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美国地方政府公共服务供给机制改革趋势及其启示
时间:2019/10/18 11:16:30    来源:地方财政研究2019年8期      作者:何 晴

何晴/首都经济贸易大学

 

    内容提要:美国地方政府自20世纪80年代开始广泛尝试公共服务供给机制改革,随着我国政府职能的转变与行政体制改革的推进,政府购买公共服务也逐渐成为我国现代公共服务体系的建设中的重要内容。从美国国际市县管理协会对全美地方政府公共服务供给方式进行的专项调查中可见美国地方政府公共服务供给机制改革的现状与发展趋势、共服务供给方式的应用、政府对购买服务的监管等经验做法,对中国公共服务改革的借鉴意义。

    关键词:公共服务  供给机制  政府购买

 

一、引言

    20世纪70年代以来,西方发达国家为了适应公共服务需求和公共收支方面的诸多变化,开始进行一系列公共服务改革,强调政府不应当垄断公共产品和公共服务的生产与提供,而应当在具备条件的情况下,如市场中存在能够以更低成本和更高效率生产公共服务的主体,政府更多地扮演出资者、购买者和监管者的角色,将公共服务的生产环节转移给非政府的其他主体完成,来达到提高公共服务供给效率的目的。随着我国政府职能的转变与行政体制改革的推进,这一新型公共服务供给模式在我国现代公共服务体系的建设中所发挥的作用也越来越受到关注与重视,20世纪90年代起,政府购买服务开始在北京、上海、广东、江苏等地实践,尤其在国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发[2013]96号)颁布后,我国各级政府购买公共服务规模经历了快速增长,并且开始进入到制度化和规范化发展的阶段。作为政府购买公共服务改革的后发者,观察和分析发达国家在这一公共服务供给方式上的特点、趋势与动向,根据中国国情和公共服务供给的特点,借鉴发达国家经验,探索有中国特色的政府购买公共服务道路是一个亟待研究的问题。

美国国际市县管理协会(International city/county management association,ICMA)从1982年开始,每五年一次,以人口超过25000人的县和超过10000人的城市为调查对象,对全美地方政府公共服务供给方式进行专项调查。句华(2008)、胡伟和杨安华(2009)等曾以ICMA1982年至2002年的调查结果为基础,对美国地方政府公共服务外包的发展趋势,以及其对我国政府购买公共服务的借鉴意义进行分析[1][2]。本文在前人基础上,对ICMA历年的专项调查所展现的美国地方政府公共服务供给的最新趋势与动向进行分析,观察其中对我国政府购买服务实践具有现实意义的内容。

二、美国地方政府公共服务供给的现状

    美国国际市县管理协会(ICMA)关于地方政府公共服务供给方式的专项调查从1982年开始,其中,2007ICMA的调查对象除了人口超过25,000人的县和超过10,000人的城市之外,还在人口在2,500人至9,999人的城市和人口在2,50024,999人的县中随机抽取了1/8的样本,共发放6,095份问卷,回收1599份。2012ICMA调查进一步扩大了问卷发放范围,对7,515个城市和3,037个县共计10,552个地方政府的首席行政官(Chief administrative officers,CAO)发放问卷,同时,由于2012年的调查得到美国农业部资助,ICMA也对部分农村地区县市进行调查,共计收到2,184份问卷。

    ICMA调查包括了公共设施与交通、公共能源、公共安全、医疗与健康服务、公共休闲设施、文化艺术、保障服务等七大类公共服务,2007年和2012年的调查分别涉及上述七大类公共服务中的67项和76项具体服务。调查的主要内容包括:第一,地方政府采取何种供给方式提供上述公共服务;第二,地方政府采用替代性公共服务供给方式(Alternative service delivery, ASD)而非由政府直接供给的动因是什么;第三,替代性公共服务供给方式应用的主要障碍;第四,地方政府在公共服务供给过程中采取的监管措施。

    根据ICMA的调查结果来看,美国地方政府公共服务供给方式近年来表现出的特征包括:

