部分，一些企业已把投资和增长计划迁出英国”[7]。

2.全球经济增长下滑连累英国经济

根据国际货币基金组织（IMF）2018年10月发布的《世界经济展望》（WEO）及2019年1月的更新，2018年全球经济增长率的估计值为3.7%，预计之后两年增长率有所下降，分别为3.5%和3.6%（见表1）。根据预计，在未来中期，欧元区国家、美国、一些新兴经济体的经济增长都呈现下降趋势[8]。根据2019年7月的更新，《世界经济展望》预计2019年全球经济增长3.2%，2020年回升至3.5%，与4月《世界经济展望》相比均下调0.1个百分点[9]。可以看出，经贸摩擦、英国脱欧、地缘政治、能源价格等多种因素的共同作用下，全球经济增长的预测值被不断下调。

表1  2017年-2023年全球经济和贸易增长率

资料来源：Office for Budget Responsibility, Economic and Fiscal Outlook, March 2019, P38，英国预算责任办公室网站。

 

3.美欧贸易摩擦对英国进出口产生消极影响

2018年5月底，美国宣布对来自加拿大、墨西哥和欧盟的钢铁和铝征收25%的钢铁关税和10%的铝关税，华盛顿时间6月1日午夜生效。欧盟对此采取对应措施，实施报复性关税，美欧贸易摩擦拉开帷幕。2018年7月25日，美国和欧盟磋商后表示，同意通过谈判降低贸易壁垒、缓解贸易摩擦，并同意暂停加征新关税，贸易摩擦出现缓解的可能。但从谈判进展看，美欧贸易官员在汽车关税、农产品市场准入等关键议题上仍存在较大分歧。

与此同时，航空补贴争端升级为谈判增加不确定性。2019年4月，美国政府指责欧盟违规补贴空客对美国造成不利影响，拟对价值约110亿美元的欧盟输美产品加征关税。作为回应，欧盟指责美国政府违规补贴波音公司对空客造成损失，并开出一份价值约200亿美元的美国商品清单，威胁加征关税。[10]

在贸易摩擦的大背景下，2018年，全球贸易增长略有下降，增长率预计为4.0%（见表1）。2018年底的贸易数据促使英国调低了对2019年和2020年全球贸易增长率的预测，分别下调0.2个百分点，认为持续的贸易摩擦将使全球贸易增长率持续下降，到2023年下降至3.6%。全球贸易增长率的下降主要来自于发达经济体，而英国向这些国家出口的份额占比较高。因此，英国预测其出口增长率将低于全球的增长率并将其2019年和2020年出口增长率预测分别下调了0.4个百分点，分别下调到3.3%和3.5%。[11]

二、英国采取的财政措施及效果^[12]

英国经济增速明显放缓，预计未来中期经济增长速度还将进一步下滑，又面临着脱欧、全球经济增长下滑、美欧贸易摩擦等不利经济增长因素的挑战，而且从脱欧的过程也看出，英国议会、政府、民众的诉求难以统一，对福利、移民、与欧盟的关系、北爱尔兰边境的处理等问题都充斥着矛盾。

面临着如此复杂的局面和挑战，一方面，英国财政负担可能增加，如劳动力供需不平衡导致培训或教育支出增加，另一方面，财政发挥作用的能力可能下降，如财政收入下降。为此，2016年以来英国财政政策一直朝着实现收支平衡的方向努力，削减赤字和债务以增进经济的弹性、提高财政可持续性以及减轻后代的债务负担，同时维持公共服务的提供、投资于经济增长和将税负维持在有竞争力的较低水平。

（一）实施税收调整，保持收入稳步增长

在收入政策方面，为增加经济活力采取减税措施。英国的目标是建立公平和可持续的税收体系，税收要有竞争力，能够支持经济增长，让英国继续成为新建和发展商业企业的最佳国家之一。为此，英国削减了企业所得税、个人所得税等，重点包括：

1.降低企业所得税（Corporation Tax）税率

2010年，英国企业所得税税率还高达28%。从2015年4月起，下调到20%，使英国成为G20国家中实施最低企业所得税联合税率的国家，2017年4月税率再次下调到19%，到2020年税率还要进一步下调到17%，下调企业所得税税率就是为了增加英国对企业的吸引力。

2.削减个人所得税

（1）连续上调个人免税额。英国个人免税额从2010年4月的6475英镑到2015年4月提高到10600英镑。根据《2017年春季预算》，个人免税额已经连续上调7年，从2017年4月开始，个人免税额上调到11500英镑。根据《2018年预算》，从2019年4月开始，个人免税额将再次从11850英镑上调到12500英镑，预计将实施到2020年。提高免税额意味着，基本税率纳税人2019/2020财年需要交纳的个人所得税比2010/2011财年少1205英镑。（2）提高纳税门槛。根据《2017年春季预算》，从2017年4月开始，最高税率的适用门槛为4.5万英镑，预计到2020年，最低档所得税的纳税门槛将被提高到1.25万英镑，最高档的纳税门槛将被提高到5万英镑。根据《2018年预算》，从2019年4月开始，适用最高档税率的纳税门槛就从46350英镑调高到5万英镑，这意味着2019/2020财年适用高税率的纳税人的数量比2015/2016财年少了接近100万。

3.削减商业（非住宅）房产税

2015年英国预算对商业房产税（Business Rates）进行了综合评估，通过废除年度税收返还对税收管理体制进行彻底简化。《2017年春季预算》中，英国政府承诺在下次评估前实施总额近90亿英镑的商业房产税一揽子削减措施，永久性地将小型企业应该缴纳的商业房产税的税收减免提高1倍，同时提高征收门槛。英国政府又提出3项措施改进英格兰的商业房产税体系：首先，不再享受小型企业商业房产税减免的企业将可以得益于一项附加的税收优惠；其次，将对所有应税价值低于10万英镑的小酒馆给予2017年应交纳商业房产税1000英镑的税收减免；最后，为地方政府提供3亿英镑的自由可支配资金用于解决地方的工业困难问题[13]。这三项措施一起将进一步缩减4.35亿英镑的商业房产税收入。根据《2018年预算》，从2019年4月开始，小型零售商交纳的商业房产税将被下调1/3，这样他们可以少支付9亿英镑的该项税款。

在实施减税措施刺激经济的同时，英国还通过加强税收征管和稽查以及其他多种方式筹措资金，保持收入的稳定增长，具体措施如下：一是多种消费税维持不变。根据英国《2018年预算》，燃料税将第9年维持不变。到2019年，燃料税（fuel duty）已经连续第9年维持原税率不变。2010年以来，每位司机平均少支付了1000英镑的税款。航空乘客税（Air Passenger Duty）短途飞行适用的税率连续第8年维持原税率，80%的航空乘客受益。长途飞行适用的税率将按通货膨胀率同比变动。啤酒、苹果酒和白酒税（duty on beer, cider and spirits）维持不变。这几种消费税的维持不变在法国“黄马甲”运动的映衬下，更突显其维持社会稳定，保障低收入群体生活水平的重要性。二是计划开征数字化服务税。英国将对大型数字化企业（large digital firms）征收税率为2%的数字化服务税（digital services tax）。从2020年4月开始，大型社交媒体平台（large social media platforms）、搜索引擎（search engines）和网上商城（online marketplaces）来自英国用户的收入将被征收税率为2%的数字化服务税。三是加强税收稽查，打击偷漏税，增加税收收入。

2010年以来，通过采取积极措施打击偷漏税等行为，英国新增1400亿英镑的税收收入。英国政府制定了进一步行动方案以防止企业将资本性损失计入交易损失、应对国外养老金计划的滥用以及与国际标准相一致对欧盟外的电信漫游服务征收增值税。2017年7月份开始，英国将还对避税并被收入和海关总署（HMRC）查获的人员收取一项新的严厉的金融罚金，这些措施将在预测期内（6个财年）增加8.2亿英镑的收入。

四是提高烟、酒相关税收收入。

根据《2017年春季预算》，建议开征一项新的香烟最低消费税，以及按原计划提高酒精和烟草税。

五是全球金融危机对银行救助后，采取退出措施。（1）从2015年4月起提高银行税（the Bank Levy）以补偿金融危机时政府对银行的救助。（2）政府继续从银行业退出。政府将减持所持有的银行股权，并于2016年出售纳税人持有的Lloyds银行集团的90亿英镑股份，还将出售被强制国有化的Northern Rock和Bradford & Bingley两家银行的130亿英镑的资产。

（二）确保基本服务的提供，为长远发展提供动力

支出政策方面，英国在维持基本服务提供的同时，增加促进长远发展的支出，为英国经济发展提供持续动力。

1.增加人力资本投资

2015财年的预算对儿童、年轻人、刚当上妈妈的妇女和退伍军人的精神健康服务进行投资，旨在提高劳动者的素质，帮助有精神健康问题的人们重返工作岗位，通过支持毕业后的研究和培训提高英国劳动者的技术水平，为把英国建成世界领先的科学和创新基地而投资。《2017年春季预算》提出，帮助来自普通工人家庭的年轻人获得相应的技能以便能够从事高收入、高技能的工作；让更多的儿童能够有机会上好的或杰出的学校，把他们培养成优秀的人才；增加妇女和育儿支出，到2020年育儿支出每年达到10亿英镑等等。根据《2018年预算》，当年学校将可以再获得4亿英镑的资金，每所小学平均将获得1万英镑，每所中学平均将获得5万英镑。