    第一,美国地方政府公共服务的供给方式根据供给方不同可以分为两大类:政府直接供给和替代性服务供给方式(Alternative service delivery,ASD),后者根据具体供给形式可分为政府间合作、外包给营利性私人部门、外包给非营利组织、特许经营权、补贴、志愿者提供六种形式。调查结果显示,在所有的公共服务供给方式中,由地方政府直接提供仍然是最主要的公共服务供给方式。但是,从长期趋势来看,这种供给方式的应用程度呈现逐渐下降的趋势,ICMA1982年的调查显示,大约59%的公共服务由地方政府直接供给,这一比重在2002年之前都保持在50%以上的水平,但从2007年开始,这一比重下降到50%以下,为47%2012年进一步下降到45%

    在被调查的公共服务项目中,社会保障、公共安全、行政收费、犯罪预防和巡逻、交通管制/停车执法、人事资源服务、公共关系等公共服务主要由地方政府直接提供,外包给其他主体的比例非常低。而社会服务(Social services)领域的公共服务采取替代性供给方式提供的比例较高,主要是采取政府间合作(Intermunicipal Cooperation)和外包给非营利组织(Privatization to Non-profit)的形式。

第二,在替代性公共服务供给方式中,政府间合作的应用日益广泛,重要程度逐步提高。以政府间合作方式提供的公共服务比重,从2002年的17%上升到2007年的19%2012年进一步上升到24%,已经超过外包给营利部门和非营利部门的比重,成为除政府直接供给之外最重要的公共服务提供方式。政府间合作方式提供公共服务,主要是指相邻的城市,或者县与郡政府进行合作来提供公共服务。此外,不相邻的地方政府之间也有可能由于在经济发展、交通运输等领域的共同目标而结成某种形式的联盟,这类联盟也可能在公共服务供给上发挥作用。研究发现,在政府间合作的过程中,地方政府不与发展水平或需求水平不同的地方政府合作。即使在合作后,也会产生一些障碍,这些障碍主要包括私有化程序上的障碍、合作程序上的障碍、结构性的障碍。程序上的障碍和结构上的障碍相比较,结构性障碍更难克服。

大萧条导致地方政府财政压力增加,收入减少,服务需求增加。在进行私有化和合作的过程中,将以节约成本为重点的“旧改革”与以更广泛公共性和服务需求为重点的“新改革”结合起来,在私有化存在结构性障碍下,将合作作为一种选择,但合作最终取决于地方政府之间的自愿合作(Yunji Kim2017[3]2007年和2012年的调查均显示,地方政府间合作方式提供公共服务,不仅能够提高公共服务的供给效率,在促进公平和履行地方政府责任方面也表现良好,能够实现公共服务供给的规模经济和区域协调。在被调查的服务项目中,公务员发展与培训、儿童福利项目、福利管理、精神卫生设施运营、监狱运营等公共服务采用政府间合作形式来供给的比重最高。

    第三,尽管美国地方政府自80年代以来进行了大规模的公共服务私有化改革,政府借助私营部门的力量提供公共服务的做法,得到广泛的政治认同和实践中的推广,公共服务私有化包括将公共服务外包给营利部门和非营利部门两种具体形式(以下统称“合同外包形式”),从ICMA调查结果来看,1997年是合同外包形式使用的分水岭,1997年以后, 合同外包在所有服务提供方式中所占比重呈现下降趋势(句华,2008[1]。进入21世纪后,合同外包形式所占比例呈现稳定但略有下降的整体趋势。其中,公共服务外包给营利部门的比重,从2002年的18%变化为2007年的17%2012年进一步下降到15.5%。在调查涉及的公共服务中,地方政府在提供拖车服务、法律服务、固体垃圾处理等公共服务时,采取外包给营利部门的比例最高。这类服务具有一个共同特点,即存在相对成熟的承接方市场,公共服务的内容标准化程度高,并且不需要密切的区域间合作。同时,调查发现,与当地居民利益联系紧密的服务内容,地方政府外包给营利性机构的比例非常低。

地方政府将公共服务外包给非营利部门的比重一直低于10%,变化幅度保持在3%以内,在2007年和2012年分别为9.9%7.8%,也呈现下降趋势。其中,无家可归者服务、文化艺术服务、日间照料设施、老年人服务等社会服务领域的公共服务,地方政府外包给非营利部门的比例最高,从调查中看,这一类服务的特征一般来说是需要较高程度的人际交流,并且需要一定程度的社区协同的社会服务,公益性较强,也更适合非营利组织充分实现其组织使命,发挥其专业能力。

三、美国地方政府公共服务供给方式的变化趋势

    根据美国地方政府公共服务供给方式的现状分析,结合历史资料,可以发现,即使已经经历大规模的公共服务私有化改革和长期的公共服务外包实践,美国地方政府公共服务供给仍然没有达到完全稳定的状态。2008年金融危机后,美国地方政府的公共服务供给呈现新的发展状态,地方政府并没有广泛采取削减公共服务的方式来应对财力紧张的局面,而是通过多样化的公共服务供给方式平衡财政压力与公共服务需求之间的关系,地方政府公共服务供给呈现更加务实的地方自治主义风格(Kim and Warne, 2016[4]

    (一)美国地方政府公共服务合同外包形式日趋成熟和稳定

    如上所述,美国的市场和社会力量较为活跃,基于这一特征,合同外包在公共服务供给领域得到了一定程度的运用。随着公共服务私有化改革的推进,美国地方政府采用的合同外包形式已经日趋成熟,在地方政府公共服务供给中发挥的作用相对稳定,地方政府在确定外包服务项目、明确服务需求、外包过程的监督管理等环节已经建立了系统的制度化安排(吴帆等,2016[5]ICMA调查中,需要为保证公共服务私有化成功而做出专门努力的地方政府比例,从2002年的44%,下降为2007年的38%2012年进一步下降为31%。这些专门努力主要包括了解其他地方政府在公共服务私有化方面的成功经验、聘请专业顾问、采用规范竞标程序等。这一比例的下降,说明地方政府的公共服务外包制度已经相对成熟和系统化。

    此外,地方政府逆外包业务(Reverse Contracting)所占的比重也能够证明外包形式的成熟化。逆外包业务是指公共服务从合同外包的形式又转回重由政府直接提供,根据ICMA调查,1992-1997年,大约有11%的公共服务重由政府提供,这一比重在上世纪末开始上升,1997-2002年,逆外包业务比重上升到18%,但从近年的调查看,这一比重并没有进一步上升,1997年至2012年稳定在18%左右。而且,调查显示,在不同时期地方政府采取逆外包决策的原因也基本保持一致,如服务内容难以通过合同加以约定、外包服务缺乏市场竞争、外包难以保障公共服务质量、不能够有效节约成本、难以提高公共服务的供给效率等。这进一步导致逆向合同外包的规模在美国各地方政府迅速扩大,基本与合同外包的规模持平(吕芳和程明,2018[6]

    (二)运用政府间合作来解决公共服务供给的方式越来越受到重视

    与合同外包形式日趋成熟相对应的是,地方政府运用政府间合作来解决辖区内公共服务供给的方式越来越受到重视,尤其在特定服务领域(如区域协同要求较高的服务)或者农村地区,以及内容相对复杂、需要较高程度的区域协同、服务过程难以监督的公共服务,通过政府间合作来追求公共服务供给的规模效应和区域协同性已经成为美国地方政府公共服务供给的新趋势。

    除了地方政府合并(Consolidated regional government)和组建特别行政区(Special districts)之外,美国地方政府间的合作形式主要包括非正式政府间合作和政府间外包(Warner,2011[7]。非正式的政府间合作主要是指美国地方政府之间的非正式互助协议(Warner and Hebdon, 2010[8],这种非正式互助协议往往是针对特定服务,比如高速公路的日常维护和交通拥堵疏导等公共服务,往往需要通过地方政府之间的合作来提供。非正式政府间合作的第二种形式是区域联合会(Councils of Government,CoG),即美国地方政府之间的非正式联盟和利益协调组织,这类组织成立的意图是促进区域内的公共服务协同性,一般来说,区域联合会组织没有正式行政权力,往往是通过为其成员提供规划和指导,来促进地方政府之间的公共服务协同性(Korsching et al.,1992[9]