2.加大基础设施投入和科技创新投资

2015财年的预算实施了一整套改革措施以实现经济复苏，方式是在整个英国开展基础设施、住房和科技创新投资。《2017年春季预算》提出投资尖端技术和创新，让英国继续处于全球技术革命的前沿位置，具体措施包括：为巩固英国在科学和创新方面的世界领先地位，预算建议拨款3亿英镑用于最优秀、最出色的研究人员，包括提供以STEM为重点的1000个新的雇佣博士和研究人员的岗位；2.7亿英镑用于使英国在一些颠覆性科技领域继续保持前沿位置，这些领域包括生物技术、机器人系统和无人驾驶；1600万英镑用于建立一个新的5G手机技术中心；2亿英镑用于地方项目，撬动私人部门在全纤维宽带网络领域的投资。根据《2018年预算》，政府将投入300亿英镑改善现有道路，地方的繁华商业街区将得到6.75亿英镑资金用于改善交通枢纽、将空置店铺改装成家庭住房和办公用房、对老的历史性建筑进行恢复和再利用。

3.支持社会保障体系，支持国家医疗服务体系（NHS）

根据《2017年春季预算》，在2018年-2020年这3年里，英国政府给社会医疗体系提供超过70亿英镑的额外支出。同期，政府还将再拨付20亿英镑用于英国的社会医疗，为国家医疗服务体系提供支持，保证国家医疗服务体系重新将重点集中到为“国家医疗服务体系英格兰向前看计划”（the NHS England Forward View Plan）提供资金。到2020年前，英国政府将对该计划每年多提供100亿英镑的资金。截至2020年，排除通货膨胀的影响，英国政府为国家医疗服务体系提供的资金增加100亿英镑。为保护国家医疗服务体系免受没有修改的个人伤害折扣率的影响，已经预留59亿英镑的资金。根据《2018年预算》，国家医疗服务体系支出将增加，其中包括为精神疾病的治疗提供更多资金。国家医疗服务体系是英国最优先的支出项目，到2023/2024财年为止，政府将在考虑通货膨胀因素的情况下，为国家医疗服务体系再增加205亿英镑的预算。其中包括到2023/2024财年为止，每年为精神疾病的治疗增加20亿英镑的资金。

（三）加强财政纪律，确保财政目标持续得以实现

在赤字和债务方面，英国的目标是减少赤字、降低政府债务，为实现这一目标，英国政府量入为出，坚持公共支出方面的财政纪律。英国议会在2017年1月批准的财政规则对政府的赤字和债务指标分别做出了规定，要求政府将经周期调整的公共部门[14]净借款占GDP比重在2020/2021财年降低到2%以下，同时公共部门净债务占GDP比重开始由升转降。该规则将确保英国在2025年左右实现预算平衡。2017/2018财年，英国提前3年实现了该财政目标。根据《2018年预算》的预测，到2020/2021财年，将经周期调整的公共部门净借款占GDP比重将下降到1.3%，公共部门净债务占GDP比重将继续下降至79.7%，财政目标仍将持续得以实现。

三、对英国财政措施的评价

在复杂的局面下，英国财政政策抉择的难度很大。总的来说，英国明确了要解决的核心问题是债务问题，并切实从控制赤字入手削减债务。在控制赤字时，采取的是相对缓和的削减策略，在节支和增收两方面双管齐下，坚持长期、缓和地缩减支出和增加收入的方式控制赤字，实现了债务率的下降和财政状况的持续改善。

（一）找准其化解公共风险的核心：持续削减政府债务

英国财政问题的核心是政府债务的走高和持续维持在高位。全球金融危机以来，英国政府总债务不断积累，总量从2008/2009财年的8220亿英镑持续增加到2018/2019财年的1.82万亿英镑，总债务占GDP比重从2008/2009财年的53.6%增加到2014/2015财年的85%左右，到2018/2019财年下降到84.0%。政府净债务的变化趋势也类似，到2018/2019财年，政府净债务总额1.62万亿英镑，占GDP的74.7%[15]。如果说全球金融危机时，英国财政的关键问题是救助金融机构和稳定经济，那么危机过后英国财政的关键问题就是如何化解救助遗留下的巨额政府债务。

得益于赤字的控制，英国政府总债务和净债务占GDP的比重已经开始出现下降，但削减债务的任务仍然沉重。就2017/2018财年的债务情况看[16]，英国公共部门净债务占GDP的85.0%，政府总债务占GDP的83.9%，政府净债务占GDP的75.5%，稳定和增长公约的债务率85.6%，因此英国削减赤字和降低债务的任务仍然任重而道远。