    政府间外包(Inter-municipal contracting)是一种介于非正式和正式的政府间合作之间的形式,地方政府之间形成公共服务市场,地方政府可以通过与邻近政府间的合作来提高公共服务供给效率。除了能够获得规模经济带来的好处之外(Morgan and Hirlinger,1991[10],这种形式还有助于保证公共服务的公平性和公众需求响应性(Warner and Hefetz,2002[11]。与私有化改革注重发挥市场竞争作用不同,政府间合作注重的往往是通过不同地方政府以协作的方式共同提供公共服务,来实现规模效应和公共服务的区域间协调,提高公共服务供给的可持续性和公平性(Botsman & Rogers,2010[12]。政府合作可以替代外包给营利组织,可能有助于管理者解决交易成本有关的问题,同时,也有研究发现,政府间合作虽然在提高公共服务质量和区域协同性上发挥作用,但并没有明显的证据表明这种形式能够降低公共服务供给成本,而且地方政府之间的合同存在难以监管的局面(Warner, 2009[13]。管理者可能出于不同的原因,与私营企业或邻近政府签订合同,市场竞争程度较低时选择邻近的政府或非营利组织作为合作伙伴,市场竞争程度较高时选择营利性组织。

    (三)地方政府采取替代性公共服务供给方式的影响因素呈现多样化特征

    ICMA调查对于地方政府进行公共服务供给方式改革的动因和主要障碍进行了观察,发现地方政府进行公共服务供给方式改革的动力主要来自节约公共服务供给成本、追求规模经济、提高公共服务质量、促进区域融合、加强政府间合作等方面的考虑,尤其是公共服务供给成本、规模经济等效率方面的考虑,仍然是地方政府选择公共服务供给方式的首要影响因素。

    但是,从ICMA的调查来看,通过引入竞争来降低公共服务供给成本的基本逻辑在现实中并不一定能够实现,主要原因是公共服务市场往往缺乏充分的竞争性,根据ICAM2012年调查中对67项公共服务外包项目进行非结构化访谈发现,地方政府所面对的大多数公共服务市场的竞争性均处于很弱的水平,67个调查样本中每项服务平均只有不到2个具有可替代性的服务承接商。考虑到竞争性不足的问题,具有自然垄断性的公共服务供给上,地方政府管理者除了采取传统的政府部门生产供给外,更有可能采用政府间合作的形式,而以营利为目的的合同外包,往往在竞争性较强的公共服务市场中更为常见。除了缺乏竞争市场外,公共雇员的反对、出于对丧失地方政府独立性的担忧而不采用政府间合作形式、政府监管能力的缺乏等因素也成为公共服务供给方式改革的主要阻碍。

    (四)地方政府管理服务外包的能力成为公共服务供给方式改革的关键因素

    政府部门将公共服务的生产过程外包给其他主体后,政府在外包活动中同时扮演两种控制角色——基于发包方的控制和基于公共利益代表者的控制。前者更多地可以通过竞价过程、合同执行和绩效监控等市场化管理控制手段来完成,后者的实现则更加复杂。以往文献发现,在公共服务外包过程中,公共利益被漠视的情况时有发生。私有化改革的早期,政府企图以基于市场的管理控制替代政治控制。但是,政府基于公共利益代表者而实施的管理控制,很难完全通过市场化控制手段来完成,尤其当政府间合作等更加复杂的公共服务供给方式开始发挥越来越重要的作用时,公共服务供给的监管体系就需要更加精细的设计。当政府外包公共服务时,他们会降低生产服务和管理服务供给能力。外包供应商的管理活动抵消了政府为承包这项特定服务管理能力的下降,政府在将服务生产承包出去时,可以“购买”管理活动(Brown and Potoski,2006[14],将部分服务供给的管理承包出去。政府通过依靠供应商签订合同来完成某些管理任务,从而提高其减少的直接管理能力。

    公共服务外包虽然重视效率导向,但由于政府在在公共服务供给中应扮演的角色,决定了政府需要通过公共服务供给来实现公平目标等(Denhardt,2007[15],因此,相比纯市场交易,政府在外包公共服务过程中,需要对监管体系进行特殊设计,通过结合市场控制与政治控制的中间道路,来保证公共服务供给在公平与效率上实现政府目标(Warner, 2010[16]

ICMA对地方政府监管公共服务供给能力的调查发现,对公共服务供给的评价和监督是公共服务供给方式改革的重要内容。在采用替代性公共服务供给方式的地方政府中,87%的地方政府对成本进行监督,79%的地方政府对合同履约情况进行监督,58%的地方政府对居民满意度进行监控。其中,对外包给私营部门的服务,71%的地方政府通过居民投诉率来控制服务质量。

四、对我国的启示

    我国各级政府向社会力量购买公共服务在十八大之后开始进入了制度化和规范化阶段。2013年以来,在《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发[2013]96号)、《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综[2014]96号)等中央出台的一系列制度框架之下,各地政府出台相关管理办法用于规范地方政府购买服务的操作规程、预算管理、采购执行、绩效评价等。但由于政府购买服务的规范性实践时间较短,实践中还未形成显著的地方模式。如何根据中国国情和各地公共服务供给特点,借鉴发达国家的经验,探索具有中国特色、尤其是地方特色的政府购买公共服务之路,是公共服务供给方式创新中要考虑的问题。从近年来美国地方政府公共服务供给的现状与变化趋势的观察中,可以得到若干有益的启示。

    第一,美国地方政府探索公共服务供给机制的改革,尤其是选择替代性供给方式的开端,是公共服务提供机制的市场化改革,即引入市场和竞争力量,将公共服务项目通过合同外包给政府之外的服务承接方(如私营机构、社会组织等社会力量),以实现提高公共服务效率、降低供给成本的目的。但是,合同外包也没有完全替代政府直接提供公共服务的供给方式,ICMA1997年的调查中发现合同外包所占比例不升反降,出现逆向发展趋势(向华,2008[1]。从2012年的调查数据来看,美国地方政府将公共服务外包给营利部门和非营利部门的比例为23.3%,已趋于稳定状态。美国不仅是市场化程度较高的国家,而且在改造政府、追求公共部门效率提升方面的市场化探索也远甚于中国。在我国,“供应和生产分离”和“公共服务生产领域引入市场竞争”为基础的改革还处于起步阶段,因此,我国各级政府在购买公共服务改革中,没有必要因为美国经验中曾经出现的“逆外包”现象而止步不前,供给方式的市场化和竞争机制的引入仍然存在很大的开拓空间。但是,从美国经验中,我们可以得到的有益启示是,市场化手段的引入并非改善政府绩效和提高公共服务供给效率的“魔力药方”(Mulgan,1997[17],如何审慎地选择在特定市场环境和制度环境下适宜“外包”的公共服务项目应当成为政府决策的第一步,接下来对合同外包选择合理的管理控制手段,来保证采用新的供给方式提供公共服务仍能实现效率与公平的平衡,这样能够避免我们重走发达国家老路,付出不必要的改革成本。

    第二,从美国地方政府经验来看,在政府直接提供和外包的二元选择之间,还存在其他替代性公共服务供给方式,如日益广泛应用的政府间合作形式等。公共服务供给方式的选择应当考虑公共服务需求、市场竞争程度、政府购买能力、监管能力、政府与政府之外的公共服务供给方的各自比较优势等因素,选择综合成本最低的供给方式。选择替代性的公共服务供给方式,并不一定意味着政府在服务供给中的完全退出,除了完全的“公共服务生产与供给相分离”外,公私合作、公公合作(如美国的地方政府间合作)都有可能成为成功的新型公共服务供给模式,尤其在地方政府提供公共服务时,各地居民对公共服务的需求、社会环境、文化、制度、社会组织发育程度等因素都可能成为公共服务供给方式创新的动因,因此,政府在进行公共服务供给方式改革决策时,必须对诸多因素和条件进行分析,比较不同供给方式的利弊。从这个角度说,在我国政府购买公共服务改革中,发挥关键作用的除了自上而下的政治信念与制度框架建设之外,自下而上的改革探索与经验总结也能够避免一刀切和统一模式的改革风险。

第三,政府的全过程监管和控制对于公共服务供给方式改革至关重要。公共服务供给方式的改革如果想要带来供给效率的提高与政府绩效的改善,除了需要具备制度发挥现实作用所需要的各种基本环境条件和主体条件外,也要求政府具备能力运用各种管理工具,如资金配置、成本控制、绩效评价、激励机制等管理控制手段,使政府之外的公共服务供给方与政府之间保持目标一致性,在双方共同参与公共物品及服务的生产和提供的过程中所建立的以合作为目的的治理框架。

 

参考文献:

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