（二）在支撑经济和削减债务之间寻求平衡

英国化解债务的策略与德国不同，没有过于强调严厉的紧缩措施，赤字削减得较为平滑。即便到2013/2014财年，政府经常性预算赤字仍然占GDP的3.9%，政府净借款[17]占GDP的5.6%；2015/2016财年，上述两个指标分别下降到2.4%和3.9%；直到2016/2017财年，才削减到0.6%和2.3%；2017/2018财年进一步削减到0.2%和2.1%[18]。这种削减赤字的策略在经济增长和债务削减之间艰难地寻求着平衡，更好地支撑了经济增长，但是债务削减就较为缓慢。

（三）区分不同类别进行支出缩减

英国债务和赤字削减的路径是既缩减开支又增加收入，但以缩减支出为主。2013/2014财年到2017/2018财年，英国政府经常性支出加上净投资加上折旧的支出占GDP的比重从39.9%下降到37.7%，下降2.2个百分点，同期政府经常性收入占GDP比重上升1.3个百分点[19]。

缩减最明显的是教育、公共秩序和安全支出等类别的支出。按功能分类，英国公共部门各类支出中缩减最为明显的是教育支出，其次是公共秩序和安全支出，之后还有国防支出、住房和社区服务支出、娱乐文化和宗教支出。其中，教育支出由全球金融危机前的2007/2008财年占GDP的5.0%，到2017/2018财年下降到4.3%；同期，公共秩序和安全支出从占GDP的2.0%下降到1.5%[20]。

一般公共服务支出、经济事务支出、环境保护支出基本维持不变。按功能分类的各类支出中，一般公共服务支出、经济事务支出、环境保护支出占GDP的比重基本没有变化，说明这些类别的支出在英国公共服务方面占据重要的位置，没有被压缩。

社会保障支出和医疗支出是英国支出中最优先的支出类别，同时这两类支出也是支出总量排在第一和第二位的支出类别。社会保障支出在全球金融危机前的2007/2008财年占GDP的12.1%，到2017/2018财年上升到13.0%；同期，医疗支出占GDP比重从6.5%上升到7.1%。

（四）收入结构维持不变

2013/2014财年到2017/2018财年期间，收入增加对赤字削减的贡献接近40%。但在收入增加的同时，英国政府收入的结构基本没有发生变化，英国政府经常性收入的94%左右为来自中央政府的经常性收入，英国中央政府收入中95%左右为经常性收入，英国中央政府经常性收入的75%左右为税收收入，无论是整个政府还是中央政府的收入结构都很稳定。分税种的税收收入所占比重也基本稳定，只有企业所得税的税收收入上升得较为明显。在债务率最高的2014/2015财年，英国企业所得税收入423亿英镑，占中央税收收入的9.1%，到2018/2019财年，收入601亿英镑，占中央税收收入的10.8%[21]。

 

参考文献：

〔1〕HM Treasury, Budget 2018: documents, 29 October 2018 , 英国财政部网站。及其他年份的预算报告.

〔2〕保罗·克鲁格曼.英国脱欧与特朗普贸易战.中国经济报告，2018年7月5日.

〔3〕新华网.“无协议脱欧”会多糟？英欧贸易今后十年将降40%》，新华网2019年2月22日.

〔4〕近50家金融机构拟脱欧搬迁.时代金融，2017年12月10日.

〔5〕述评：英国“脱欧”沉思录。新华网，2019年3月29日.

〔6〕财经观察：“脱欧”严重损害英国经济中长期增长前景.新华网，2019年4月18日.

〔7〕Office for Budget Responsibility, Economic and Fiscal Outlook, March 2019，英国预算责任办公室网站.

〔8〕IMF.世界经济展望.多份不同季度发布的报告，IMF网站.

〔9〕秦天弘.美拟推迟对欧洲进口汽车加征关税[N]经济参考报，2019年5月17日.

〔10〕美国白宫推迟6个月就汽车加征关税作出决定.新华网，2019年5月18日.

〔11〕高攀，熊茂伶.财经观察：美欧贸易争端存在三大症结.新华网，2019年4月18日.

〔12〕Office for National Statistics, Public sector finances, 英国财政部网站。历次发布的多份该报告.

〔13〕中国财政科学研究院.世界主要国家财政运行报告（2018）[M]中国财政经济出版社2018年版.

〔14〕HM Treasury, Statistical Bulletin: Public Spending Statistics February 2019, Table 10a and 10b，英国财政部网站.